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NATO Parliamentary Assembly
AccueilDOCUMENTSRapports de commission2010 Session annuelle207 CDS 10 F bis - LA SECURITE MARITIME : ROLES DE L’OTAN ET DE L’UE ET QUESTIONS DE COORDINATION
207 CDS 10 F bis - SECURITE MARITIME : ROLE DE L’OTAN ET DE L’UE ET QUESTIONS DE COORDINATION
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LORD JOPLING (ROYAUME-UNI) RAPPORTEUR GENERAL |
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GLOSSAIRE DES PRINCIPALES ABREVIATIONS I. INTRODUCTION II. ANCIENS ET NOUVEAUX DEFIS MARITIMES III. ROLE DE L’OTAN EN MATIERE DE SECURITE MARITIME IV. ROLE DE L’UNION EUROPEENNE EN MATIERE DE SECURITE MARITIME V. VERS UNE PLUS GRANDE COORDINATION INTERNATIONALE
AMS Stratégie maritime de l’Alliance CM(A) Commandements maritimes alliés CPG Orientation de politique globale EDA Agence européenne de défense EUNAVFOR Force navale européenne EUROMARFOR / EMF Force maritime européenne GMP Partenariats maritimes mondiaux MSCHOA Centre de sécurité maritime de la Corne de l’Afrique MSO Opérations maritimes de sécurité NRF Force de réaction de l’OTAN OAE Opération Active Endeavour OMI Organisation maritime internationale PESDC Politique européenne de sécurité et de défense commune PMI Politique maritime intégrée SES Stratégie européenne de sécurité SNMCMG Groupe maritime permanent OTAN de lutte contre les mines SNMG Groupe maritime permanent OTAN « L’Alliance a une capacité maritime qu’aucune autre organisation ne peut égaler » Anders Fogh Rasmussen, Secrétaire général de l’OTAN, discours lors de sa visite au Royaume de Bahrein, 7 mars 2010 I. INTRODUCTION 1. Soixante-dix pour cent de la surface de la terre sont recouverts d’eau, 90 % des échanges internationaux et environ la moitié du pétrole mondial sont acheminés par mer. Les zones maritimes sont un élément vital de l’économie européenne. Selon les estimations, 90 % du commerce extérieur de l’Union européenne (UE) et 40 % du commerce intérieur sont acheminés par mer. Quelque 350 millions de passagers et environ 3,5 milliards de tonnes de marchandises passent chaque année par des ports et des voies maritimes européens, y compris un certain nombre de points d’étranglement, comme la Manche, les détroits du Danemark ou le détroit de Gibraltar. 2. Il ne faut donc pas s’étonner que la protection des voies maritimes mondiales soit désormais considérée comme une dimension essentielle de la sécurité. Plusieurs événements marquants survenus récemment sur les mers, comme l’attaque terroriste contre le USS Cole en 2000, l’attentat contre le pétrolier français Limburg en 2002, et l’essor de la piraterie au large des côtes de la Somalie, ont mis en évidence qu’il est nécessaire et urgent de prendre en compte les dimensions maritimes des nouvelles menaces et des nouveaux défis qui sont nés dans le contexte de la sécurité globalisé de l’après-guerre froide. 3. Nombre des menaces qui sévissent actuellement dans le domaine maritime – terrorisme, prolifération des armes de destruction massive (ADM), trafic illégal de drogues, d’êtres humains et d’armes, piraterie – sont de nature transnationale ou planétaire, et par conséquent demandent une approche concertée. 4. La sécurité maritime, pour l’OTAN comme pour l’Union européenne, n’est pas un problème récent. Ces deux organisations ont déjà mis au point plusieurs politiques et mécanismes pour faire face aux menaces maritimes. Toutefois, elles font actuellement le point sur le rôle qu’elles jouent et envisagent de le renforcer. Ce rapport se propose d’étudier ces processus et les questions qu’ils soulèvent pour chacune de ces organisations, ainsi que pour les relations qu’elles entretiennent entre elles et avec d’autres acteurs importants. 5. Après avoir fait le point des menaces qui pèsent aujourd’hui sur les océans et des défis qu’elles représentent pour ce qui est de la sécurité euro-atlantique et internationale, nous verrons dans le deuxième chapitre comment l’OTAN et l’UE s’emploient à résoudre ces problèmes et quelles sont les mesures qu’elles envisagent de prendre. Le dernier chapitre traite des questions de coordination et de coopération.
6. Traditionnellement, les stratèges maritimes se sont intéressés principalement à la menace d’un affrontement interétatique, c’est-à-dire à la puissance navale comme l’un des piliers de la défense et des capacités nationales. Par exemple, durant la guerre froide, la principale mission de la marine américaine, telle que définie dans la Stratégie maritime adoptée au milieu des années 80, était de prévenir les attaques, et, au cas où la dissuasion ne suffisait pas, d’être préparée à livrer le combat et à vaincre la marine soviétique. 9. Tout d’abord, depuis les attentats du 11 septembre 2001, la menace que représente le terrorisme international a changé d’échelle. Des incidents comme les attaques contre le USS Cole et le Limburg ont montré que les terroristes ne négligent pas le domaine maritime et s’en servent pour parvenir à leurs fins. Empêcher les terroristes de lancer des attaques en mer ou depuis la mer et de franchir les frontières maritimes est donc devenue une préoccupation majeure pour les gouvernements européens et nord-américains. On s’est attaché particulièrement à la vulnérabilité des infrastructures énergétiques vitales basées en mer et du transport maritime des ressources énergétiques face aux attaques terroristes. Il ne faut pas négliger non plus la menace que le « minage par des terroristes » de grands ports comme Rotterdam, Anvers ou New-York représenterait pour le commerce maritime. 10. Deuxièmement, une menace connexe est l’utilisation de routes maritimes par les terroristes ou des acteurs étatiques pour la prolifération de matériels et de technologies liés aux armes de destruction massive. 11. Troisièmement, l’essor du trafic de drogues, d’êtres humains et d’armes ainsi que le flux croissant d’immigrants clandestins, notamment en provenance d’Afrique et à destination de l’Europe, posent le problème du contrôle des frontières et d’une gouvernance maritime efficaces, notamment aux frontières maritimes poreuses. 12. Quatrièmement, la forte progression ces dernières années des attaques de piraterie et des vols à main armée au large des côtes de la Somalie montre que cette ‘ancienne’ menace est loin d’avoir disparu. Notamment, dès lors que l’Etat est extrêmement faible et que les attaques visent des voies maritimes vitales pour le commerce, la piraterie peut représenter une menace non seulement au niveau local ou régional, mais également à l’échelle internationale2. La situation en Somalie a fait en outre surgir le spectre d’une éventuelle collusion d’intérêts entre les pirates et les terroristes. D’autres régions instables, comme le delta du Niger, sont par ailleurs toujours en proie à des problèmes de piraterie importants. 13. Cinquièmement, la survie de l’environnement océanique à proprement parler est de plus en plus menacée par la pollution des mers – qu’elle soit accidentelle ou intentionnelle – et par l’épuisement progressif des ressources marines dû notamment à la pêche illégale et à la surpêche, dont les conséquences peuvent être catastrophiques au niveau local, régional et mondial. 14. En dernier lieu, l’éventuelle ouverture de voies navigables dans le Grand Nord en raison du réchauffement de la planète fait redouter une nouvelle rivalité géopolitique dans une zone qui abrite de vastes ressources naturelles encore inexploitées3. Le changement climatique accroît encore la probabilité de catastrophes naturelles, comme les ouragans et les tsunamis, avec d’éventuelles conséquences dramatiques dans les régions insulaires et côtières. 16. C’est cette constellation de menaces en mer, dites asymétriques ou irrégulières, que le concept de sécurité maritime – à distinguer de la défense navale traditionnelle – entend recouvrir. Les principaux objectifs des stratégies de sécurité maritime sont donc d’empêcher l’utilisation des espaces maritimes à des fins illégales et d’assurer la sécurité de la circulation des êtres humains et du transport des ressources vitales sur les mers du monde. 17. En soi, la sécurité maritime n’est pas une mission nouvelle pour les marines. Protéger les voies de communication maritimes essentielles a toujours été un objectif-clé des grandes puissances navales. Cela étant, comme le montre l’inventaire qui précède, de nouvelles menaces sont apparues et d’anciennes posent de nouveaux défis et exigent des réponses nouvelles. 18. Nombre des problèmes identifiés plus haut ne sont pas exclusivement d’ordre maritime, et ne peuvent donc pas être abordés avec des mesures exclusivement maritimes. De même, la plupart de ces défis ne sont pas – ou pas uniquement – de nature militaire, et requièrent donc un mélange de moyens militaires et autres. Ces menaces ont également une dimension mondiale et par conséquent demandent une réponse coordonnée, aucun Etat n’ayant suffisamment de ressources pour les combattre à lui seul. Elles sont par ailleurs une bonne illustration de la globalisation de la sécurité, c’est-à-dire la nécessité pour les Etats de s’attaquer aux menaces à leur source, souvent sur des théâtres d’opération lointains, afin de défendre leur propre sécurité. Ce qui suppose à son tour la capacité de mobiliser et de projeter une puissance navale à l’appui des activités de prévention, de réaction ou de gestion des crises. 19. Si chaque menace maritime pose des problèmes différents, les menaces sont souvent liées entre elles. En Somalie par exemple, les effets conjugués d’une gouvernance maritime faible, de problèmes de pêche illégale, d’un essor de la piraterie, et de liens éventuels avec le terrorisme, créent un environnement complexe et particulièrement dangereux. 20. La situation en Somalie montre par ailleurs qu’une menace maritime qui s’est en partie développée dans des eaux territoriales peut avoir des implications pour la sécurité mondiale. Une capacité suffisante à instaurer la gouvernance maritime et le maintien de l’ordre en mer est donc essentielle pour prévenir et lutter contre les menaces qui pèsent sur la sécurité maritime. La gestion de la haute mer pose un problème différent, étant donné qu’il faut trouver un juste équilibre entre l’impératif de la sécurité et le principe de la liberté de navigation. Il est de l’intérêt de l’OTAN comme l’UE d’être en mesure de conduire des opérations tant en haute mer que dans les zones côtières, ce qui peut requérir des capacités différentes. Ainsi, les opérations dans les zones côtières impliquent souvent l’utilisation d’unités de combat de plus petite taille et de navires de patrouille capables de naviguer en eaux peu profondes. 21. Le climat de menace qui règne actuellement demande donc que l’on repense la question et réoriente la politique stratégique. Assurer la sécurité du domaine maritime aujourd’hui suppose une vaste stratégie : interinstitutionnelle, fédérant l’ensemble des institutions nationales concernées (la marine, les garde-côtes, les douanes, la police, etc.) ; menée en coopération, grâce à des initiatives bilatérales, régionales ou multinationales ; et globale, en tenant compte des origines des menaces maritimes en mer ainsi que sur terre. 22. Les politiques nationales et la structure des forces navales ont dû s’adapter à ces nouvelles réalités et exigences. Les marines ont été amenées à assumer des missions et un rôle nouveaux, tout en se conformant à la nécessité de maintenir des capacités dans le domaine de la guerre maritime traditionnelle. Le nouveau visage des menaces et des risques oblige également à repenser la coopération multinationale dans le domaine maritime, comme nous le verrons dans les chapitres suivants qui traitent de la manière dont l’OTAN et l’UE envisagent la question de la sécurité maritime.
23. Alors que pendant la guerre froide, le rôle de l’OTAN en matière de sécurité maritime se limitait au cadre de la défense collective, l’évolution de l’environnement de sécurité a amené l’Alliance à assumer une multitude de missions dans le domaine maritime, allant de la création d’un climat de confiance et du partenariat à des opérations complexes d’interdiction maritime et de lutte contre le terrorisme et la piraterie. Dans ce but, l’OTAN peut compter sur un certain nombre de structures et de moyens existants. 24. La structure de commandement militaire intégrée de l’OTAN inclut en effet plusieurs éléments. Deux Commandements maritimes alliés (CM) sont chargés d’élaborer et de mettre en oeuvre les éléments maritimes des opérations et des politiques de l’OTAN. CM Northwood relève du Commandement de forces interarmées Brunssum, tandis que CM Naples, Italie, est destiné au Commandement de forces interarmées Naples4. 25. L’Alliance maintient également des forces maritimes multinationales intégrées, élément central des capacités maritimes de l’OTAN, auxquelles on peut faire appel en toutes circonstances pour fournir un appui maritime aux opérations de l’Alliance. Ces forces comprennent les deux Groupes maritimes permanents de l’OTAN (SNMG) et les deux Groupes permanents OTAN de lutte contre les mines (SNMCMG). SNMG 1 et SNMCMG 1 sont en général déployés dans le secteur oriental de l’Atlantique et relèvent du CM Northwood, tandis que SNMG 2 et SNMCMG 2 sont en général déployés dans la mer Méditerranée et relèvent du CM Naples. Cela étant, tous les groupes maritimes sont disponibles, le cas échéant, pour être déployés dans d’autres zones. Bien que spécialisés dans le déminage, les SNMCMG remplissent, pour l’essentiel, les mêmes fonctions que les SNMG. 26. Les quatre groupes maritimes permanents sont placés normalement sous le commandement du CM Northwood ou du CM Naples. Par ailleurs, cinq quartiers généraux des forces maritimes d’intervention rapide ‘sur appel’ sont également à la disposition du Commandement suprême des Forces alliées en Europe (SACEUR) pour prendre le commandement et le contrôle d’une opération navale chaque fois que l’OTAN le juge nécessaire. Il s’agit notamment des quatre quartiers généraux nationaux (Italie, Espagne, Royaume-Uni, France) et d’un quartier général multinational, sous commandement américain (Forces de frappe OTAN), basé à Naples. 27. D’autres organismes de l’OTAN – le Centre maritime de l’OTAN à Northwood et le Groupe de planification des transports qui relève du Haut Comité pour l’étude des plans d’urgence dans le domaine civil (SCEPC) – appuient également la politique maritime de l’OTAN ; ils constituent, notamment, un lien essentiel avec l’industrie des transports maritimes et d’autres moyens maritimes civils, permettant des échanges d’informations, de conseils et d’assistance, ainsi que l’élaboration de plans prévoyant l’appui de bâtiments civils à des opérations maritimes. A. DEFENSE COLLECTIVE SUR LES MERS 28. La défense collective, telle que la consacre l’article 5 du Traité de l’Atlantique Nord, demeure bien évidemment l’objectif principal de l’OTAN, et les moyens navals de l’Alliance sont une partie essentielle de l’architecture d’ensemble de la défense et de la dissuasion collective. Les SNMG et SNMCMG constituent un excellent exemple de la solidarité de l’Alliance et de l’action collective. L’engagement d’une partie des forces nucléaires américaines basées en mer, et de la totalité des forces britanniques du même ordre, pour la protection de tous les Alliés sont un autre aspect-clé de la défense collective en mer. De manière plus générale, la puissance navale de l’Alliance repose en grande partie sur la puissance navale de chacun des Alliés, et notamment sur les moyens et la stratégie des Etats-Unis, comme nous le verrons en détail par la suite. 29. Etant donné que les menaces sont de plus en plus mondialisées, il est désormais capital de pouvoir déployer des forces militaires sur des théâtres d’opération éloignés. Dans le cadre de son programme de transformation, l’OTAN s’attache à mettre au point des capacités de réaction rapide qui peuvent être déployées à tout moment selon les besoins. Le projet phare de l’Alliance dans ce domaine est la Force de réaction de l’OTAN (NRF). La NRF a pour but de fournir à l’Alliance des forces de haute technologie et de réaction immédiate, réunissant des composantes terre, air, mer et des forces spéciales, capables de mener des missions à travers le monde dans tous les secteurs des opérations, qui peuvent se déployer dans un délai de cinq jours et d’une autonomie de 30 jours. Les SNMG et les SNMCMG représentent la composante maritime centrale de la NRF. Le commandement et le contrôle de cette composante maritime reviennent tous les six mois, par roulement, aux cinq quartiers généraux maritimes d’intervention rapide. 30. Qui plus est, avec l’émergence de nouvelles menaces asymétriques d’acteurs non étatiques, la défense collective a désormais une signification plus large. D’où des missions nouvelles pour l’Alliance dans le domaine maritime, comme en témoigne l’Opération Active Endeavour (OAE). Cette opération est la seule opération de l’Alliance relevant de l’article 5. Lancée au lendemain des attentats terroristes du 11 septembre 2001, c’est l’une des huit mesures de défense collective décidées par l’Alliance à l’appui des Etats-Unis. Elle a pour principal objectif de détecter et de prévenir par la dissuasion les menaces terroristes grâce à une présence maritime de l’OTAN en Méditerranée. L’OAE a considérablement évolué au fil des années. Son mandat a été élargi en mars 2004 pour couvrir non seulement le secteur oriental de la Méditerranée mais aussi l’ensemble des eaux internationales de la mer Méditerranée. L’Opération a également rempli plusieurs autres missions de lutte contre le terrorisme, comme l’escorte de navires marchands dans le détroit de Gibraltar entre mars 2003 et mai 2004, et une assistance aux autorités grecques pour assurer la sécurité des Jeux olympiques de 2004. Les règles d’engagement de l’OAE ont également été renforcées en avril 2003 pour permettre l’arraisonnement selon le droit international de bâtiments suspects (soit la possibilité d’arraisonner un navire avec le consentement du commandant de bord et de l’Etat du pavillon). Depuis octobre 2004, l’OAE est devenue une opération axée sur l’information et le renseignement, qui s’emploie à rassembler et à traiter des informations concernant certains navires d’intérêt particulier plutôt que de patrouiller. 31. Plusieurs succès sont à mettre au compte de Active Endeavour. Tout d’abord, cette opération a encouragé le partage d’informations, notamment avec d’autres services responsables du maintien de l’ordre, ainsi qu’avec des compagnies de transport commercial. Deuxièmement, Active Endeavour a contribué à renforcer la coopération pratique et l’interopérabilité avec plusieurs partenaires de l’Alliance. Ainsi, à plusieurs reprises, l’Ukraine et la Russie ont fourni des moyens, et l’Albanie - avant son adhésion à l’OTAN -, l’Algérie, la Géorgie, Israël et le Maroc ont appuyé l’Opération. Troisièmement, même si l’Opération est axée sur les menaces terroristes, la présence continue de bâtiments de l’OTAN dans la Méditerranée et les données recueillies ont également aidé les autorités nationales à s’attaquer à d’autres activités criminelles en mer, dont le trafic illégal de drogues, d’êtres humains et d’armes. 32. La pérennité de l’OAE dépendra de la détermination des Alliés à réaliser les objectifs de la mission, de la confiance accordée à la valeur ajoutée que représente l’Opération - notamment sa contribution à la lutte contre le terrorisme, mais aussi ses atouts supplémentaires en matière de coopération avec les partenaires et de lutte contre d’autres activités criminelles - ainsi que de la volonté des gouvernements alliés de contribuer aux moyens requis pour appuyer l’Opération. B. PARTENARIATS MARITIMES ET DIPLOMATIE NAVALE 33. Avec la fin de la guerre froide, le partenariat est devenu une des priorités de l’Alliance. L’OTAN a par conséquent mis au point des outils permettant d’établir le contact avec les marines des pays partenaires. La diplomatie et la coopération navales par le biais d’activités de formation communes, d’exercices, de visites de courtoisie, et autres activités similaires, contribuent à l’objectif global qui consiste à créer un climat de confiance entre l’OTAN et un éventail de plus en plus large de partenaires, parmi lesquels un grand nombre de pays maritimes – par exemple la Russie, les pays faisant partie du Dialogue méditerranéen et de l’Initiative de coopération d’Istanbul, ou des pays de contact comme le Japon ou l’Australie5. Les activités de partenariat contribuent également à renforcer les capacités et, à faciliter l’interopérabilité dans le domaine maritime. Les commandements maritimes de l’OTAN et les Groupes maritimes permanents jouent un rôle de premier plan à tous les niveaux de la politique d’ouverture maritime de l’OTAN, réalisant des visites diplomatiques de routine aux pays membres, pays partenaires et autres pays non membres de l’OTAN6. D’une façon générale, il est important de préserver la capacité des marines de l’OTAN à participer pleinement à ces activités essentielles liées à la coopération et l’interopérabilité dans le domaine maritime. C. GESTION ET REPONSE AUX CRISES MARITIMES 34. Depuis la fin de la guerre froide, l’OTAN a participé à plusieurs opérations de gestion et de réponse aux crises maritimes ne relevant pas de l’article 5, notamment en matière de déminage et de secours en cas de catastrophe. En juin 1999, l’Alliance a déployé une force combinée comprenant 11 démineurs/dragueurs et un navire de soutien en mer Adriatique pour éliminer les munitions larguées en mer durant la campagne du Kosovo. L’opération, appelée Allied Harvest, a duré 73 jours. Au total, 93 pièces d’artillerie ont été localisées et éliminées dans une zone de 2 700 km². Les SNMCMG de l’OTAN mènent aussi périodiquement des opérations de neutralisation de munitions historiques le long des côtes européennes pour nettoyer les fonds marins des mines et bombes aériennes datant de la deuxième guerre mondiale. La capacité de lutter contre les mines demeure essentielle pour les marines alliées et partenaires, tant en soutien d’opérations militaires7 qu’en réponse à de possibles « minages terroristes ». 35. La réponse de l’OTAN après l’ouragan Katrina qui a frappé les Etats-Unis en septembre 2005 offre une bonne illustration de l’utilisation des capacités maritimes de l’Alliance en soutien à des opérations de secours en cas de catastrophe. Les composantes mer-air de la NRF ont été mises en œuvre à cette occasion afin de fournir un transport stratégique de l’aide accordée par des pays partenaires et des pays membres de l’OTAN par l’intermédiaire du Centre euro atlantique de coordination des réactions en cas de catastrophe. D. OPERATIONS DE SECURITE MARITIME 36. L’OTAN contribue par ailleurs à la sécurité maritime en menant des opérations destinées à améliorer et à renforcer la sécurité en mer. L’OTAN participe désormais activement à la sécurité des flux maritimes le long des voies de communications maritimes vitales et à lutter contre les activités illicites en mer, endossant de ce fait des fonctions visant à faire respecter la loi. Trois types d’opérations maritimes de sécurité en mer ont été déployés ces dernières années. Interdiction maritime Lutte contre le terrorisme Lutte contre la piraterie8 40. Début mars 2009, les Alliés se sont mis d’accord pour une deuxième contribution aux actions de lutte contre la piraterie en Somalie. L’opération Allied Protector a été menée d’avril à août 2009, des navires des deux SNMG y ayant pris part à tour de rôle. Le 17 août 2009, le Conseil de l’Atlantique Nord a adopté un mandat élargi et a lancé la nouvelle opération Ocean Shield. 41. Ocean Shield entend fournir une contribution à long terme de l’OTAN aux actions de lutte contre la piraterie. Tout comme les précédentes opérations de l’OTAN, Ocean Shield a pour but de dissuader, combattre et démanteler les activités de piraterie dans la zone. Toutefois, le mandat de l’opération prévoit des règles d’engagement plus fermes, ainsi qu’une nouvelle mission d’aide au renforcement des capacités régionales sur demande. Les Alliés ont décidé en février 2010 de proroger cette opération jusqu’à fin 2012. 42. Les actions de lutte contre la piraterie au large des côtes somaliennes ont déjà permis de tirer de précieux enseignements pour les futures opérations maritimes, notamment en matière de coordination et de coopération entre diverses initiatives nationales et internationales. La coopération au niveau tactique entre les déploiements navals de l’OTAN et de l’UE a également été remarquable à divers titres, et a sans aucun doute bénéficié de la participation aux deux types d’opérations de marine de beaucoup des mêmes pays, de la proximité géographique des deux quartiers généraux opérationnels à Northwood, une solution qui pourrait peut-être être réutilisée en cas de nouveaux déploiements concomitants. Autre enseignement capital des opérations en Somalie : l’importance de mettre en œuvre tôt une politique active d’ouverture et de diplomatie publique envers les gouvernements de la région, et d’encourager leur participation, afin de promouvoir un large soutien politique et d’établir des conditions opérationnelles favorables aux opérations navales. 43. Cela étant, Ocean Shield, ainsi que d’autres déploiements navals nationaux et multinationaux dans la région, rencontrent toujours un certain nombre d’obstacles politiques et opérationnels. En dépit d’une présence navale internationale importante dans la région, les attaques de pirates ne cessent de progresser. Les pirates ont également montré qu’ils étaient capables d’adapter leurs techniques et de changer leur zone d’opérations pour échapper aux mesures prises par les marines étrangères. Par ailleurs, maintenir la volonté politique et le niveau de moyens navals dédiés à la mission de lutte contre la piraterie est un exercice difficile. Par exemple, Ocean Shield continue à s’appuyer sur des moyens provenant des deux SNMG9. Les moyens de surveillance aérienne se sont révélés essentiels au succès de la mission, mais cette capacité a besoin d’être renforcée. Une utilisation plus importante d’hélicoptères, d’avions de patrouille maritime, de véhicules aériens sans pilote et d’images satellites, a aidé les marines à améliorer leurs délais de réaction et à étendre leur rayon d’action, notamment lorsque les informations ont été partagées et utilisées dans le cadre d’actions concertées. 44. Les problèmes que les opérations de lutte contre la piraterie ont rencontrés soulèvent la question d’une « stratégie de sortie ». Personne ne doute qu’éliminer la piraterie au large des côtes somaliennes demande un effort de longue haleine et que la principale solution est une solution politique en Somalie même. Les opérations de lutte contre la piraterie ne représentent qu’une mesure de dissuasion partielle. E. REPENSER LA STRATEGIE MARITIME DE L’OTAN 45. Le dernier document stratégique adopté par l’Alliance en matière de défense et de sécurité maritime est celui de 1984, appelé Stratégie maritime. Le Concept stratégique de 1999 ne fait pas explicitement mention de la piraterie ou d’autres menaces en mer de la part d’acteurs non étatiques ; au mieux peut-on lire que « les intérêts de l’Alliance en matière de sécurité peuvent être menacés par d’autres risques de plus grande portée, dont des actes de terrorisme, de sabotage et la criminalité organisée, et par l’interruption de la circulation de ressources vitales ». De même, l’Orientation de politique globale (CPG) mentionne uniquement la menace que représente l’interruption de la circulation de ressources vitales comme l’un des principaux risques ou défis pour l’Alliance dans les 10 à 15 prochaines années. 46. L’Alliance, ces dernières années, s’est intéressée de plus près à la sécurité maritime. La Directive de la Commission militaire pour l’application militaire de l’Orientation de politique globale de septembre 2008 appelait de ses vœux une étude sur les opérations de sécurité maritime, estimant que celles-ci pourraient constituer une mission future pour l’Alliance. Plus récemment, l’étude « Futurs multiples » d’avril 2009, réalisée sous les auspices du Commandement allié Transformation (ACT) et dont le but est d’éclairer les discussions entre les gouvernements alliés sur les menaces futures – notamment, par rapport au nouveau Concept stratégique - mentionne à plusieurs reprises la sécurité maritime, à la fois dans le cadre de missions autres que de combat, dans le domaine de la prévention des conflits, de la résolution et de la gestion des conséquences, et par rapport à la nécessité de renforcer les capacités expéditionnaires de l’Alliance. L’étude recommande par conséquent l’élaboration « d’une stratégie maritime globale capable de s’attaquer aux menaces contre la sécurité de l’Alliance dans le domaine maritime, qui résultent des mutations démographiques, de la raréfaction des ressources énergétiques, de la criminalité organisée, des attaques technologiques, du terrorisme et de la prolifération des armes de destruction massive ». 47. L’élaboration d’un concept Opérations maritimes de sécurité (MSO) et d’une nouvelle Stratégie maritime de l’Alliance (AMS) a été approuvée par le Conseil de l’Atlantique Nord au printemps 2009. L’AMS entend fournir un cadre durable dans lequel s’inscriront les missions et le rôle que jouera l’OTAN dans le domaine maritime pour les 20-30 prochaines années, et orienter la constitution de nouvelles capacités. En revanche, le concept Opérations maritimes de sécurité donne des indications opérationnelles immédiates concernant l’utilisation des forces navales alliées à l’appui des opérations de sécurité maritime. Les deux documents devraient être terminés en 2010 en même temps que les discussions sur le nouveau Concept stratégique10. 48. Tout comme le nouveau Concept stratégique, l’AMS et le Concept MSO doivent prendre en compte l’évolution des conditions de sécurité, notamment les nouveaux défis et menaces maritimes, et identifier quels sont ceux qui sont importants pour la sécurité de l’Alliance et dans quelle mesure l’Alliance pourrait apporter sa contribution. Les documents de l’Alliance ont à plusieurs reprises fait valoir que l’OTAN a un rôle à jouer pour protéger les voies de communication maritimes essentielles. L’émergence de nouvelles menaces dans le domaine maritime justifie d’autant plus ce rôle, un fait que le nouveau concept stratégique devrait reconnaître. 49. Le rapport du Groupe d’experts, sous la direction de l’ambassadeur Madeleine Albright, indique à plusieurs reprises que la perturbation des routes d’approvisionnement maritimes essentielles est l’une des principales menaces auxquelles l’OTAN doit faire face. De même, la contribution de l’Assemblée au nouveau Concept stratégique fait valoir la valeur ajoutée de l’OTAN dans ce domaine : « Les voies de communication maritimes sont un élément vital de l’économie mondiale, puisqu’elles assurent le transport du producteur au consommateur, de la grande majorité des biens. Les perturbations touchant ces voies de communication représentent une menace pour le bien-être économique général des membres de l’Alliance. Aucun Etat n’est en mesure de patrouiller seul les océans du monde, mais la très grande expérience de l’Alliance en matière de coordination et d’uniformisation des procédures pourrait être mise à profit pour faire face au problème ». 50. L’AMS et le concept MSO devront aussi tirer les enseignements des précédentes opérations maritimes, et notamment de Active Endeavour et des diverses actions de lutte contre la piraterie. Les Alliés devront décider de la façon dont ils envisagent l’avenir de ces opérations. Ils leur faudra également évaluer la probabilité et l’utilité d’opérations maritimes du même type, et décider si elles justifient que l’OTAN y contribue de façon importante. Le rapporteur a toujours été d’avis, et l’est encore aujourd’hui, que la contribution de l’OTAN à la lutte contre la piraterie ne peut être que limitée et ponctuelle, venant appuyer des objectifs plus vastes. En revanche, le rôle qu’elle joue dans la lutte contre le terrorisme est beaucoup plus important et se situe au cœur même des objectifs de l’Alliance, et l’Opération Active Endeavour demeure un élément important sur le plan symbolique et utile du point de vue opérationnel dans le cadre des efforts déployés. L’Opération Active Endeavour, qui s’est muée en une opération basée sur l’informatique et guidée par le renseignement, fournit également un modèle pour les futures activités de surveillance maritime. Le Groupe d’experts à donc invité l’OTAN à « s’entendre sur des missions de surveillance spécifiques s’inscrivant dans l’esprit de l’article 5, comme celles qui ont trait aux attaques contre les navires, à la prolifération des ADM et aux activités terroristes ». 51. Plus généralement, les opérations de sécurité maritime, telles que la lutte contre le terrorisme, contre la piraterie, le trafic et la prolifération, soulèvent plusieurs questions auxquelles la nouvelle AMS et le concept MSO devront répondre. Tout d’abord, se trouvant au carrefour de la défense et du maintien de l’ordre, ces opérations soulèvent plusieurs questions relevant du domaine politique et juridique. Elles posent aussi des questions du point de vue des capacités concrètes requises pour accomplir ces missions. Enfin, les missions de nature coercitive qui sont également celles où les bâtiments de l’OTAN seront très probablement amenés à communiquer, à collaborer et à se concerter avec des acteurs civils, soulèvent de ce fait des questions de coordination civilo-militaire. 52. Les opérations de lutte contre la piraterie dans le Golfe d’Aden sont un bon exemple de l’ensemble de ces questions : 53. Ces différentes questions montrent à quel point les gouvernements alliés ont besoin d’adopter une vision commune s’agissant du rôle de l’OTAN dans les missions maritimes visant à faire respecter la loi. Ce qui ne sera pas une tâche facile et l’OTAN en tant qu’organisation ne peut pas – et ne doit pas – bien évidemment imposer un quelconque modèle à ses Etats membres. Toute vision commune devra prendre en compte la diversité des cadres juridiques des Alliés, de leur savoir-faire et des capacités dont ils disposent. Il ne s’agit pas de se fonder sur le plus petit dénominateur commun, mais plutôt de trouver le moyen de tirer parti des ressources nationales pour agir de concert de manière plus rationnelle et avec une plus grande efficacité face aux défis maritimes. 54. Une des solutions serait que chaque pays trouve le moyen d’améliorer la coordination et la coopération entre tous les acteurs maritimes au niveau national (marines, garde-côtes, acteurs civils de la force publique, etc.) en vue de favoriser une approche véritablement interorganisations de la sécurité maritime. L’OTAN peut constituer une enceinte utile permettant aux pays de partager leur expérience à cet égard. 55. Les autres questions importantes pour la future stratégie maritime ont trait à ce qu’il est convenu d’appeler l’approche globale. Nombre des obstacles auxquels se heurte aujourd’hui l’Alliance, comme le terrorisme ou la prolifération des ADM, sont de natures très variées, et peuvent avoir une dimension maritime qui s’ajoute aux autres aspects. Ce qui nécessite par conséquent que l’OTAN, pour faire face à ces difficultés, mette au point une approche capable de prendre en compte de manière globale l’ensemble de ces dimensions. 56. A l’inverse, l’Alliance pourrait être amenée à relever en même temps plusieurs défis maritimes dans le cadre d’une même opération. Ce qui est déjà en partie le cas dans la Méditerranée. L’Operation Active Endeavour est de fait une opération de lutte contre le terrorisme. Cela étant, comme il est indiqué plus haut, grâce à sa présence en mer et aux données recueillies, l’opération a également aidé les autorités nationale à lutter contre d’autres activités criminelles dans la région. Fort de cette expérience, on pourrait dans le cadre des opérations à venir renforcer la capacité de l’OTAN à faire face aux menaces multiformes. 57. Comme il est probable que l’OTAN ne sera pas le seul et unique acteur intervenant dans ce type d’opérations, il faut en outre qu’elle améliore sa capacité à collaborer et à se concerter avec d’autres acteurs. Les enseignements tirés d’autres opérations – notamment en Afghanistan – s’agissant de la mise en application d’une approche globale en étroite coordination avec d’autres acteurs doivent être inclus dans toute future stratégie maritime. Cette question est examinée plus avant dans le chapitre suivant. 58. En tenant compte de tout ce qui précède, les missions futures de l’Alliance à l’appui de la sécurité maritime ne seront probablement pas très différentes de ce qu’elles sont aujourd’hui, mais l’Alliance doit trouver le moyen de réaliser ces missions de manière plus efficace et rationnelle11 : * contribuer à la dissuasion et à la défense collective ; 59. A mesure que l’OTAN actualise ses objectifs, ses missions et ses procédures dans le cadre des opérations et des activités maritimes, elle devra en outre appuyer activement les marines alliées pour mettre à jour et tester leurs capacités. L’exercice récent de la Force de réaction de l’OTAN « Brilliant Mariner » organisé dans la mer du Nord et la mer Baltique en avril 2010, qui a rassemblé 6 500 personnels militaires de 10 pays de l’OTAN et un pays partenaire (Suède) en est un exemple parfait. Participaient à cet exercice 31 navires de guerre (dont un porte-avions, des frégates, des pétroliers ravitailleurs et des chasseurs de mines), 4 sous-marins et 28 aéronefs. 60. Pour être crédible, la nouvelle stratégie maritime de l’Alliance doit également être appuyée par des capacités et des moyens suffisants. En raison de la crise financière et économique qui sévit actuellement, tous les ministères ont procédé à des coupes budgétaires, y compris celui de la défense, dans nombre de pays de l’OTAN. S’il est nécessaire et justifié de revoir la défense nationale, les pays de l’OTAN doivent aussi veiller à ce que chacune des décisions en matière de dépenses et de capacités militaires ne pèse pas sur la capacité globale de l’Alliance à agir, notamment dans le domaine maritime. Si les Alliés sont d’accord sur le fait que l’OTAN doit être prête à exécuter toute la gamme des missions décrites ci-dessus, ils doivent aussi s’assurer que l’Alliance a les capacités de les exécuter ensemble. 61. Vu le climat économique qui règne actuellement et le vieillissement des capacités navales dans de nombreux pays, il est donc d’autant plus important de coordonner et d’harmoniser les décisions relatives aux dépenses en matière de défense, d’achats et d’investissements. Améliorer la connaissance de la situation du domaine maritime notamment s’est avéré essentiel pour les opérations maritimes de la Méditerranée en direction du Golfe d’Aden. Le rapporteur souscrit par conséquent à la déclaration du rapport du Groupe d’experts selon laquelle : « l’évolution des risques à la périphérie de l’OTAN, dans le Grand Nord, le Golfe, l’océan indien et d’autres régions, exige de passer à un niveau supérieur dans la connaissance de la situation maritime. L’OTAN devrait harmoniser les investissements dans les plates-formes de surveillance telles que les véhicules aériens sans pilote, avions de patrouille maritime, radars terrestres, navires de surface et sous-marins, et systèmes robotiques ». 62. Etant donné la diversité des missions potentielles pour l’OTAN, il est important aussi de trouver le bon équilibre entre ce qu’il est convenu d’appeler les capacités « eaux bleues » - porte avions et autres navires venant en soutien des capacités nationales de projection en mer – et les capacités « eaux marrons » - navires de taille plus réduite pouvant opérer dans les eaux littorales. Autrement dit, les marines alliées doivent être capables, collectivement, le cas échéant, à la fois de projeter globalement et d’agir localement. A cet égard, la puissance navale des Etats-Unis représente une capacité unique et indispensable à la dimension maritime de l’Alliance. F. PUISSANCE NAVALE AMERICAINE : UNE DIMENSION INDISPENSABLE DE LA SECURITE MARITIME DE L’ALLIANCE 63. La marine américaine avec près de 300 bâtiments, plus de 3 700 appareils et un réseau de bases navales aux quatre coins du monde, est la force navale la plus importante de l’Alliance et au monde. La puissance maritime américaine – y compris les forces conventionnelles et les forces nucléaires basées en mer – représente par conséquent une dimension indispensable de la sécurité maritime et de la défense collective de l’Alliance. 64. La Stratégie maritime américaine actuelle, adoptée en 2007, accorde une place très importante à la coopération multinationale pour faire face aux nouveaux défis maritimes. Intitulé « Une stratégie concertée pour la puissance maritime du XXIe siècle », ce document, élaboré et approuvé pour la première fois par les trois services maritimes – la marine, les garde-côtes et les troupes de marines – reconnaît qu’aucune nation ne peut à elle seule assurer la sécurité et la sûreté dans l’ensemble du domaine maritime, et qu’une approche globale et concertée est par conséquent nécessaire. 65. Il convient toutefois de noter que la coopération par le biais de structures formelles d’’alliance telles que l’OTAN n’est qu’un des instruments permettant la mise en œuvre de cette stratégie collective. Les autorités américaines ont également encouragé le concept de Partenariats maritimes mondiaux (GMP, également désigné par l’expression « une marine de mille navires »), un réseau volontaire et autonome de partenaires déterminés à promouvoir la coopération maritime en matière de sécurité. Ce partenariat n’est fondé sur aucune structure d’appui formelle ou accord contraignant, et les Etats-Unis n’entendent jouer aucun rôle de direction dans la mise en œuvre de ce concept. 66. Il est assez difficile toutefois de dissocier totalement le concept de Partenariat maritime mondial des initiatives que mènent actuellement les Etats-Unis dans le domaine maritime. Citons à cet égard les « stations de partenariat » établies en Afrique, en Amérique latine et aux Caraïbes ou dans le Pacifique, qui fournissent un cadre pour la création de capacités en matière de sécurité maritime dans ces régions. Les Forces maritimes combinées de la Cinquième flotte américaine, qui opèrent dans le golfe d’Aden, le golfe d’Oman, la mer d’Oman, la mer Rouge et l’océan Indien, et inclut le Groupe de forces multinationales 150 de lutte contre le terrorisme, le Groupe de forces multinationales 151 de lutte contre la piraterie et la Force opérationnelle 152 de renforcement des capacités, donnent un autre exemple de cadres de coopération volontaire destinés à renforcer la sécurité maritime régionale et, par extension, mondiale. En dernier lieu, citons également l’Initiative de sécurité contre la prolifération, une autre initiative sous la houlette des Etats-Unis, qui a pour but de prévenir la prolifération des ADM grâce à des actions communes permettant d’identifier et d’arraisonner des navires suspects. 67. Comme c’est le cas dans d’autres domaines, les initiatives des Etats-Unis et de l’OTAN dans le domaine de la sécurité maritime sont en grande partie complémentaires et synergiques. Nombre de pays de l’OTAN participent également aux initiatives menées par les Etats-Unis. Celles-ci vont souvent au-delà des missions que l’OTAN peut et est en mesure de remplir, étant données les limites géographiques et fonctionnelles de son mandat et ses ressources actuelles. Quoi qu’il en soit, certaines se chevauchent en partie, comme en témoignent par exemple les déploiements parallèles des moyens navals de l’OTAN et du Groupe de forces multinationales 151 au large des côtes de la Somalie. Alors que l’OTAN définit actuellement sa propre stratégie maritime, il est donc important de prendre en compte les initiatives multinationales existantes, auxquelles participent déjà non seulement les Etats-Unis mais aussi plusieurs autres alliés de l’OTAN, et d’identifier les domaines où l’OTAN peut apporter une contribution efficace. Ce qui ne veut pas dire privilégier dans tous les cas les initiatives en place dirigées par les Etats-Unis. Afin de remplir son mandat, l’OTAN a besoin d’une stratégie maritime précise et distincte, qui ne saurait être une simple extension de la stratégie américaine. S’il est probable que la stratégie de l’OTAN s’efforcera d’améliorer la planification et la conduite des opérations maritimes, il faut aussi bien se rendre compte, comme l’indique la stratégie américaine que « la confiance et la coopération ne peuvent pas augmenter considérablement » en temps de crise mais doivent se renforcer progressivement. Créer un climat favorable est donc essentiel. Il s’agit notamment d’intensifier la dimension maritime des partenariats de l’OTAN, ainsi que de promouvoir la coopération avec un plus grand nombre d’intéressés, dont l’industrie des transports maritimes et les organisations internationales compétentes.
68. Les trois principaux documents stratégiques de l’UE sont la Stratégie européenne de sécurité 2003, le Rapport 2008 sur la mise en œuvre de la Stratégie européenne de sécurité et la Stratégie interne de sécurité 2010. Ces documents ne traitent pas précisément de la sécurité maritime en tant que telle, mais s’intéressent à plusieurs menaces pouvant avoir une dimension maritime : terrorisme, prolifération des ADM, changement climatique, migration illégale et criminalité organisée. Ainsi, le Rapport 2008 indique que le changement climatique peut démultiplier la menace et avoir des répercussions dans le domaine maritime, étant donné « qu’il peut aussi provoquer des conflits à propos des routes commerciales, des zones maritimes et des ressources auparavant inaccessibles », un risque particulièrement d’actualité pour la région arctique. Tant la Stratégie européenne de sécurité que le Rapport de 2008 mentionnent explicitement la piraterie comme « une nouvelle dimension de la criminalité organisée ». Le document de 2008 lie également la piraterie aux Etats défaillants. Cela étant, la piraterie ne figure pas sur la liste des principales menaces, mais plutôt comme un élément à prendre en compte dans le cadre des initiatives de l’UE visant à promouvoir la stabilité au-delà de ses frontières. 69. De surcroît, les trois documents mentionnent de façon indirecte la possible dimension maritime des partenariats de l’UE avec ses voisins, notamment avec les pays de la rive méridionale de la Méditerranée, à propos de questions comme la sécurité maritime et la migration. Enfin, selon le Rapport 2008, la surveillance maritime est l’une des capacités essentielles aux missions militaires de l’UE. 70. Cela étant, l’UE n’a pas de politique ou de stratégie maritime globale. Compte tenu de la répartition des compétences au sein de l’UE - les trois piliers dans les traités UE pré-Lisbonne -l’Union a abordé les questions de sécurité maritime sous des angles différents. Diverses initiatives régionales et à l’échelle de l’Union existent dans différents secteurs. En vue de rationaliser et de relier ces initiatives, l’UE s’efforce d’élaborer une Politique maritime intégrée de l’Union. La sécurité n’en représente toutefois qu’un aspect limité. Parallèlement, dans le cadre de la Politique européenne de sécurité et de défense commune (PESDC)14, l’UE s’est efforcée d’accroître son aptitude à générer des moyens et capacités navals pour participer aux opérations de gestion des crises. Ces efforts ont débouché sur le déploiement de la première opération navale de l’Union européenne au large des côtes de la Somalie. A. TRANSFORMER UN MAQUIS D’INITIATIVES DANS LE DOMAINE MARITIME EN UNE POLITIQUE MARITIME INTEGREE 71. L’UE a mis en place tout un réseau de diverses initiatives et d’institutions pour faire face à certains des problèmes de sécurité maritime identifiés au chapitre II ci-dessus. Des programmes et des agences communautaires ont été établis pour traiter par exemple de la pollution et de la sûreté en mer15, ou encore de la pêche illégale16. Ces programmes ont bénéficié également de l’appui de nombreuses initiatives régionales et multilatérales mises en place au sein de groupes d’Etats membres de l’UE, par exemple dans le domaine de la lutte contre le trafic de drogues17. 72. Les politiques communautaires ont été plus loin s’agissant du contrôle des frontières maritimes externes de l’Union. L’organisme phare à cet égard est l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures (FRONTEX). FRONTEX effectue des analyses de risques et des recherches, coordonne la coopération opérationnelle entre les Etats membres, assiste ces derniers en matière de formation et d’opérations notamment, et fournit l’appui nécessaire pour organiser des opérations conjointes de retour de migrants illégaux. Depuis 2007, les Etats membres du sud ont établi, en partenariat avec FRONTEX, le Réseau européen des patrouilles, qui leur permet de partager des informations relatives aux opérations et d’assurer la coordination des patrouilles sur les frontières maritimes méridionales de l’Union. 73. Ce n’est que récemment que l’UE s’est efforcée de fédérer les initiatives qui existent dans le domaine maritime. La première étape a été l’adoption par la Commission européenne en octobre 2007 du Livre Bleu sur une Politique maritime intégrée (PMI). Les principaux objectifs de cette Politique sont de fournir un cadre uniforme pour les initiatives existantes de l’UE et de ses Etats membres dans le domaine maritime, de créer des synergies et de mettre au point des outils permettant d’améliorer la cohérence, l’efficacité et la visibilité des politiques déjà en cours. La PMI entend par conséquent : intégrer plus efficacement les institutions qui existent actuellement au niveau national, régional et de l’UE dans le domaine maritime ; fournir des outils contribuant à approfondir les connaissances communes du milieu marin, la surveillance maritime et la gestion des espaces maritimes ; accroître la qualité des politiques sectorielles ayant une dimension maritime (dont les transports, l’environnement, l’énergie, l’industrie, l’emploi, la recherche, la pêche et les relations extérieures) ; et compléter les initiatives à l’échelle de l’UE en apportant des solutions adaptées aux mers régionales. A titre d’exemple, au niveau régional, une Stratégie de la mer Baltique est en place depuis juin 2009 ; une stratégie pour l’Arc Atlantique sera présentée en juin 2011 ; et d’autres régions, comme la mer Noire, la mer du Nord et la Méditerranée, envisagent également de mettre au point des stratégies maritimes de ce type. 74. Cela étant, la politique maritime intégrée vise principalement à promouvoir la croissance économique dans les secteurs maritimes et des régions côtières, encourageant une utilisation durable des ressources maritimes et protégeant l’environnement marin. Les aspects propres à la sécurité de la PMI sont assez limités et les dimensions militaires quasi-inexistantes. 75. Les initiatives de la PMI en matière de surveillance maritime constituent dans une certaine mesure la contribution la plus directe à la sécurité maritime de l’UE. L’objectif que poursuit l’UE dans ce domaine est de promouvoir progressivement « un système de surveillance d’une plus grande interopérabilité pour regrouper les systèmes de contrôle et de suivi en place » aux niveaux national, régional et de l’UE, permettant ainsi aux différentes autorités concernées par la surveillance maritime de récolter les informations que chacune d’entre elles rassemble dans son secteur, et, ce faisant, de remplir leur mission d’une façon plus efficace et plus rentable. 76. Le principal objectif de l’intégration de la surveillance maritime est d’accroître la capacité de l’UE à sécuriser ses frontières maritimes contre l’immigration clandestine, le trafic illégal et autres activités illicites en mer. Cette initiative constituera un élément important du futur Système européen de surveillance des frontières (EUROSUR)18. 77. Il s’agit toutefois d’établir à long terme un cadre qui permettra aux Etats membres et à l’UE de partager les informations sur les activités en mer, qui ont un impact non seulement sur le contrôle des frontières en tant que tel, mais aussi, plus généralement, sur la sécurité et la sûreté maritimes, la protection de l’environnement marin, le contrôle de la pêche, les intérêts commerciaux et économiques, ainsi que sur l’application de la réglementation et la défense. Les informations partagées dans ce cadre seront donc accessibles à une large base de collectivités d’utilisateurs intéressées. 78. Renforcer l’échange d’informations entre les autorités civiles et militaires constituera une priorité importante des efforts que déploiera l’UE pour intégrer la surveillance maritime19. L’Agence européenne de défense (AED) a été chargée d’étudier les aspects propres à la surveillance maritime de la P, , , ESDC et la façon dont ils se rattachent à d’autres aspects civils dans le cadre d’une approche intégrée de l’UE. L’équipe des « Wise Pen » de l’Agence européenne de défense composée de cinq vice-amiraux a rendu son rapport final le 26 avril 2010. Ce rapport rejette tous changements radicaux qui entraîneraient « un système des systèmes monolithique ou hiérarchique », mais fait observer qu’il serait possible d’améliorer la connaissance de la situation dans le domaine maritime par étapes progressives, peu coûteuses et réalisables sur le plan technologique, qui déboucheraient sur « un système fédéré de grande envergure et faiblement couplé ». Le rapport inclut également plusieurs étapes précises : définir les concepts de base, tels que la sécurité ou la sûreté ; renforcer les échanges informels d’informations ; augmenter la participation au Système d’information sur la sûreté et la sécurité maritime, lancé par l’OTAN20 ; tirer pleinement profit de l’Accord de Schengen dans le domaine maritime ; adopter une démarche visant à fournir des informations en fonction du principe « besoin de partager » opposé au principe « besoin de savoir » ; et poursuivre une surveillance plus active. 79. Le Conseil de l’UE, en novembre 2009, a également chargé la Commission de mettre au point des options pour une politique de suivi de la mise en œuvre d’une approche intégrée de la surveillance maritime, dont les volets appropriés civils et militaires. La Commission doit présenter avant la fin 2010 une feuille de route, laquelle sera précisée en 2011, pour tenir compte des enseignements tirés des diverses initiatives et des opérations de la PESDC. Les recommandations des « Wise Pen » devraient constituer un bon point de départ en la matière. 80. Les recommandations à venir devront porter sur un certain nombre de problèmes et d’obstacles persistants, dont la multiplicité et la diversité des collectivités d’usagers et d’opérateurs, les limitations techniques et l’interopérabilité réduite des systèmes existants, ainsi que les barrières juridiques. Eviter une répétition d’initiatives menées dans d’autres cadres, et en particulier au sein de l’OTAN, sera également une priorité. C. GENERATION DE MOYENS ET DE CAPACITES NAVALS 81. Les initiatives liées à la dimension maritime de la PESDC, menées parallèlement à l’adoption de la PMI, sont le plus souvent sans lien avec cette dernière. En 2004, l’UE a traduit les objectifs politiques fixés par la Stratégie européenne de sécurité en exigences opérationnelles avec l’Objectif global 2010. D’après ce document, l’UE doit être capable « de répondre par une action rapide et décisive en adoptant une approche parfaitement cohérente concernant l’ensemble des opérations de gestion des crises que couvre le Traité de l’Union européenne21 », et « se réserve la possibilité de mener des opérations concurrentes, appuyant de ce fait simultanément plusieurs opérations à différents niveaux d’engagement ». 82. Les capacités maritimes jouent naturellement un rôle dans la gestion des crises de l’UE. L’Objectif global, par exemple, prévoit des transports stratégiques, dont le transport maritime, comme capacité essentielle au soutien de futures opérations de l’UE. En 2005, l’UE a commandé une Etude sur la dimension maritime, chargée d’examiner l’ensemble des missions maritimes de la PESDC, les forces disponibles pour une réponse rapide et les processus de déploiement de ces forces. A la suite de cette Etude, l’état-major de l’UE a adopté le Concept maritime de réaction rapide ; d’après ce Concept, l’UE devrait être capable « de générer les forces nécessaires, à partir de l’ensemble du spectre des capacités maritimes, dont les nécessaires accords C2 [Commandement et Contrôle], dans le délai de réaction rapide de 5 à 30 jours pour permettre de produire les effets nécessaires dans le cadre de la réponse de l’UE à une crise ». Compte tenu des moyens maritimes limités des Etats membres et du nombre croissant de missions maritimes, le Concept reconnaît que « l’élément essentiel pour débloquer les capacités en matière de réaction rapide maritime et pour produire en temps voulu les effets maritimes voulus est l’utilisation souple des capacités nécessaires des Etats membres, et l’optimisation du temps nécessaire pour réagir ». On s’attache donc en priorité à améliorer et à accélérer le processus d’identification et de génération de forces. Une mesure-clé à cet égard est l’établissement d’une Base de données de réaction rapide maritime des capacités et des moyens susceptibles d’être mis à disposition, dans laquelle l’UE pourrait puiser en cas de besoin. 83. Il faut noter que plusieurs initiatives navales multinationales existent déjà parmi les Etats membres de l’UE. Par exemple, l’Espagne la France, l’Italie, et le Portugal contribuent à l’EUROMARFOR, une force multinationale non permanente mais pré-structurée, laquelle peut être constituée dans un délai de cinq jours. EUROMARFOR, déployée en octobre-novembre 2002 dans le cadre de l’opération de l’OTAN Active Endeavour, participe depuis 2003 à l’opération menée par les Etats-Unis Enduring Freedom. EUROMARFOR a été inclus dans le catalogue de forces de l’UE en tant que Commandement de composante maritime à très haute réactivité. D. EUNAVFOR – SOMALIE : LA PREMIERE OPERATION NAVALE RELEVANT DE LA PESDC22
85. L’UE a également créé un Centre de sécurité maritime de la Corne de l’Afrique (MSCHOA) à Northwood, Royaume-Uni, qui assure une liaison avec la communauté maritime. Les marins opérant dans la zone peuvent s’enregistrer sur le site web de MSCHOA et recevoir des informations sur la piraterie et les activités internationales dans la région. 86. Les principaux résultats obtenus par EUNAVFOR sont notamment la protection des acheminements de l’aide alimentaire, l’établissement d’une communication active et efficace avec l’industrie des transports maritimes, la mise en œuvre d’une coordination étroite avec d’autres opérations navales dans la région, et la conclusion d’accords juridiques avec le Kenya et les Seychelles selon lesquels les pirates arrêtés peuvent être transférés vers ces pays pour être traduits en justice. Sur ce dernier point, il semble cependant que le système judiciaire kényan atteigne ses limites et le Conseil de sécurité des Nations unies examine donc des solutions alternatives pour traduire en justice les pirates24. 88. Outre sa présence navale par le biais d’EUNAVFOR, l’UE s’attaque au problème de manière plus globale pour agir sur les causes profondes de la piraterie au large de la Somalie en soutenant le processus de paix et de réconciliation du Gouvernement fédéral de transition, en formant les forces de sécurité somaliennes25, en appuyant la mission de l’Union africaine en Somalie (AMISOM), en finançant des initiatives pour améliorer la gouvernance, l’enseignement et le développement rural en Somalie, ainsi que la protection des routes maritimes vitales dans la région. Egalement au-delà de la Somalie, l’UE participe activement à des opérations avec des partenaires locaux, par exemple en formant les garde-côtes au Yemen et en soutenant la création d’un centre de lutte contre la piraterie dans ce pays. 89. Les opérations réalisées au large des côtes de la Somalie ont effectivement montré qu’il faut s’attaquer au fléau de la piraterie et à ses causes profondes d’une manière globale. A cet égard, étant donné le large spectre des interventions de l’UE en Somalie, EUNAVFOR constituera un test intéressant de la capacité de l’UE à coordonner des mécanismes communautaires et de la PESDC, et permettra de tirer les leçons des efforts actuellement déployés pour faire coïncider les dimensions civile et militaire des initiatives de l’UE dans le domaine de la surveillance et de la stratégie maritime. 90. Depuis l’adoption de la PMI en 2007, l’UE a déployé des efforts considérables pour intégrer les différentes dimensions de sa politique maritime. Le Traité de Lisbonne, qui abolit la division des politiques de l’UE selon trois piliers et établit des passerelles entre les domaines de compétence communautaire et ceux qui incombent au premier chef aux Etats membres, fournit un cadre favorable à ces activités. Une mesure importante a été prise par les ministres des Affaires étrangères de l’UE, à la réunion qu’ils ont tenue à Luxembourg le 26 avril 2010, lorsqu’ils ont décidé d’inviter la Haute représentante de l’UE, conjointement avec la Commission et les Etats membres, « à entreprendre des travaux en vue de définir des options pour l’éventuelle élaboration d’une stratégie en matière de sécurité du domaine maritime mondial, y compris la possible mise en place d’un groupe de travail ». Comme en témoignent les termes mesurés de la décision, l’adoption d’une stratégie maritime de l’UE n’est pas encore pour demain. Cela étant, le processus lancé par la décision de Luxembourg devrait aider l’UE à mieux définir ses objectifs, ses priorités et ses visées dans le domaine maritime. Cela devrait renforcer la cohérence des trois grands volets des efforts déployés par l’UE : la dimension civile (principalement la PMI), la dimension civilo-militaire (appui de la PESDC aux efforts civils, notamment dans le domaine de la surveillance maritime), et la dimension militaire. 91. Beaucoup reste à faire pour permettre à l’UE de donner toute la mesure de ses moyens face aux menaces qui pèsent sur la sécurité maritime à l’intérieur des frontières de l’UE et au-delà. A cet égard, il est révélateur que deux des principales menaces identifiées dans la SES – terrorisme et prolifération des armes de destruction massive – sont quasiment absentes pour le moment des politiques maritimes de l’UE, alors que, semble-t-il, des efforts pour développer une capacité intégrée de surveillance maritime contribueraient également à lutter contre ces fléaux. A cet égard, il sera important d’harmoniser la future stratégie maritime de l’UE avec la SES, comme y invite la décision des ministres des Affaires étrangères de l’UE26 . Ce faisant, l’UE devra prendre en compte les efforts que déploient d’autres organisations, notamment l’OTAN, comme nous le verrons dans le chapitre suivant.
92. La coopération navale n’est bien entendu pas un phénomène nouveau ou une priorité récente pour les marines. Cela étant, on a vu dans les chapitres précédents que l’environnement de sécurité globalisé de l’après-guerre froide rend d’autant plus nécessaire une démarche globale et coordonnée vis-à-vis de la sécurité maritime, qui prend en compte toutes les dimensions des menaces (dont leurs causes profondes) et mobilise toutes les parties prenantes (agences nationales, secteur privé, partenaires internationaux, etc.). La principale valeur ajoutée de la coopération et de la coordination internationales face aux menaces maritimes consiste à mieux faire connaître la situation dans le domaine maritime – grâce au partage des informations provenant de sources très diverses – et à développer une plus grande capacité de réaction en regroupant les ressources. 93. L’OTAN et l’UE, qui envisagent de jouer un rôle plus important dans le domaine maritime, devraient chercher le moyen de contribuer à la coordination des efforts menés au niveau international pour améliorer la sécurité maritime mondiale. Plusieurs moyens sont possibles pour renforcer la coordination et la coopération. A. COORDINATION OTAN-UE 94. L’auteur du présent rapport, qui a eu de multiples occasions au fil des années de discuter de la question de la coordination OTAN-UE dans divers domaines, est parfaitement conscient des obstacles politiques qui empêchent la mise en place d’un véritable partenariat stratégique entre les deux organisations. L’année 2009 a été marquée, pour l’OTAN comme pour l’UE, par plusieurs faits nouveaux dont il est possible de tirer parti pour donner un nouvel élan et débloquer la situation. A cet égard, on ne peut que se féliciter des propositions ambitieuses présentées par le Secrétaire général de l’OTAN en vue d’une coopération concrète (y compris dans le domaine de la sécurité maritime), ainsi que pour lever les obstacles politiques qui existent actuellement27. L’UE devrait être encouragée à répondre aux mesures positives prises par l’OTAN pour faire avancer les relations OTAN-UE conformément au cadre convenu. La très bonne coordination établie au niveau tactique entre les opérations de l’OTAN et de l’UE au large des côtes de la Somalie autorise à penser qu’une coopération concrète peut fonctionner en dépit des obstructions politiques. 95. L’OTAN et l’UE cherchant actuellement à (re)définir leur rôle respectif dans le domaine de la sécurité maritime, le danger est grand que ces processus soient menés de façon séparée sans concertation aucune. Les pays de l’UE et de l’OTAN n’ont qu’un seul arsenal de forces navales. Vu la situation actuelle où les ressources sont mises à rude épreuve, aucune des deux organisations ne peut se permettre de se lancer dans un « concours de virilité », qui risquerait de se traduire par des objectifs audacieux irréalisables et une répétition inutile d’activités. 96. L’OTAN et L’UE se rapprochent peu à peu s’agissant des types d’activités et de missions qu’elles entendent assumer. Avec l’EUNAVFOR, l’UE a démontré sa capacité à mener une opération maritime bien au-delà de ses frontières. Par ailleurs, l’OTAN envisage de participer plus activement à des opérations de sécurité maritime visant à assurer le respect de la loi, ainsi qu’à la réforme du secteur de la sécurité maritime et au renforcement des capacités. Il est donc urgent de rechercher les synergies possibles et utiliser au mieux les moyens maritimes limités des Etats membres face au renouveau des menaces maritimes. Tant l’OTAN que l’UE devraient être incitées à intensifier la coopération institutionnelle selon des modalités convenues. 97. La surveillance maritime est notamment l’un des secteurs où la coordination est possible et souhaitable. Il est par exemple frappant de voir que l’OTAN et l’UE opèrent toutes les deux en Méditerranée – avec FRONTEX et Active Endeavour – et que ces initiatives ne sont quasiment pas coordonnées. Dans les conclusions qu’il a rendues en novembre 2009 à ce sujet, le Conseil de l’UE soulignait « la nécessité de prendre en compte les secteurs possibles de coopération selon les besoins des pays tiers, ainsi qu’avec des organisations concernées » [notamment les Nations unies, l’Organisation maritime internationale (OMI) et l’OTAN]. Ceci devrait constituer l’un des grands principes directeurs de la réflexion actuellement engagée par la Commission européenne et l’Agence de défense européenne (ADE) en matière de surveillance maritime. B. COORDINATION AVEC D’AUTRES ORGANISATIONS INTERNATIONALES 98. Plusieurs organisations internationales – et, en particulier, l’OMI - encouragent depuis des années les actions tant internationales que régionales pour renforcer la sécurité maritime. Etant donné le nombre de ses membres, l’OMI est le cadre indispensable qui permet d’agir face à la nature globalisée des menaces maritimes et de promouvoir une réponse à l’échelle mondiale. Il est à noter que l’organisation a mis en œuvre des mesures pour renforcer le cadre juridique international et harmoniser les législations nationales. Les opérations de lutte contre la piraterie au large des côtes de la Somalie ont montré qu’un cadre juridique insuffisant peut nuire aux actions de la communauté internationale pour combattre ces fléaux. Elles ont aussi montré que les problèmes tiennent souvent plus à la mise en application nationale qu’au cadre juridique international. 99. L’OMI permet aussi de coordonner l’aide des donateurs et les projets de renforcement des capacités dans certaines régions. Le Code de conduite de Djibouti concernant la lutte contre la piraterie et les vols à main armée contre des navires dans l’océan Indien occidental et le golfe d’Aden, qui vise à fournir un cadre de coopération entre les Etats de la région, en est un exemple récent. 100. Des initiatives régionales ont également été mises sur pied dans d’autres parties du monde, et, dans nombre de cas, elles sont adaptées aux défis maritimes locaux. Toutefois, le caractère planétaire des menaces demande également une réponse plus large. Les initiatives qui seront prises pour renforcer la sécurité maritime mêleront donc vraisemblablement approches régionale et internationale. Dans les deux cas, une instance mondiale, comme l’OMI, où les enseignements tirés des expériences menées à l’échelon régional peuvent être partagés, continuera à jouer un rôle de premier plan. 101. L’OTAN comme l’UE ont noué des liens avec l’OMI dans le cadre de leurs opérations au large des côtes de la Somalie. Il serait bon de les mettre à profit pour mettre en place une coopération et une coordination plus systématique et non plus établie en fonction des circonstances. Ce qui répond au besoin d’adopter une démarche globale concernant les défis en matière de sécurité, besoin souligné à la fois par l’OTAN et l’UE. Il est aussi particulièrement important que l’OTAN et l’UE se consacrent plus activement au renforcement des capacités dans le domaine maritime et le soutien aux organisations régionales - notamment l’Union africaine -comme semblent l’indiquer les opérations actuellement en cours au large de la Somalie. Pour éviter la répétition inutile d’activités, il est donc essentiel de prendre en compte les initiatives existantes et de recourir aux mécanismes de coordination disponibles, notamment à la structure de l’OMI. C. COORDINATION AVEC DE NOUVEAUX PARTENAIRES 102. Face à la globalisation des menaces maritimes, l’OTAN et l’UE ont d’ores et déjà noué le dialogue avec une série de partenaires, afin de mettre au point une action concertée. Elles se sont efforcées bien entendu de renforcer la coordination et la coopération avec les voisins et les partenaires traditionnels. Il serait sans doute possible d’aller encore plus loin sur cette voie. La coopération avec la Russie, notamment, mériterait qu’on s’y intéresse davantage. Ainsi, la Russie a indiqué qu’elle souhaitait intensifier la coopération avec l’OTAN pour lutter contre la piraterie. Inclure la Russie dans les initiatives de sécurité maritime dans la mer Baltique serait également une mesure bénéfique permettant de renforcer la confiance. 103. L’OTAN et l’UE cherchant à jouer un rôle plus dynamique dans le domaine maritime, elles sont appelées à rentrer en contact avec un nombre croissant de partenaires éventuels. Les opérations au large des côtes somaliennes constituent, là encore, un précédent intéressant, les marines européennes et nord américaines tissant des liens et mettant des mécanismes en place en vue d’une coopération tactique avec, notamment, les marines chinoise28 et indienne, et naviguant aux côtés de navires iraniens. Ces contacts doivent être également renforcés en dehors du cadre d’opérations données, afin de créer un climat de confiance durable avec ces nouveaux partenaires. 104. Un objectif plus ambitieux à long terme consiste par ailleurs à améliorer l’interopérabilité des opérations communes avec des partenaires dans le secteur maritime. C’est un domaine où l’expérience de l’OTAN, s’agissant d’intégrer des moyens militaires entre les Alliés et de renforcer l’interopérabilité avec des partenaires, peut, à n’en pas douter, apporter une contribution précieuse aux initiatives internationales. D. COORDINATION AVEC LE SECTEUR PRIVE 105. Faire face aux défis maritimes actuels demande un dialogue plus étroit avec le secteur privé, et notamment la communauté maritime. Des progrès significatifs ont déjà été accomplis par exemple dans le domaine du partage des informations, de la simplification de la signalisation des incidents, des systèmes de poursuite et de communications, et du respect des meilleures pratiques pour l’autoprotection et les plans d’urgence. Cela étant, il est possible d’aller encore plus loin : les filières suivies pour rendre compte des incidents sont encore trop nombreuses ; plusieurs systèmes de poursuite sont encore utilisés en parallèle ; et l’observation des meilleures pratiques de gestion est loin d’être universelle. L’OTAN et l’UE devraient également étudier les moyens d’utiliser plus efficacement les cadres qu’elles ont établis pour la coopération avec l’industrie du transport maritime – notamment le Centre de navigation OTAN et la MSCHOA UE – au service des initiatives destinées à renforcer la sécurité maritime dans la zone euro-atlantique et au-delà. E. COOPERATION POUR AMELIORER LA SITUATION MARITIME 106. A mesure que l’on s’efforce de créer une plus grande synergie entre les divers acteurs maritimes mentionnés ci-dessus, améliorer la situation dans le domaine maritime devrait être l’une des priorités et l’un des principaux objectifs à atteindre. Améliorer la connaissance du domaine maritime, qui est la première mesure à prendre, est indispensable pour renforcer la réponse collective aux menaces qui pèsent sur le domaine maritime. 107. Combler les lacunes qui existent actuellement dans le type d’informations collectées sur les flux maritimes est l’une des priorités. Aujourd’hui, seuls les navires commerciaux de plus de 300 tonnes doivent utiliser des transpondeurs AIS (Système d’identification automatique). Demander à des navires plus petits d’utiliser cette technologie, qui émet des informations de base sur le chargement et la destination d’un navire, permettrait d’avoir une vue globale du trafic maritime. En effet, ces navires plus petits, de l’avis général, sont les plus à mêmes de servir à appuyer des activités illicites en mer. 108. Beaucoup de restrictions et d’obstacles au partage des informations demeurent aussi, notamment : * obstacles politiques, liés au fait que l’on est peu désireux de partager des informations avec certains acteurs ; 109. Pour autant, les initiatives se multiplient aux niveaux régional et international pour améliorer le partage des informations sur les activités et les flux maritimes. Tant l’UE que l’OTAN y prennent part activement, avec plusieurs initiatives très encourageantes. Les opérations de lutte contre la piraterie dans le Golfe d’Aden ont valeur d’exemple. Le MSCHOA de l’UE et son système de partage d’informations via le Web Mercury ont permis de surmonter les obstacles et de favoriser les échanges entre l’armée et l’industrie des transports maritimes. 110. Le principal défi aujourd’hui est de relier entre elles ces initiatives disparates ; ne pas créer une nouvelle structure globale mais veiller à ce que différents systèmes puissent fonctionner ensemble sous différents formats. Ce qui demande une meilleure intégration des systèmes de surveillance maritime à tous les niveaux : national, grâce à une meilleure interconnexion des systèmes utilisés par divers organismes ; régional, en reliant entre eux les systèmes nationaux ; et international, en fournissant les outils pour interconnecter des systèmes nationaux et régionaux selon les besoins. Améliorer la situation maritime mondiale demande également des outils permettant de réunir les informations émanant de différentes sources : données recueillies à l’occasion d’opérations de surveillance maritime, systèmes de localisation de navires, systèmes de surveillance par satellite, et autres mécanismes. 111. Une évolution sur le plan politique, juridique et technique est nécessaire pour atteindre ces objectifs. Qui plus est, en vue d’accroître le partage d’informations, une évolution des mentalités est nécessaire pour passer du « besoin de savoir » au « besoin de partager », comme le souligne le rapport de l’équipe Pen Wise de l’AED. Ce qui n’est possible que si des garanties suffisantes sont mises en place pour protéger la confidentialité des informations partagées via ces systèmes. Avoir confiance dans le système est la condition sine qua non de ce changement de mentalité. Si l’on a le moindre doute sur le fait que les informations partagées sont accessibles et peuvent être utilisées à des fins malveillantes, la crédibilité du processus serait irrémédiablement compromise. Notes |
