Follow us on facebook
NATO Parliamentary Assembly
AccueilDOCUMENTSRapports de commission2010 Session annuelle209 CDS 10 F rev 1 - LES DEFIS DE LA GOUVERNANCE EN AFGHANISTAN
209 CDS 10 F rév 1- LES DEFIS DE LA GOUVERNANCE EN AFGHANISTAN
|
VITALINO CANAS (PORTUGAL) RAPPORTEUR SPECIAL |
|
I. INTRODUCTION II. LES DEFIS DE LA GOUVERNANCE AU NIVEAU DU GOUVERNEMENT CENTRAL III. LES PROBLEMES DE LA GOUVERNANCE LOCALE IV. LES OBSTACLES A L’ETAT DE DROIT V. LA STRATEGIE DE LA COMMUNAUTE INTERNATIONALE EN MATIERE DE GOUVERNANCE EN AFGHANISTAN : PROBLEMES ET DEFIS A RELEVER
1. L’année 2010 a été marquée par plusieurs échéances majeures en Afghanistan : l’ouverture de la Jirga de la paix pour discuter de la réconciliation et de la réintégration ; le renforcement de l’activité militaire dans les provinces du sud et le début d’une transition devant aboutir à une appropriation des responsabilités par les Afghans en matière de sécurité ; et des élections législatives le 18 septembre 2010. 2. A l’occasion de la conférence internationale qui s’est tenue le 28 janvier 2010 à Londres, les autorités afghanes et les représentants de la communauté internationale ont réaffirmé « leur volonté mutuelle d’aider l’Afghanistan à devenir une nation sûre, prospère et démocratique ». « Le gouvernement afghan et la communauté internationale abordent une nouvelle étape sur la voie d’une appropriation pleine et entière des responsabilités par les Afghans » ont-ils souligné. Cet engagement mutuel a été réaffirmé à la Conférence de Kaboul le 20 juillet 2010, comme en témoigne le titre du communiqué final de la conférence : « Un engagement renouvelé du gouvernement afghan envers la population afghane, Un engagement renouvelé de la communauté internationale envers l’Afghanistan ». 3. La consolidation de la gouvernance, aussi bien à l’échelon local que central, est au cœur de cette transition vers une appropriation pleine et entière des responsabilités par les Afghans. La gouvernance en Afghanistan se heurte à de nombreux problèmes. Les élections présidentielles qui se sont tenues en août 2009 témoignent de la faiblesse persistante de la gouvernance centrale. La mise sur pied d’institutions locales durables a pris du retard. L’instauration de l’Etat de droit est toujours compromise par la lenteur de la réforme de la justice, la corruption généralisée et l’ampleur du trafic de drogue. 4. La stratégie de la communauté internationale en matière de gouvernance en Afghanistan a évolué au cours des neuf dernières années. Il s’agissait au départ de renforcer les institutions centrales. Toutefois, les efforts entrepris ont souvent manqué d’une vision stratégique, de ressources et d’un esprit de coordination. Nombre des problèmes du début ont été progressivement résolus, et les stratégies poursuivies aujourd’hui constituent une base solide pour aller de l’avant. 5. Cela étant, seule la volonté des autorités afghanes de mettre en œuvre des réformes difficiles et l’appui sans relâche de la communauté internationale en faveur des processus politiques et militaires permettront de réaliser des progrès décisifs dans la consolidation de la gouvernance. 6. Ce rapport fait le point sur certains des principaux problèmes de gouvernance auxquels se heurte aujourd’hui l’Afghanistan et sur les mesures que les autorités afghanes et la communauté internationale ont prises au cours des neuf dernières années pour y remédier, et s’efforce de mettre en oeuvre certains moyens pour que les engagements mutuels pris à Londres et à Kaboul soient tenus. 7. Les informations fournies dans ce rapport se fondent sur de précédents rapports établis par différentes commissions de l’Assemblée parlementaire de l’OTAN sur l’Afghanistan, ainsi que sur les données recueillies par une délégation de l’AP-OTAN lors d’une récente visite qu’elle a effectuée en avril 2010 en Afghanistan. L’auteur de ce rapport entend continuer cette étude importante en 2011, et examiner un certain nombre de questions supplémentaires, notamment le rôle des partis politiques, des ONGs et de la société civile en faveur de la gouvernance.
8. Le chapitre ci-dessous examine quelques-uns des principaux défis de la gouvernance auxquels sont confrontées les institutions afghanes au niveau central. Il se concentre notamment sur les relations entre le pouvoir exécutif et le Parlement, sur les élections passées et à venir, sur la protection des droits de l’homme et sur la question de la réconciliation et de la réintégration. A. SYSTEME POLITIQUE AFGHAN : PROBLEMES A RESOUDRE ET ENJEUX 9. La Constitution afghane, adoptée lors d’une Loya Jirga constituante en janvier 2004, établit un système représentatif de gouvernement qui concentre le pouvoir politique à Kaboul, entre les mains du président. Cela étant, le Parlement acquiert petit à petit un rôle plus affirmé dans les relations avec l’exécutif. 1. Cadre constitutionnel de l’Afghanistan : les acteurs de premier plan Le président et le gouvernement 10. Le président, en tant que chef de l’État et du gouvernement ainsi que commandant en chef des armées du pays, est de loin la personnalité politique la plus puissante de l’État afghan. Il est élu au suffrage direct tous les cinq ans, pour deux mandats au maximum. Le gouvernement est essentiellement un organe administratif n’ayant guère de pouvoir officiel indépendant du président. 11. Les pouvoirs du président débordent largement sur les domaines législatif et judiciaire. Il peut adopter des règlements dès lors qu’ils ne sont pas contraires à la lettre et à l’esprit de la loi, prendre des décrets législatifs durant les intersessions de la Chambre basse (Wolesi Jirga) de l’Assemblée nationale, et il assume de larges pouvoirs en cas d’état d’urgence. Qui plus est, le président peut convoquer des référendums sur des questions importantes d’ordre national. Il nomme également un tiers des membres de la Chambre haute (Meshrano Jirga) de l’Assemblée nationale, exerçant donc une influence considérable sur la constitution de l’une des deux assemblées législatives. 12. Quant au domaine judiciaire, le président approuve la nomination des juges sur proposition de la Cour suprême ; il nomme par ailleurs les candidats à la Cour suprême avec l’aval de la Chambre basse. 13. L’Afghanistan est doté d’un Parlement bicaméral ; les 249 membres, élus au suffrage direct, de la Wolesi Jirga et les 102 membres, élus indirectement, de la Meshrano Jirga, constituent l’Assemblée nationale. Les conseils provinciaux et les conseils de district, en tant qu’organismes infranationaux du gouvernement, choisissent chacun un tiers des membres de la Chambre haute, et le président nomme le tiers restant. 14. L’Assemblée nationale a pour mission principale de légiférer et de contrôler le président et le gouvernement. Cela étant, l’exercice de ces pouvoirs par l’Assemblée nationale se heurte à plusieurs limites importantes. Notamment, les vastes pouvoirs législatifs que détient le président portent atteinte indirectement au rôle de l’Assemblée nationale en tant que principal organe législatif du pays. De plus, le président peut opposer son veto à des projets de loi, un veto que seule une majorité des deux tiers de la Chambre basse peut annuler. Le gouvernement peut aussi demander que l’Assemblée nationale donne la priorité à des traités et à des plans de développement qu’il estime urgent d’examiner. La Cour suprême 16. La Cour suprême est la plus haute juridiction du pays. Elle supervise les budgets de la justice et nomme, sanctionne et accorde une promotion aux juges des juridictions inférieures. Elle exerce également des pouvoirs limités d’examen judiciaire. Les juridictions inférieures et le gouvernement sont les seules institutions capables de mettre en cause la constitutionalité d’une loi devant la Cour suprême. Les plaintes émanant d’individus concernant des violations des droits fondamentaux ne peuvent être portées que devant une Commission indépendante des droits de l’homme, laquelle décide ensuite de saisir un tribunal. 17. On ne sait pas encore très bien comment se fera la répartition des tâches entre la Cour suprême et la Commission indépendante pour la supervision de la Constitution, nouvellement établie. 18. Pour trancher les litiges dont ils sont saisis, les tribunaux doivent appliquer la Constitution et les lois de l’Afghanistan. Toutefois, la Constitution stipule clairement qu’ils peuvent utiliser la jurisprudence islamique dès lors que les dispositions de la Constitution ou d’autres législations afghanes ne leur fournissent pas les bases suffisantes pour se prononcer. Selon qu’il s’agit de musulmans sunnites ou chiites, on aura recours à la jurisprudence Hanafi – une tradition juridique sunnite – ou chiite. 2. Equilibre des pouvoirs : une Assemblée nationale qui s’affirme 19. La relation entre l’Assemblée nationale et le président s’est exacerbée ces dernières années. Si les pouvoirs de l’Assemblée nationale sont limités tant sur le plan constitutionnel que dans la pratique, cette dernière a montré qu’elle ne veut pas être une simple chambre d’enregistrement des politiques menées par les pouvoirs publics. La Chambre basse est devenue une tribune de premier plan qui permet à diverses personnes et groupes, notamment les minorités ethniques non pachtounes, de peser sur les décisions du président. 20. La nomination des membres du Cabinet, la révision de la loi électorale et l’établissement de la Commission indépendante pour la supervision de la Constitution ont récemment donné lieu à une véritable épreuve de force entre le Parlement et le Président. 21. Le contrôle budgétaire est un domaine où l’Assemblée nationale a une marge de manœuvre beaucoup plus réduite. Si la Chambre haute formule des observations et la Chambre basse approuve, modifie ou rejette le budget de l’Etat et le budget séparé des programmes de développement, le pouvoir réel du Parlement sur ces questions financières est extrêmement limité. Premièrement, la communauté des donateurs internationaux fournit l’essentiel du budget du pays. Deuxièmement, le contrôle budgétaire pâtit d’un manque de ressources et de compétences parlementaires. 22. L’Assemblée nationale, d’après certains observateurs, a fait des progrès et a montré qu’elle est capable de devenir un contrepoids efficace au pouvoir exécutif. La constitution du Parlement nouvellement élu sera l’occasion de voir s’il s’agit là d’une tendance durable. Restent la question du caractère représentatif de l’Assemblée, de l’attachement de certains de ses membres aux valeurs démocratiques – notamment des soupçons de corruption - et, plus important, des ressources et des capacités du Parlement. Le personnel de l’Assemblée nationale, dans l’ensemble, ne compte que 275 personnes, avec un département de recherche restreint. Elle doit donc s’en remettre en grande partie aux informations fournies précisément par les ministères qu’elle est censée contrôler. Qui plus est, vu l’absence d’un système des partis efficace, aucun appareil de parti ne peut combler les lacunes. 3. L’absence d’un système de partis efficace 23. L’impact des partis sur la politique afghane est assez faible. L’absence de partis forts est principalement due au fait que le système électoral repose sur le vote unique non transférable, selon lequel les électeurs ne peuvent voter qu’une fois et où les candidats qui recueillent le plus grand nombre de voix remportent un siège. Ce système, bien que simple et direct pour les électeurs, limite considérablement la possibilité de former des partis, étant donné que les membres sont élus de manière individuelle et que leurs chances d’être élus ne sont guère plus grandes s’ils défendent le programme d’un parti. De plus, le rôle joué par les partis politiques au cours des dizaines d’années de guerre civile qui ont dévasté le pays n’est pas fait pour inspirer confiance aux électeurs. 24. D’autres facteurs aggravent encore le fonctionnement défaillant des partis : les mécanismes d’échanges d’informations entre les parlementaires et les électeurs laissent à désirer, les partis politiques n’ont pas grand-chose à offrir à leurs membres, les partis sont souvent jugés élitistes et le climat d’insécurité rend toute activité politique dangereuse. 25. La procédure récente de réenregistrement des partis politiques démontre une fois de plus que ces derniers ne sont pas vraiment ancrés dans la culture politique1. 4. L’Islam et la Constitution 26. L’élaboration de la Constitution a donné lieu à de vives discussions sur le statut de l’Islam. La Constitution reflète un compromis délicat entre des points de vue radicalement opposés. Elle reconnaît l’Islam comme religion de l’État, mais prévoit également que les non Musulmans sont libres d’exercer leur religion et d’observer leurs rites dans le cadre de la loi. Si aucune mention n’est faite de la charia, aucune loi ne doit être contraire à l’Islam. 27. La controverse récente concernant la Loi sur le statut des individus de confession chiite2 montre que les inquiétudes concernant le statut de l’Islam dans la Constitution sont bien réelles, et que des conflits d’interprétation ne manqueront pas de surgir entre, d’une part, l’obligation constitutionnelle de l’Afghanistan envers les traités internationaux en matière de droits de l’homme et envers l’égalité entre les sexes devant la loi et, d’autre part, le principe selon lequel aucune loi ne doit être contraire aux principes et aux dispositions de l’Islam. 5. Diversité ethnique 28. La Constitution s’est également efforcée de mettre en balance le besoin de consolider l’unité nationale avec la reconnaissance de la diversité ethnique, linguistique, tribale et religieuse du pays. Par exemple, elle interdit au président et au gouvernement d’utiliser leurs fonctions à des fins linguistiques, sectaires, tribales, religieuses ou partisanes. Cela étant, elle interdit aussi la création de partis politiques fondés sur l’appartenance ethnique. 29. De vrais efforts ont été faits afin d’intégrer différents groupes ethniques dans les administrations et les services du gouvernement. Les institutions de sécurité, et notamment l’armée nationale afghane, sont un bon exemple de diversité ethnique3. Les postes-clés au sein du gouvernement, toutefois, sont de plus en plus occupés par des Pachtounes. De ce point de vue, le Parlement joue un rôle essentiel pour refléter la diversité du pays et servir de contrepoids à l’administration dominée par les Pachtounes. 6. L’appareil administratif 30. Renforcer l’appareil administratif est une condition essentielle à la consolidation de la gouvernance centrale et locale. Or les efforts accomplis dans ce domaine ont longtemps négligé l’ampleur de la tâche. Pour autant, certains résultats ont été obtenus ces dernières années, tant pour former un nouveau corps de fonctionnaires que pour fixer de nouvelles normes destinées à réduire la corruption et à améliorer la qualité de l’administration publique. 31. La Commission indépendante sur la réforme administrative et la fonction publique joue un rôle central dans ces deux domaines. Elle a entamé l’harmonisation et l’institutionnalisation des descriptions de postes, la standardisation du système de paiement et la mise en œuvre d’un système de promotion fondé sur le mérite. Elle a par ailleurs accéléré le recrutement de nouveaux fonctionnaires4. 32. Les institutions afghanes, avec l’appui de partenaires internationaux, ont également intensifié les efforts visant à former des fonctionnaires à tous les niveaux de l’administration. De nouveaux programmes insistaient sur la formation d’administrateurs locaux dans les provinces et les districts. D’autres programmes visaient à renforcer la capacité de la Commission indépendante sur la réforme administrative et la fonction publique et de l’Institut afghan de la fonction publique, son organisme de formation, pour gérer et mettre en œuvre les programmes de soutien à la fonction publique. Les donateurs internationaux ont également cherché à consolider et à mieux coordonner les programmes existants, sous la direction de la Commission. 33. Cela étant, beaucoup de problèmes restent à résoudre à tous les niveaux. Mettre en oeuvre une réforme structurelle de l’administration publique et bâtir une fonction publique compétente, efficace et dotée du personnel suffisant est une entreprise de longue haleine, une entreprise qui est essentielle au succès de tous les autres efforts de stabilisation et de reconstruction : lutte contre la corruption, renforcement de l’efficacité de la gouvernance centrale et locale, et progression de la sécurité dans l’ensemble du pays. En effet, un gouvernement compétent capable de répondre aux besoins de ses citoyens et d’assurer des services fiables est une des clés pour vaincre l’insurrection et gagner la faveur de la population. De récentes stratégies internationales s’efforcent de mieux prendre en compte ce lien entre gouvernance et sécurité, et de faire en sorte que les efforts déployés pour mettre en place des structures de gouvernance soient menés de concert avec les opérations militaires. B. ELECTIONS 34. Le 20 août 2009, des élections présidentielles et des élections au niveau des conseils provinciaux se sont tenues pour la deuxième fois depuis la chute des talibans Il s’agissait des premières élections post-talibans organisées par les autorités afghanes, même si l’assistance internationale a été importante. Les élections ont été marquées par une fraude massive. M. Karzaï a toutefois été déclaré vainqueur après que son principal rival a décidé de se retirer entre les deux tours. . Des élections législatives se sont déroulées le 18 septembre 2010. Il est encore trop tôt pour en donner une évaluation définitive, les résultats définitifs n’ayant pas encore été annoncés et les plaintes électorales n’ayant pas encore été toutes traitées. Il semble néanmoins que, malgré certains progrès, des problèmes graves ont de nouveau eu lieu. 1. Les élections présidentielles et provinciales de 2009 Cadre électoral et administration des élections 35. Le président est élu au scrutin uninominal à l’échelle du pays. Si aucun candidat ne remporte la majorité absolue au premier tour, un deuxième tour doit être organisé entre les deux candidats ayant obtenu le plus de voix. 36. Les conseils provinciaux sont élus dans chaque province selon le système du vote unique non transférable, dans le cadre de circonscriptions plurinominales. Il y a entre 9 et 29 sièges dans chaque conseil, soit un total de 420 sièges de conseillers provinciaux à l’échelle du pays. 37. La Commission électorale indépendante (IEC), qui était chargée d’organiser les élections, a néanmoins bénéficié d’une assistance technique et d’un renforcement des capacités considérables par le biais du Projet de renforcement des capacités juridiques et électorales pour demain (ELECT) du Programme des Nations unies pour le développement (PNUD). De plus, une Commission des plaintes électorales (ECC) a été établie provisoirement pour toutes plaintes et problèmes liés aux élections. Cette Commission était composée de cinq membres, deux Afghans – désignés respectivement par la Commission indépendante des droits de l’homme d’Afghanistan et la Cour suprême – et trois agents internationaux – nommés par le Représentant spécial du Secrétaire général des Nations unies. Le président de l’ECC a été choisi parmi les trois membres de la communauté internationale. La campagne électorale 38. L’insécurité qui règne dans l’ensemble du pays a de fait limité la campagne électorale. Sur les 41 candidats inscrits pour les élections présidentielles, seulement 29 étaient encore en lice le jour de l’élection. Plus de 3 000 candidats briguaient les 420 sièges de conseillers provinciaux. Plus de 80 % de ces candidats se présentaient en tant qu’indépendants. En fait, seuls trois partis étaient actifs et connus du public : Jumbish-i-Milli (dirigé par le général Rashid Dostum), Hezb i Wahdat (un parti chiite) et le Front national uni (une coalition menée par l’ancien président Burhanuddin Rabbani et le président de la Wolesi Jirga, Yunus Qanooni). Au lieu de s’appuyer sur des partis politiques, les divers candidats font appel à des hommes d’influence, des conseils communautaires, des réseaux de protection et des groupes politiques locaux fondés sur la famille, la tribu ou les liens ethniques. Le principal adversaire du président Karzaï était Abdullah Abdullah, ancien ministre des affaires étrangères et membre éminent de l’Alliance du Nord, soutenu par le Front national uni. Les élections 39. Selon la Commission indépendante des droits de l’homme d’Afghanistan, le jour de l’élection a été le plus violent de ces 15 dernières années. Pas moins de 31 personnes ont été tuées et 79 blessées lors de quelque 300 incidents. D’après la Commission électorale, le vote s’est déroulé dans 6 167 bureaux de vote, alors que quelque 800 d’entre eux étaient jugés trop dangereux pour ouvrir leurs portes. Le taux de participation – estimé à environ 38,8 % – était beaucoup plus faible que lors des élections présidentielles de 2004 – 80% – et les élections législatives et provinciales de 2005 – 50%. 40. Des plaintes faisant état de fraudes massives ont été formulées dès la fermeture des bureaux de vote. L’ECC a reçu 2 500 plaintes. Cela étant, la Commission électorale indépendante a décidé de communiquer les résultats préliminaires le 16 septembre 2009. D’après ces résultats, M. Karzaï remportait 54,6 % des voix et M. Abdullah 27,75 %. A la suite d’un audit fait à partir d’un échantillon d’urnes suspectes prélevées dans 10% des bureaux de vote (représentant près de 25 % des votes), l’ECC a conclu qu’environ un million de votes en faveur de M. Karzaï et 200 000 en faveur de M. Abdullah pouvaient être considérés comme frauduleux. Les résultats, après correction, étaient les suivants : 49,67 % des voix pour M. Karzaï et 30,59 % pour M. Abdullah. Le pourcentage obtenu par M. Karzaï étant donc inférieur aux 50 % requis, un deuxième tour était prévu le 7 novembre 2009. 41. Cela étant, M. Abdullah, estimant qu’il y avait peu de chances que le deuxième tour réponde aux conditions d’une élection équitable, a décidé le 1er novembre de se retirer. Le lendemain, l’IEC a annulé le deuxième tour, proclamant M. Karzaï vainqueur des élections. 42. Le processus de validation post-électorale des conseils provinciaux a également piétiné, les derniers résultats étant finalement établis le 26 décembre 2009. Evaluation des élections 43. Selon les observateurs locaux et internationaux5 les élections ont été entachées de graves irrégularités, dont des fraudes massives le jour des élections. Alors que le bourrage des urnes, notamment en faveur du président sortant, a été la forme de fraude la plus courante, la propagande électorale dans les bureaux de vote, les votes multiples, les votes par procuration ou de mineurs et autres irrégularités techniques ont également entaché le bon déroulement des élections. 44. L’IEC a fait l’objet de nombreuses critiques au sujet de son manque d’indépendance, de transparence, de fiabilité et de crédibilité. D’après la Mission d’observation des élections de l’UE, des membres du personnel de l’IEC auraient eux-mêmes commis des fraudes. 45. De l’avis de certains observateurs, l’ECC, créée trop tard pour pouvoir bien remplir son rôle, n’avait pas un poids institutionnel suffisant pour peser sur les décisions de l’IEC. La répartition imprécise des tâches et la suspicion mutuelle entre l’IEC et l’ECC ont également contribué à accroître la confusion en matière de procédures de vérification et de nouveau décompte. 46. Des observateurs internationaux ont également relevé plusieurs irrégularités dans la mise en application des règles électorales. L’absence de registre électoral fiable, complet et précis a fait que les chiffres des électeurs inscrits ont sans doute été gonflés.6 Les critères et la procédure relative au contrôle des candidats n’ont pas été observés de manière rigoureuse, ne permettant pas d’interdire que se présente un candidat inéligible. Les médias ont largement privilégié le président sortant, et la décision du gouvernement d’interdire aux journalistes de faire état des violences qui ont marqué le jour des élections a constitué une atteinte à la liberté d’expression. L’absence de règles et de transparence en matière de financement de la campagne a également été jugée problématique. Enfin, tous les observateurs ont dénoncé le fait que nombre de femmes ont été privées du droit de vote. 2. Elections législatives de 2010 47. Les élections à la Chambre basse du Parlement7, fixées à l’origine au 22 mai 2010, ont été reportées au 18 septembre 2010 compte tenu des difficultés logistiques susceptibles de nuire à l’organisation des élections. Les élections législatives se déroulent selon le système de scrutin unique non transférable. Chaque province constitue une circonscription multinominale. Le nombre de sièges attribués à chaque circonscription va de 2 à 33 selon la taille de la population. 48. Après les événements de l’année dernière, les élections législatives ont représenté une mise à l’épreuve et l’occasion de restaurer la confiance de la population dans le processus électoral et les institutions. Une loi électorale modifiée a été adoptée en avril 2010 à la suite des clarifications et des assurances données par le gouvernement afghan, l’avant-projet ayant donné lieu à de violentes objections au Parlement et au sein de la communauté internationale. 49. Plusieurs mesures ont également été prises s’agissant de l’IEC. En février 2010, la Commission a décidé de ne pas réembaucher quelque 6 000 personnes qui travaillaient dans les bureaux de vote où des fraudes importantes ont été commises en 2009. Des mesures visant à lutter contre les fraudes ont également été mises en place dans les bureaux de vote où le plus grand nombre d’irrégularités ont été commises. La nomination de Fazel Ahmed Manawi à la tête de l’IEC a d’autre part été accueillie avec satisfaction. Dans l’ensemble ces mesures ne remédient que très partiellement aux graves irrégularités qui ont été constatées pendant les élections présidentielles. 50. La dégradation des conditions de sécurité a une fois de plus pesé sur la campagne électorale. Quatre candidats ont été tués durant la période pré-électorale. En définitive, 2 502 candidats se sont présentés pour siéger à la Wolesi Jirga, contre 2 707 en 2005. Seuls 31 défendaient le programme politique d’un parti. Côté positif, la présence de femmes dans certaines provinces s’est accrue, certaines allant même jusqu’à briguer des sièges qui ne sont pas exclusivement réservés aux candidates féminines. Durant la période pré-électorale, 36 candidates ont été exclues en raison de liens avec des groupes armés clandestins et 40 parce qu’elles n’ont pas démissionné à temps de leurs postes au sein de la fonction publique. En revanche, la gestion des aspects techniques de la procédure pré-électorale par la Commission électorale indépendante a été jugée globalement satisfaisante. Le calendrier électoral a été respecté, le recrutement et la formation de personnel ont été réalisés avec succès, l’évaluation des conditions de sécurité des bureaux de vote a été faite de manière efficace, et la liste finale a été publiée un mois avant les élections. Sur les 6 835 bureaux de vote initialement envisagés par la Commission indépendante électorale, 5 897 ont été jugés suffisamment sûrs pour ouvrir et 5 510 ont effectivement ouvert leurs portes le jour des élections. 51. La journée des élections a également été marquée par une flambée de violence. D’après l’ISAF, près de 400 attaques insurrectionnelles ont eu lieu, un tiers de plus que lors des élections de 2009. Une trentaine de personnes ont été tuées lors de ces incidents. 52. Des résultats partiels ont été rendus publics par la Commission électorale indépendante le 20 octobre. D’après ces données, environ 4,3 millions de voix considérées comme valides ont été exprimées le jour des élections, soit un taux de participation estimé de 37,7 %. Si ce pourcentage se confirme, il serait inférieur d’un point à celui des élections de 2009, et le plus faible des élections afghanes d’après 20018. 53. S’il est encore trop tôt pour établir des comparaisons entre ces élections et les précédentes, il est clair que des fraudes massives ont été commises. Plus de 3 600 plaintes ont été déposées auprès de l’ECC, dont plus de la moitié classées A selon l’ordre de priorité, signifiant qu’elles peuvent potentiellement modifier l’issue du scrutin9. L’IEC a décidé le 3 octobre d’invalider les bulletins de 11 bureaux de vote dans différentes provinces et a ordonné un recomptage dans 63 autres bureaux. Ce qui vient s’ajouter à la précédente invalidation de tout ou partie des bulletins de 141 bureaux de vote et au recomptage des suffrages dans 202 bureaux de vote. Quelque 1,3 million de votes ont été considérés par l’IEC comme invalides.10 La façon dont les plaintes et le recomptage sont traités donnera une bonne indication de la fiabilité et de la crédibilité du processus électoral. Il est donc essentiel que ce processus soit mené avec efficacité et diligence et en toute transparence. 54. L’annonce des résultats définitifs, initialement attendue le 30 octobre, sera sans doute repoussée à plus tard. Quoi qu’il en soit, avant même l’annonce de ces résultats définitifs, la conduite des élections législatives confirme qu’une réforme électorale de longue haleine est nécessaire. Le gouvernement afghan l’a lui-même reconnu et s’est engagé à la Conférence de Kaboul, en juillet 2010, à initier, dans les six mois, un processus de réforme électorale. Cet objectif certes difficile à réaliser est nécessaire. L’auteur de ce rapport espère qu’il sera poursuivi en concertation avec les institutions internationales compétentes, en vue d’incorporer les recommandations de grande envergure qui ont été formulées après les élections de 2009 et de 2010. D’après l’ONU, les questions suivantes devraient figurer au menu de la réforme électorale de fond : le cadre juridique, la viabilité du calendrier électoral, le caractère temporaire de l’ECC, la création d’un seul registre électoral à l’échelon du pays, la démarcation des limites pour les élections locales, le soutien aux groupes d’observation locaux et aux groupes politiques, et le renforcement des institutions et des capacités pour l’IEC11. C. DROITS DE L’HOMMES ET DROITS DES FEMMES 55. La Constitution afghane oblige le gouvernement à observer la Charte des Nations Unies, la Déclaration universelle des droits de l’homme et d’autres traités internationaux relatifs aux droits de l’homme que l’Afghanistan a ratifiés. Elle reconnaît explicitement plusieurs droits fondamentaux pour ses citoyens, dont le droit à la vie, à la liberté et le respect de la dignité de l’homme, la liberté d’expression, l’interdiction de la torture, le droit à un procès équitable et la non-discrimination. La Constitution a établi la Commission indépendante des droits de l’homme de l’Afghanistan qui a pour mandat de contrôler le respect des droits de l’homme ainsi que de les promouvoir et les protéger. 56. Depuis la chute du régime taliban, le gouvernement afghan, en partenariat avec la communauté internationale, a franchi plusieurs étapes importantes sur la voie de la protection des droits de l’homme, notamment : 57. Plusieurs résultats encourageants sont également visibles. Ainsi, 6 millions d’enfants ont été inscrits dans des écoles primaires en 2008 (dont 2 millions sont des filles), contre seulement un million sous le régime des talibans. La situation des médias s’est également progressivement améliorée, et l’accès à l’Internet se développe rapidement. 58. Des mesures importantes ont par ailleurs été adoptées pour promouvoir l’égalité entre les sexes et les droits de la femme. Notamment un meilleur accès à l’éducation, des campagnes d’alphabétisation, une plus grande représentation des femmes au sein des institutions politiques12 et de l’administration publique13, l’adoption d’un Plan d’action nationale pour les femmes en Afghanistan et d’une loi sur l’élimination de la violence contre les femmes, la mise en place de diverses mesures pour protéger les femmes contre la violence, etc. C’est le Ministère des affaires relatives aux femmes qui mène cette action résolue au sein du gouvernement afghan. 59. Pour autant, la protection des droits de l’homme en Afghanistan se heurte toujours à des problèmes majeurs dans plusieurs domaines14 : 60. Beaucoup reste à faire notamment pour promouvoir les droits des femmes, dont un accès encore plus large à l’éducation pour les femmes et les jeunes filles, et des mesures pour lutter contre la pratique courante du mariage des filles mineures, les mariages forcés et la violence domestique. L’adoption de la Loi chiite sur le statut personnel, même dans sa version amendée, a été largement dénoncée, en dehors de l’Afghanistan, comme un revers pour les droits des femmes. 61. Il est donc essentiel pour les partenaires internationaux de l’Afghanistan de soutenir le gouvernement dans ses efforts visant à mettre en œuvre l’engagement auquel il a souscrit pour améliorer la protection des droits de l’homme et des droits des femmes notamment, tout en demeurant vigilants. En particulier, les débats qui se déroulent actuellement sur la réconciliation nationale ne devraient pas se faire au détriment des droits fondamentaux que la Constitution garantit à l’ensemble des citoyens afghans. En outre, il est essentiel que la présence militaire et civile internationale en Afghanistan soit jugée exemplaire du point de vue du respect des droits de l’homme et de l’Etat de droit. D. SECURITE, RECONCILIATION ET REINTEGRATION 62. La situation éprouvante en matière de sécurité et l’insurrection permanente et active dans certaines parties du pays demeurent les obstacles les plus graves à l’établissement de la gouvernance et de l’Etat de droit dans l’ensemble du pays. Si les opérations militaires se poursuivent, principalement dans le sud du pays, un défi de taille pour améliorer la gouvernance est de réconcilier et de réintégrer les éléments de l’insurrection15. 63. L’année dernière a été marquée par un nouvel élan en faveur de la réintégration et de la réconciliation, et par une intensification des relations avec des représentants de l’insurrection aussi bien de la part des autorités afghanes que des partenaires internationaux. La réconciliation et la réintégration étaient au cœur du discours que le président Karzaï a prononcé en novembre 2009 lors de son investiture et de nouveau à la Conférence de Londres, où celui-ci a tracé les grands lignes d’un programme de paix et de réintégration. La Conférence de Londres s’est félicitée de ces efforts de réintégration redoublés, ainsi que des plans destinés à tenir une Jirga de la paix. 64. La Jirga consultative de la paix s’est tenue à Kaboul entre le 2 et le 4 juin 2010, en présence de quelque 1 600 représentants16. En dépit des critiques concernant le caractère représentatif de la Jirga, la convocation de cette assemblée est en soi une réussite. Les attaques insurrectionnelles n’ont pas réussi à en troubler le déroulement. 65. Les participants ont approuvé l’initiative du Président Karzai visant à mettre un terme définitif au conflit par des moyens pacifiques, et ont recommandé l’élaboration d’une stratégie nationale. Ils ont fait valoir « qu’aucune action en faveur de la paix ne devait remettre en cause les progrès accomplis jusqu’à présent et leurs valeurs juridiques », et ont fixé plusieurs principes devant constituer le cadre des discussions avec les rebelles. A savoir : l’engagement des rebelles à renoncer à la violence et à couper tous liens avec al-Qaïda et autres groupes terroristes ; une paix juste capable de garantir les droits de tous les citoyens, dont les femmes et les enfants, et l’application égale du droit à tous les citoyens ; la protection et la sécurité garanties pour ceux qui s’associent au processus de paix. De surcroît, ils ont demandé la libération des détenus emprisonnés à tort, et la suppression, sur les listes noires de l’ONU, des noms des chefs des rebelles qui y figurent. 66. En conséquence de la Jirga de la paix, un Haut conseil pour la paix de 70 membres, établi en septembre 2010, est doté de vastes prérogatives pour diriger le processus de réconciliation. Une intensification des contacts avec différents groupes de rebelles a d’ores et déjà été signalée par diverses sources dont, plus récemment, la confirmation officielle de contacts entre de hauts représentants des talibans et de hauts responsables afghans. 67. S’inspirant des engagements de Londres, un Programme pour la paix et la réintégration en Afghanistan a été présenté en avril 2010, et approuvé « dans son principe » à la Conférence de Kaboul en juillet 2010. Il s’agit d’un programme très complexe et de grande envergure, qui sera dirigé par les Afghans et financé par le biais du Fonds d’affectation pour la paix et la réintégration créé à la conférence de Londres, les donateurs promettant d’y consacrer plus de 200 millions de dollars. Le plan vise principalement les rebelles des échelons inférieurs et, éventuellement, intermédiaires grâce à différentes mesures de réintégration, dont la participation à des actions locales pour la sécurité ou aux Forces de sécurité nationales afghanes, ainsi qu’à des initiatives locales en matière d’alphabétisation, de formation professionnelle et de déradicalisation, et aux programmes agricoles et de travaux publics. 68. Si tant est que l’on puisse se fonder sur de précédents programmes de réintégration, la mise en application de ce nouveau plan devrait se heurter à de sérieuses difficultés. Les détracteurs ont déjà dénoncé la complexité bureaucratique, le risque d’abus, et l’insuffisance de financement. Jusqu’à présent très peu d’argent a été versé, et seuls quelques centaines de rebelles ont été réintégrés cette année. Cela étant, avec le lancement officiel, le 28 septembre 2010, du Programme pour la paix et la réintégration, on espère que l’initiative prendra de l’ampleur. Il est essentiel de profiter de l’élan donné par la Jirga de la paix et la conférence de Kaboul, et de tenir les engagements qui contribueront à convaincre les combattants insurgés que le programme en question est un processus crédible et avantageux. En particulier, les institutions afghanes doivent démontrer leur capacité à gérer ce programme ambitieux de manière rationnelle et responsable, et il faut que les partenaires internationaux versent comme ils l’ont promis – et si possible augmentent – leurs dons au fonds d’affectation. La réussite du programme de réintégration dépendra également en partie des progrès accomplis dans le domaine de la réconciliation.
69. Si le renforcement de la gouvernance centrale a été pendant des années au centre des efforts entrepris par les afghans et la communauté internationale, on s’intéresse aujourd’hui davantage à la gouvernance locale. La situation demeure extrêmement difficile, mais l’action conjuguée des pouvoirs publics et de la communauté internationale semble porter ses fruits. 70. Dans les débats qui ont abouti à la nouvelle Constitution, la question du centralisme par rapport à la décentralisation a été un enjeu capital. Si de nombreuses factions minoritaires étaient en faveur d’un transfert de pouvoirs vers le niveau local, la majorité était d’avis que l’unité du pays pourrait en être définitivement compromise. En conséquence, la Constitution prévoit un Etat unitaire et fortement centralisé, où le gouvernement a pour mission de « garantir les principes du centralisme ». 71. A l’échelon local, le pays est divisé en 34 provinces et 365 districts. Les gouverneurs des provinces et des districts sont nommés par le président, alors que la Constitution prévoit l’élection au suffrage direct des conseillers à l’échelon de la province, du district, du village et de la municipalité. 72. Toutes les provinces et districts ont désigné des gouverneurs ; de même des maires ont été nommés dans les grandes villes. Dans certaines provinces clés – notamment Helmand -, les nouveaux gouverneurs ont pu obtenir des résultats concrets pour porter un coup au trafic de drogues, améliorer les économies locales et accroître le soutien local envers le gouvernement. 73. Cela étant, la capacité des administrations locales à fonctionner efficacement – notamment aux échelons du district et de la municipalité – est compromise par les conditions de sécurité, la mise en place par les rebelles de structures de gouvernance parallèles, la corruption, ainsi que par la pénurie de personnel formé et de ressources essentielles telles que des systèmes de communications, des véhicules et des bureaux. 74. La situation est encore plus difficile dans le cas des conseils locaux. Seules des élections aux conseils provinciaux ont eu lieu jusqu’à ce jour en 2005 et 2009. L’organisation d’élections au niveau des conseils de district a été compromise par le non règlement de la question du tracé des frontières. Aucune élection municipale n’a encore été organisée. 75. La situation progresse lentement, toutefois, grâce aux efforts accrus que la communauté internationale et les autorités afghanes consacrent au renforcement de la gouvernance locale17. Le Président Karzai a annoncé que l’on prévoyait de tenir des élections aux conseils de district partout dans le pays au printemps 2011. Il a également parlé d’une élection directe des maires dans toutes les municipalités, même si aucune date précise n’a été fixée. 76. Etablie en août 2007, la Direction indépendante pour la gouvernance locale (DIGL),joue à cet égard un rôle central dans les domaines suivants : 77. De même, les Conseils de développement communautaire (CDC) sont jugés dans l’ensemble efficaces pour renforcer l’appropriation et le pouvoir d’action local. Etablis avec le soutien du ministère pour la Réhabilitation et le Développement ruraux dans le cadre du Programme de solidarité nationale, les CDC ont pour but de permettre aux communautés locales de prendre des décisions sur des projets de développement les concernant. Quelque 22 000 conseils de ce type ont été créés jusqu’à présent, un total de 30 000 sont prévus. Ces conseils ont contribué à créer des liens entre les communautés et le gouvernement, améliorant ainsi leur confiance dans les structures officielles et y recourant plus volontiers. 78. L’adoption en mars 2010 de la Politique de gouvernance infranationale marque une autre étape importante vers une gouvernance locale accrue. Cette politique entend renforcer les pouvoirs de surveillance des conseils de province et leur donner les moyens d’approuver les plans de développement et les budgets au niveau provincial avant qu’ils ne soient soumis au gouvernement central. Elle introduit également une procédure d’établissement des budgets au niveau de la province, qui habilite les conseils de province à établir un budget qui leur est propre dans les domaines relevant de leur compétence. Cette politique clarifie par ailleurs les rôles des organismes infranationaux. En dernier lieu, elle préconise que les élections des conseils de district et des conseils municipaux aient lieu d’ici à mars 2011 et dote les conseils municipaux des pouvoirs leur permettant de promulguer une loi, d’approuver le budget annuel et de fixer le taux d’imposition. 79. A la Conférence de Kaboul, le gouvernement afghan s’est engagé à mettre en application la Politique de gouvernance infranationale dans un délai de 12 mois « par étapes et de manière viable sur le plan budgétaire », à renforcer les capacités institutionnelles locales et à mettre en place au niveau infranational des cadres règlementaires, budgétaires et de financement. 80. Il n’en reste pas moins que la mise sur pied de la gouvernance locale en Afghanistan continue à se heurter à plusieurs problèmes graves : * Les pouvoirs des conseils locaux sont limités et mal définis, notamment, leur contrôle sur les budgets locaux. De ce point de vue, ils ne sont ni un organe de décision local efficace ni un réel contrepoids aux pouvoirs des gouverneurs. Il faut espérer que la mise en œuvre de la Politique de gouvernance infranationale contribuera à remédier à certains de ces problèmes. Il convient de noter également que le pouvoir des conseils provinciaux et de district de désigner des membres de la Chambre haute leur permet d’exercer une influence certaine sur les questions législatives au niveau central. L’élection au scrutin direct des gouverneurs pourrait être envisagée à long terme comme un moyen d’améliorer le caractère représentatif et la légitimité démocratique des institutions locales, ainsi que de renforcer le partenariat entre les gouverneurs et les conseils locaux.
81. Ce chapitre ne traitera pas du développement des institutions de sécurité propres à un Etat de droit, cette question étant étudiée en profondeur dans le rapport général de la Commission de la défense et de la sécurité « Préparer les forces de sécurité afghanes pour la transition » [211 DSC 10 F]. Nous allons en revanche examiner trois problèmes difficiles à résoudre : la corruption, la réforme de la justice et les drogues. 83. Les pressions exercées par la communauté internationale ont néanmoins poussé les autorités afghanes à prendre récemment plusieurs mesures positives. Dans son discours d’investiture prononcé le 19 novembre 2009, le président Karzaï a annoncé plusieurs mesures anti-corruption : * Pouvoirs renforcés pour le Bureau de lutte contre la corruption, établi en 2008, ayant pour mission d’enquêter sur les responsables de la police et de la justice, ainsi que de recueillir des informations sur les avoirs que possèdent les responsables afghans à l’étranger ; 85. La question de la corruption figurait au premier rang des préoccupations de la Conférence de Londres, qui a fixé plusieurs mesures prioritaires à appliquer selon un calendrier précis : * Donner compétence au Bureau de lutte contre la corruption pour enquêter et sanctionner les responsables corrompus et mener la lutte contre la corruption au moyen de décrets pris dans le délai d’un mois ; 86. Une première série de mesures a été adoptée par décret présidentiel le 18 mars 2010. Elles prévoient notamment un mandat renforcé pour le Bureau de lutte contre la corruption et des règles plus strictes pour l’enregistrement des avoirs détenus par des responsables du gouvernement. De plus, le gouvernement afghan a annoncé une hausse importante des salaires des forces de police (le salaire de base est désormais de 165 dollars par mois). 87. Cela étant, la mise en œuvre d’autres engagements pris à Londres se fait attendre. De nouveaux délais ont été fixés à la Conférence de Kaboul concernant le Groupe chargé des crimes graves et le Tribunal anti-corruption, la révision de la législation afghane en conformité avec l’UNCAC, et l’établissement d’un Comité conjoint d’évaluation et de surveillance. D’autres engagements ont également été présentés visant à intensifier le contrôle des activités du gouvernement, et à publier tous les ans la déclaration de patrimoine des hauts fonctionnaires. Des progrès significatifs en la matière, compte tenu du rythme de la réforme, risquent de prendre du temps, et ne pourront être atteints que grâce à la volonté encore plus déterminée des plus hautes instances du gouvernement afghan. B. REFORME DE LA JUSTICE18 88. La réforme de la justice, bien qu’essentielle à l’établissement d’un Etat de droit, n’a pas constitué une priorité durant les premières années de la transition post-talibans. En conséquence, et comme l’indique le rapport du Secrétaire général de l’ONU de mars 2010 sur l’Afghanistan « [l]a justice officielle demeure hors de portée pour beaucoup d’Afghans ». 89. Plusieurs obstacles ont empêché les réformes du côté afghan, dont le manque de capacités et de réelle impulsion en faveur des réformes ; des relations difficiles et des conflits administratifs entre le ministère de la justice, la Cour suprême et le bureau du procureur général, et des pressions exercées par des criminels notoires sur les structures de l’Etat. 90. La communauté internationale a d’autre part conçu la réforme de la justice sans coordination et sans une stratégie cohérente. Les efforts ne portaient que sur certains aspects du problème, se centrant sur le secteur de la justice officielle tout en ignorant presque totalement les structures non officielles, et donnant la priorité aux initiatives centralisées menées à l’échelon national. Qui plus est, la réforme de la justice a pour l’essentiel été appliquée indépendamment des autres initiatives menées dans le domaine de la réforme du secteur de la sécurité. 91. La réforme de la justice n’est devenue prioritaire que début 2005. L’adoption en juin 2008 de la Stratégie nationale de développement de l’Afghanistan et de la Stratégie nationale de justice a grandement contribué à renforcer la cohérence des efforts déployés au niveau local et international. Le Programme national pour le droit et la justice pour tous, annoncé en juillet 2010, devrait encore affiner ces politiques. Il devrait inclure 4 piliers principaux : d’après le gouvernement afghan, « Les trois premiers piliers concernent la capacité des institutions judiciaires à rendre la justice au profit des citoyens, notamment par (i) l’amélioration de l’infrastructure physique et des équipements et le lancement d’une réforme administrative et organisationnelle afin d’améliorer la délivrance de services, (ii) la finalisation des commentaires explicatifs pour les codes civil et pénal, l’analyse et la révision des lois ainsi que l’optimisation des processus législatifs, et la simplification des processus opérationnels ; et (iii) l mise en place d’une force de police spécifiquement chargée d’assurer la sécurité des juges et autre personnel judiciaire. Le quatrième pilier vise à améliorer l’accès des Afghans à la justice par un ensemble de mesure, y compris (i) la prise en compte du besoin urgent de connecter les systèmes judiciaires formels et informels ; (ii) la sensibilisation de la population au droit (iii) la promotion de l’accès à l’aide judiciaire ; et (iv) l’amélioration des peines pénales. »19 Une fois finalisés, ces documents fourniront le cadre propice à la mise en application de la réforme de la justice. A la Conférence de Kaboul, le gouvernement afghan s’est fixé un certain nombre d’objectifs précis de mise en œuvre concernant notamment le cadre juridique, l’accès à l’aide juridique, et la cohérence des stratégies et des politiques. 92. Cela dit, les progrès sont lents et de nombreuses difficultés restent à résoudre, notamment : 93. Compte tenu de l’accès limité au système de justice officiel et des appréhensions liées à la corruption et aux délais, aux coûts et, plus généralement, à l’inefficacité du système judiciaire, de nombreux Afghans recourent à un système informel pour trancher les litiges par le biais de notables locaux et de shuras. Si ceux-ci permettent souvent d’offrir une solution alternative ou de compléter le secteur officiel de la justice, notamment pour les affaires mineures, rien ou presque n’a été fait pour intégrer les deux systèmes. Les autorités afghanes élaborent actuellement un projet sur l’intégration des systèmes formel et traditionnel, qui devra être mis en conformité avec le Programme national pour le droit et la justice pour tous. Le communiqué de la Conférence de Kaboul invite les autorités afghanes à mettre en oeuvre cette initiative dans les douze prochains mois. C. DROGUES 95. Le dynamisme du trafic de drogues en Afghanistan constitue un obstacle de taille à l’établissement d’un Etat de droit dans l’ensemble du pays. La valeur du commerce de stupéfiants en Afghanistan a été estimée en 2009 à environ 2,8 milliards de dollars, soit 26% du PIB. D’après la Banque mondiale, la narco-économie emploie dans le pays plus de 1,6 million de personnes. L’Afghanistan à lui seul représente plus de 90 % de l’offre mondiale d’opiacés. 96. Cela étant, la situation s’est améliorée ces dernières années. En 2009, selon l’ONUDC, la culture du pavot a chuté d’un tiers au cours des deux années précédentes. Le nombre de provinces « sans pavot » atteint désormais 20 sur 34 en 2009, contre 13 en 2007 et seulement six en 2006. L’évolution de la situation à Helmand est particulièrement spectaculaire. La culture du pavot y a reculé d’un tiers entre 2008 et 2009. 97. Les données de l’ONUDC pour 2010, pour l’ensemble du pays, sont moins encourageantes que l’année précédente : stabilisation globale des terres consacrées à la culture du pavot, du nombre de provinces « sans pavot », stabilisation dans la province d’Helmand et tendance négative dans plusieurs provinces du centre et du nord. Seule la production d’opium a nettement reculé, se situant à la moitié des niveaux de 2009. Toutefois, selon l’ONUDC, cette évolution est due principalement à des maladies qui, dans les grandes régions de culture, ont touché les plants d’opium aux derniers stades de son développement. 98. Plusieurs facteurs expliquent cette évolution observée en 2009, dont les conditions climatiques, la tendance du marché, et une meilleure gouvernance. En 2010, si les maladies des plantes ont fait chuter la production, les prix, quant à eux, sont montés en flèche. D’après l’ONUDC, « le prix actuellement élevé de l’opium conjugué au prix bas du blé, peut pousser les agriculteurs à se tourner de nouveau vers la culture du pavot ». 99. Alor, s que la campagne d’éradication a ralenti après la décision du gouvernement américain d’abandonner son programme, on peut se féliciter de la priorité donnée à d’autres programmes de soutien s’agissant des moyens de subsistance, de l’agriculture et de l’économie dans les zones rurales. Ces politiques s’efforcent d’encourager et faciliter une transition durable vers des activités économiques licites. Ainsi, selon une étude indépendante de l’université de Cranfield au Royaume-Uni20, la mise en œuvre du « programme zone alimentaire » par le gouverneur de Helmand avec le soutien financier et technique du Royaume-Uni et des Etats-Unis, a contribué à réduire la culture du pavot de 37 % dans la zone couverte par le programme – soit une partie des six districts centraux de la province. Les plans de pavots ont pour la plupart été remplacés par des cultures de céréales. Le programme incluait des campagnes de sensibilisation contre la culture du pavot, la distribution de grains de blé et d’engrais aux agriculteurs et des activités policières, y compris d’éradication. L’Initiative en faveur des bons résultats lancée par le gouvernement américain récompense également les provinces « sans pavot » en leur accordant un soutien accru au niveau de l’agriculture et de l’économie. 100. A la Conférence de Londres en janvier 2010, les autorités afghanes se sont engagées à redoubler d’efforts et à mettre à jour la Stratégie nationale de lutte contre la drogue. La Conférence de Kaboul a salué ces efforts. Cela étant, peu de nouveaux engagements concrets ont été pris, au-delà des déclarations d’intention. 101. Il faut consolider les acquis, ce qui suppose des efforts conjugués au niveau local, national et international. La lutte contre la criminalité devrait de toute évidence demeurer la priorité. A cet égard, la volonté de renforcer les capacités des forces chargées de la lutte contre les narcotiques ne devrait pas fléchir. Les opérations menées conjointement contre les installations et les trafiquants réputés favorables à l’insurrection devraient être également poursuivies, en étroite collaboration avec les forces de sécurité afghanes. Un renforcement de la gouvernance locale, facteur qui s’est avéré décisif, doit faire l’objet d’une attention continue et d’un soutien de Kaboul et de la communauté internationale. De même, la substitution des cultures et les programmes favorisant des moyens de subsistance différents doivent être au cœur des efforts de lutte contre l’insurrection, et des objectifs de développement à long terme du gouvernement afghan. Les nations participant à la Force internationale d’assistance en Afghanistan (FIAS) devraient appuyer davantage les initiatives en la matière, notamment en intégrant des experts civils compétents dans le domaine agricole au sein des équipes provinciales de reconstruction (EPR). Comme le démontre la tendance négative observée au Badakhshan et au Nangarhar, il est également important de mener des actions dans toutes les régions, au lieu de se concentrer sur les régions problématiques. Il faut également privilégier les projets de restructuration à long terme et de création d’emplois plutôt que les programmes de travail contre rémunération à court terme. Enfin, continuer à s’assurer le concours des voisins de l’Afghanistan en Asie centrale, en Russie et en Iran – notamment par le biais d’initiatives menées sous l’égide de l’ONUDC – est également essentiel, comme l’ont réaffirmé les participants à la Conférence de Kaboul.
102. Si les efforts déployés par la communauté internationale pour développer et consolider la gouvernance en Afghanistan ont buté sur un grand nombre de problèmes, trois d’entre eux sont à noter : - L’absence d’une stratégie commune à long terme et d’une division claire des tâches : Durant les premières années de l’intervention, les efforts internationaux ont pâti du manque de coordination et d’intégration. Les initiatives dans le domaine de la sécurité, du développement et de la gouvernance n’avaient, pour ainsi dire, aucun lien entre elles. Aucune concertation, même au sein du même domaine d’action, n’existait entre les acteurs de la présence militaire internationale, entre les acteurs de la présence civile internationale, entre les acteurs civils et militaires, ainsi qu’entre la communauté internationale et le gouvernement afghan. - Un mandat étroit et des ressources limitées : Après la chute du régime des talibans, la communauté internationale – en accord avec les autorités de transition afghanes – a décidé de limiter son rôle s’agissant du renforcement de l’Etat et des institutions en Afghanistan. En particulier, la méthode de « l’empreinte légère » a été retenue pour la mise en place de la présence des Nations Unies dans le pays. L’adoption d’un mandat étroit combiné à des ressources limitées a donc, dès le début, circonscrit le rôle que les Nations Unies pourraient jouer dans le domaine politique, juridique et pratique à l’appui de l’édification de l’Etat et de la gouvernance. Les ressources vouées à la reconstruction afghane ont été également limitées dans les premières années de la transition post-talibans au regard des autres situations d’après conflit. - La situation instable en matière de sécurité L’instabilité persistante et le climat d’insécurité ont limité la capacité de la communauté internationale, et notamment des agences civiles, à soutenir les efforts de renforcement de la gouvernance déployés sur tout le territoire, particulièrement dans les zones les plus touchées par l’insurrection. Le retour en force des talibans en tant que réelle menace après 2006 a d’autant plus freiné les efforts entrepris conjointement par le gouvernement afghan et la communauté internationale pour améliorer la qualité de la gouvernance. Relever le défi : adapter les stratégies internationales 103. Face à ces lacunes et difficultés diverses, l’approche de la communauté internationale envers la gouvernance a privilégié la mise en place d’institutions centrales au détriment de la gouvernance locale. Par ailleurs, les efforts ont davantage porté sur le renforcement du secteur de la sécurité au détriment d’autres secteurs de la gouvernance. Qui plus est, l’armée a dû prendre l’initiative dans de nombreux domaines, dont certains aspects de la gouvernance et du développement. 104. Il est clair aujourd’hui que les stratégies initiales ne mesuraient pas toujours, dans toute leur ampleur, les difficultés et les efforts nécessaires pour stabiliser et reconstruire le pays. L’action internationale a été peu à peu ajustée selon trois grandes lignes : des objectifs et des stratégies plus clairs et plus ciblés ; des efforts axés sur la gouvernance, appuyés par des ressources accrues ; et une meilleure coordination des activités. Des objectifs et des stratégies militaires et civils mieux définis et mieux ciblés à l’appui de la gouvernance 105. Les stratégies internationales pour l’Afghanistan ont été progressivement révisées et affinées au fil de plusieurs grandes conférences internationales. D’une manière générale, ces ajustements cherchaient à lier plus étroitement les efforts internationaux et nationaux dans les trois grands domaines de la sécurité, du développement et de la gouvernance ; à compléter les objectifs de grande envergure et à long terme par des engagements précis, vérifiables et assortis de délais ; et à préparer le terrain pour que les Afghans prennent l’initiative dans tous les domaines. Dans le cadre de ces mises au point, la communauté internationale s’est rendu compte qu’il fallait davantage insister sur les problèmes de gouvernance. 106. Un réel progrès dans ce sens a été l’adoption, en avril 2008, de la Stratégie nationale pour le développement, qui fixait les plans de développement du gouvernement pour la période 2008-2013. Cette stratégie, selon laquelle il est essentiel d’améliorer rapidement les structures de gouvernance du pays, demeure encore aujourd’hui le principal plan de marche que doivent suivre les initiatives afghanes et internationales. Elle constitue un cadre global dans lequel s’inscrit une stratégie de reconstruction et d’édification des structures étatiques, contrôlée et dirigée en majeure partie par les Afghans. 107. A la Conférence de Londres qui s’est tenue cette année, le gouvernement afghan s’est engagé de nouveau à améliorer la gouvernance dans l’ensemble du pays, la communauté internationale promettant de mieux coordonner et de consacrer davantage de ressources aux efforts civils et d’augmenter la transparence et l’efficacité de l’aide. Ces objectifs ont été réaffirmés et précisés durant la Conférence de Kaboul de cet été. Notamment, le gouvernement afghan a présenté 23 programmes nationaux prioritaires, dont 6 axés sur la gouvernance21, qui donnent un plan détaillé des mesures et des réformes à entreprendre dans les trois prochaines années. 108. La contribution militaire aux efforts de stabilisation et de reconstruction en Afghanistan a également été réévaluée à plusieurs reprises face à la nécessité de mener une action plus ciblée et plus cohérente. La stratégie actuelle est fondée sur ce que l’on appelle l’Approche globale, à savoir une approche qui intègre la sécurité, le développement et la gouvernance pour une efficacité optimale et pour que la population afghane en retire les plus grands bénéfices. 109. L’adoption de la stratégie de lutte contre l’insurrection de l’ancien commandant de la FIAS, le général Stanley McChrystal, et le renforcement de la présence civile de l’OTAN en Afghanistan, ont contribué à affiner la stratégie de l’OTAN. Les principaux volets de la nouvelle stratégie sont notamment : * Passer d’une stratégie axée sur l’ennemi à une approche centrée sur la population, à savoir s’employer à assurer la sécurité des zones à forte densité de population ; 110. Dans l’ensemble, cette approche entend mieux intégrer les impératifs de la gouvernance et du développement dans le processus de planification militaire, afin d’assurer une transition en douceur entre la phase « nettoyer » - qui vise à débarrasser militairement la zone des rebelles – et la phase « tenir » - qui s’efforce d’établir un contrôle local durable sur la zone. 111. Les opérations menées actuellement, en étroite concertation avec les autorités afghanes, à Marjah et à Nad Ali dans la province d’Helmand et à Kandahar, régions qui sont toutes aux mains des talibans, sont l’occasion de mettre en place cette nouvelle stratégie. Pour autant, les résultats se font attendre à Marjah, et les opérations à Kandahar ont été ajournées à plusieurs reprises et leur ampleur réduite. Les responsables militaires et civils ont appelé à faire preuve de patience, faisant valoir que les effets des nouveaux déploiements de troupes et des opérations à Helmand et à Kandahar se feront pleinement sentir avec le temps. Davantage de ressources pour la gouvernance 112. Au fil des années, le mandat de la Mission d’assistance des Nations unies en Afghanistan (MANUA) a été élargi, l’accent étant placé sur l’édification des institutions, et les ressources allouées ont été augmentées. La MANUA a endossé de nouveaux rôles pour soutenir les élections, mettre sur pied le système judiciaire et l’Etat de droit, et assurer la coordination de l’action globale. Cela étant, ce n’est qu’en 2008 qu’a été établi plus clairement le rôle central de l’ONU s’agissant de la direction et de la coordination des efforts internationaux, les pouvoirs de cette mission étant étendus en conséquence. Il s’est agi notamment d’augmenter la présence de la MANUA sur l’ensemble du territoire, de jouer un rôle plus important dans le cadre de la campagne de réconciliation que mènent les Afghans, et d’améliorer la gouvernance. Les aides promises par des donateurs internationaux ont par ailleurs augmenté progressivement. 113. Le renforcement du pilier civil de l’OTAN en Afghanistan a aussi pour objet de soutenir les efforts axés sur le renforcement de la gouvernance, notamment au niveau local. L’intensification de la présence militaire s’accompagne en fait d’une plus grande présence civile dans nombre de provinces22. Les efforts sont coordonnés au niveau central grâce à un mandat renforcé pour le haut représentant civil de l’OTAN. Une meilleure coordination des efforts 114. La Conférence de Londres de 2006 a établi un Conseil conjoint de coordination et de surveillance, composé d’acteurs afghans et d’acteurs internationaux, pour assurer la cohérence des efforts nationaux et internationaux. Des appels en faveur d’une meilleure coordination se sont intensifiés dans le courant de l’année 2007, mais le concept d’un « super envoyé », qui aurait représenté non seulement l’ONU, mais aussi l’UE et le volet civil de l’OTAN, a dû être abandonné face à la réticence des Afghans. Quoi qu’il en soit, plusieurs étapes positives ont été franchies ces dernières années afin de renforcer la coordination à tous les niveaux : entre les acteurs militaires, entre les institutions civiles, entre les efforts civils et militaires, et entre les efforts internationaux et afghans. On s’est efforcé notamment : de renforcer le mandat de la MANUA ; de placer un nombre plus important de soldats américains sous le commandement de la FIAS, et de repenser la structure de commandement de la FIAS; et d’élargir la mission du haut responsable civil de l’OTAN. La coordination plus intense et de meilleure qualité entre le Représentant spécial du Secrétaire général de l’ONU, le Représentant spécial de l’UE, le Commandant de la FIAS et le haut représentant civil de l’OTAN, est jugée, dans l’ensemble, très encourageante. 115. Le rôle du Conseil conjoint de coordination et de surveillance a été peu à peu renforcé pour contrôler plus étroitement la mise en œuvre des engagements conjoints, améliorant de ce fait à la fois la coordination des efforts et l’obligation de rendre compte. La Conférence de Kaboul prévoit donc que les réunions du Conseil auront lieu tous les quatre mois afin de faire le bilan des progrès accomplis, d’identifier les lacunes et de surmonter les obstacles que rencontre leur application. 116. Ces dernières années, on s’est attaché également à ce que les Afghans prennent davantage la conduite des opérations pour tous les aspects de la reconstruction. Le discours du président Karzai lors de son investiture en novembre 2009, la Conférence de Londres en janvier 2010, la Jirga consultative de la paix et la Conférence de Kaboul en juillet 2010 sont des étapes décisives dans le processus de transition vers une plus grande appropriation des responsabilités par les Afghans, phase que l’on appelle également le « processus de Kaboul ». Ce processus vise à jeter les bases d’un nouveau partenariat entre l’Afghanistan et ses partenaires internationaux. Il se fonde sur un engagement réciproque : d’une part, l’engagement renouvelé par le gouvernement afghan de garantir la sécurité et d’offrir des avantages concrets à ses citoyens et, d’autre part, l’engagement des partenaires internationaux de réaménager leur assistance pour appuyer les priorités de l’Afghanistan. 117. Ainsi, à la Conférence de Londres, les donateurs se sont engagés à acheminer 50% de l’aide au développement par le biais du gouvernement afghan dans les deux ans à venir. Et ce pour répondre à l’une des principales critiques dont faisait l’objet l’assistance internationale en Afghanistan : le fait d’acheminer une part très importante de l’aide via les circuits internationaux contribue en fait à compromettre le développement de la capacité administrative et de la gouvernance afghane. Cela étant, cet objectif a été subordonné à une amélioration des résultats et des capacités du gouvernement, notamment une meilleure exécution budgétaire et gestion financière, un recul de la corruption, et la mise en place d’une stratégie de financement accompagnée des moyens que nécessite une telle stratégie. De plus, à Kaboul, les donateurs ont par ailleurs déclaré qu’ils étaient prêts à faire concorder, dans un délai de deux ans, 80% de leur aide avec les priorités que se fixe l’Afghanistan. La voie à suivre 118. Les partenaires en Afghanistan sont, de toute évidence, conscients qu’il est essentiel de renforcer la gouvernance tout en généralisant la sécurité et en favorisant le développement économique. L’attention accordée à ce secteur s’est accrue, et les institutions compétentes se sont vu confier un mandat plus approfondi et des ressources plus importantes. Les effets conjugués d’une plus grande cohérence des actions dirigées par les Afghans, à l’appui de la stratégie nationale de développement, et de la nouvelle stratégie de lutte contre l’insurrection de l’OTAN, permettent véritablement d’accomplir des progrès décisifs, notamment pour renforcer la gouvernance. 119. Pour autant, la situation ne pourra s’améliorer que si les autorités afghanes sont capables de mettre en oeuvre les promesses de réforme qu’elles ont faites et si les partenaires de la coalition demeurent déterminés à fournir les personnels nécessaires – militaires et surtout civils. Sur ces deux fronts, le bilan pour 2010 est mitigé. 120. Pour ce qui est des autorités afghanes, la Jirga consultative de paix et la Conférence de Kaboul ont montré très clairement la volonté du gouvernement d’assumer pleinement l’évolution future du pays. Avec l’adoption des programmes prioritaires nationaux, des progrès notables ont également été accomplis en affinant les objectifs plus larges que vise la stratégie nationale de développement. Toutefois, les élections en 2009 et en 2010 ont montré à quel point la situation est encore fragile, et l’ampleur des difficultés auxquelles se heurte l’Afghanistan pour établir des structures viables de gouvernance. 121. Pour ce qui est des partenaires internationaux de l’Afghanistan, le renforcement de la présence militaire et civile et les préparatifs en vue d’une intensification des opérations dans le sud de l’Afghanistan avaient pour but de reprendre la situation en main. Cela étant, les défaillances du processus électoral et les difficultés auxquelles s’est heurtée la campagne dans le sud ont mis à l’épreuve la volonté affichée de maintenir le cap. 122. Dans ces circonstances, le plus grand danger est un désengagement prématuré. Il faut que les Alliés continuent à donner à la stratégie en cours le temps de porter ses fruits, se contentant de l’affiner au besoin. L’appropriation progressive des responsabilités par les Afghans, qui entraîne inévitablement une diminution de la présence internationale et moins de ressources, doit être gérée avec le plus grand soin. Les prochaines mesures prises dans ce sens doivent se fonder sur une évaluation très complète et réaliste des progrès accomplis. 123. Pour réaliser de réels progrès, les autorités afghanes doivent poursuivre les efforts déployés actuellement pour mettre en application les engagements précis, assortis de délais et orientés vers des résultats concrets qui ont été pris lors des conférences de Londres et de Kaboul. Deux volets doivent recevoir une attention particulière : intensifier les efforts pour éradiquer la corruption ; et engager une révision complète des lois électorales, en tirant les enseignements des élections présidentielles et législatives, et en tenant compte des recommandations faites par les organismes internationaux compétents. La mise en œuvre des programmes prioritaires nationaux doit également être appuyée par des mesures d’accompagnement au niveau local23. 124. Les alliés de l’OTAN, quant à eux, doivent intensifier leur soutien aux mesures de renforcement des capacités de l’Afghanistan dans le domaine de la gouvernance, afin que le gouvernement soit en mesure d’offrir des services publics à ses citoyens. Ils devraient s’intéresser plus particulièrement aux domaines de priorités suivants : justice, fonction publique et administration publique, finances publiques et gouvernance locale. D’autre part, les parlements et les gouvernements des Alliés devraient appuyer le parlement nouvellement élu au moment où il prend ses fonctions. 125. Le degré d’avancement des engagements réciproques pris à Londres et à Kaboul doit être évalué à la faveur d’un examen approfondi. Pour autant que les conditions soient remplies, la mise en œuvre de l’engagement pris à Londres d’acheminer une part plus importante de l’aide internationale par le biais des institutions afghanes est essentielle. Enfin, il faut poursuivre les efforts déployés récemment pour renforcer la cohérence de l’assistance internationale à l’appui de la gouvernance afghane. |
