13 février 2009 – Bruxelles - La Russie, l’Occident et l’avenir de la sécurité euro-atlantique

2.  Les sujets de désaccord entre la Russie et l’Occident se sont accumulés au cours de l’année dernière, à propos notamment de la promesse d’élargissement faite par l’OTAN à la Géorgie et à l’Ukraine, du Kosovo, des questions d’énergie, et de la défense antimissile. La guerre en Géorgie en août 2008 a provoqué une nouvelle vague de tensions et des demandes en vue d’une réévaluation de la relation entre la Russie et l’Occident.

3.  Si des signes d’un début de rapprochement sont apparus ces derniers mois – notamment lorsque le vice-président américain Biden a parlé « d’appuyer sur le bouton reset » dans son discours prononcé à la Conférence de Munich sur la sécurité -, reste à voir jusqu’où ce processus ira et sur quelle base la relation doit être reconstruite. Certains ont suggéré que la Russie et l’Occident doivent se centrer sur les nombreux domaines d’intérêt mutuel, où la coopération sous ses multiples aspects paraîtrait logique. D’autres ont proposé une approche plus radicale. Le Président russe Medvedev, notamment, a plaidé en faveur d’une réorganisation complète de l’architecture de sécurité en Europe.

4.  Le séminaire s’appuyait sur plusieurs postulats : que la coopération entre la Russie et l’Occident est dans l’intérêt de tous ; que ce que l’on appelle généralement « les relations entre la Russie et l’Occident » désigne en fait un ensemble complexe d’interactions bilatérales et multilatérales ; et que, dans une perspective d’avenir, l’histoire du partenariat établi entre la Russie et l’Occident après la chute du mur de Berlin est riche d’enseignements. Un bilan des résultats obtenus et des difficultés qui ont marqué ce partenariat aide à mieux comprendre les origines de la crise récente et ses répercussions, et à évaluer les moyens d’en sortir.

II.  LE PARTENARIAT OTAN-RUSSIE : SUCCES ET DEFIS

5.  L’Acte fondateur OTAN-Russie, signé en 1997, visait à poser les bases d’un nouveau partenariat entre l’OTAN et la Russie. Il comportait un aspect statique, composé de plusieurs engagements négatifs, notamment ce que l’on appelle communément les « trois Ni » - les alliés de l’OTAN n’ont ni l’intention, ni le projet, ni de raison de déployer des armes nucléaires sur le territoire de nouveaux membres » -, ainsi qu’un engagement de ne pas déployer de forces de combat « importantes ». Ce volet a été complété par un aspect dynamique, qui identifie plusieurs domaines de coopération pratique.

6.  L’Acte fondateur a été complété en 2002 par la Déclaration de Rome, laquelle a également établi le Conseil OTAN-Russie (COR). Ce dernier visait à remplacer le cadre bilatéral du Conseil conjoint permanent – Alliés plus Russie – par un forum multilatéral où la Russie et les Alliés siègeraient à égalité.

7.  L’Assemblée parlementaire de l’OTAN a également construit son propre partenariat avec le parlement russe, lequel est devenu en 1992 un membre associé de l’Assemblée de l’OTAN – avec trois autres États successeurs de l’Union soviétique. Cette relation avec la Douma et  le Conseil de la Fédération a accompagné et a renforcé celle qui s’est développée petit à petit entre l’OTAN et la Russie.

8.  Cela étant, des orateurs ont fait observer que l’histoire des relations OTAN-Russie depuis la fin de la guerre froide montre qu’en dépit de résultats non négligeables, la coopération a pâti de malentendus, d’occasions manquées et de perceptions erronées.

9.  Certains ont mentionné notamment la polémique selon laquelle l’OTAN aurait donné l’assurance, à la fin de la guerre froide, qu’elle ne procéderait à aucun élargissement, ce qu’invoquent régulièrement les responsables russes sans en apporter la preuve, et que les responsables de l’OTAN contestent invariablement. A Moscou, l’élargissement est toujours perçu non seulement comme une menace pour la sécurité de la Russie, mais aussi comme un moyen d’empêcher la Russie de jouer un rôle effectif en matière de sécurité européenne.

10.  D’après Moscou, l’Occident, convaincu que la Russie avait perdu la guerre froide, n’a cessé de marginaliser la Russie et l’a empêchée de participer au processus décisionnel en matière de sécurité européenne. L’Occident, au contraire, a établi ce que Moscou appelle un ordre de sécurité européen articulé autour de l’OTAN, qui s’appuie sur les processus d’élargissement de l’OTAN et de l’UE, et qui compromet les règles traditionnelles du droit international avec de nouveaux principes, comme celui de l’intervention humanitaire. La Russie perçoit également la « transformation de l’OTAN » comme une métaphore de la mondialisation de la zone de responsabilité de l’OTAN, notamment en intervenant dans ce que Moscou considère comme sa propre sphère de responsabilité.

11.  Ces points de vue sont fortement contestés en Occident, où l’on souligne au contraire l’aide de grande ampleur accordée à la Russie à la fin de la guerre froide et les efforts accomplis pour établir des cadres de coopération. Du point de vue de l’OTAN, l’élargissement visait à contribuer à la sécurité euro-atlantique – non à créer de nouvelles tensions – et a toujours été vu comme le pendant du renforcement des partenariats OTAN-Russie et OTAN-Ukraine. Tout en s’employant sans relâche à souligner le caractère bienveillant et constructif de l’élargissement, les Alliés de l’OTAN n’ont jamais cessé de rappeler le droit des pays à choisir leur propre destinée et de contester toute proclamation de zones d’influence privilégiées.

12.  L’Occident estime également que si la coopération OTAN-Russie n’a pas été pleinement exploitée, c’est aussi parce que la Russie semble plus intéressée par l’aspect statique que dynamique du partenariat, et qu’elle est peut-être peu disposée à s’investir dans la relation. A cet égard, un orateur russe a fait valoir que les relations avec l’OTAN ne sont pas essentielles aux intérêts de sécurité de la Russie ; en d’autres termes, dans l’ensemble, la Russie ne relève pas les défis auxquels elle est confrontée en matière de sécurité par le biais des relations avec l’OTAN. La politique de sécurité russe a donné la priorité ces dernières années à l’espace de la CEI, et à la création d’un système commun de sécurité basé sur l’Organisation du Traité de sécurité collective (OTSC). Ces dernières années, l’intégration politico-militaire dans le cadre de l’OTSC s’est renforcée, de même que les structures de l’organisation, avec la création dernièrement d’une force de réaction aux crises, forte de 15 000 hommes. Ainsi, de ce point de vue, le projet OTAN-Russie, pour Moscou, est principalement politique, et laisse peu de place à une coopération pratique en matière de sécurité.

13.  La relation OTAN-Russie a connu plusieurs crises au fil des années. Ainsi, l’intervention de l’OTAN au Kosovo en 1999 a été suivie par une période de tensions. Cela étant, il a été suggéré que l’opposition que la Russie a initialement manifestée contre l’opération de l’OTAN tenait moins aux relations OTAN-Russie en tant que telles qu’à la place de la Russie à la table des négociations s’agissant des affaires de sécurité en Europe. En fait, la Russie, faisant preuve de pragmatisme, a décidé par la suite de s’associer à la force des Nations unies chargée du maintien de la paix.

14.  Deux années plus tard, après les attentats terroristes du 11 septembre 2001 aux Etats-Unis, l’OTAN et la Russie ont raté l’occasion de renforcer leur partenariat en tirant avantage de leur intérêt commun à faire face à la menace que représente le terrorisme international.

15.  Les tensions entre l’OTAN et la Russie ont atteint leur point culminant avec la guerre en Géorgie d’août 2008 ; celle-ci a conduit les Alliés à reconnaître qu’ils ne pouvaient continuer à « agir comme si de rien n’était » et, dès lors, à suspendre les réunions du COR au niveau des ambassadeurs.

16.  Des orateurs ont fait observer que les crises du Kosovo et de la Géorgie illustrent la façon dont, malheureusement, le partenariat OTAN-Russie est parfois utilisé comme une structure ‘jetable’ destinée à punir l’autre camp en cas de désaccord profond. Les tensions actuelles, d’après eux, sont également la preuve que le COR n’a pas pleinement atteint son objectif de représenter un véritable forum voué au dialogue politique « à 27 ».

17.  D’après Moscou, il faudrait tirer des enseignements de la crise géorgienne. Cette crise démontre l’échec de l’ordre de sécurité européen actuellement en vigueur, en révélant plusieurs tendances inquiétantes : une crise du droit international, notamment le principe de l’intégrité territoriale ; une crise en matière de contrôle des armements et de désarmement ; le risque d’une course aux armements en Europe liée aux projets de déploiement de systèmes de défense anti-missile ; et l’échec des accords de maintien de la paix et de règlement des conflits internationaux actuellement en vigueur.

III.  PROPOSITION DU PRESIDENT MEDVEDEV EN FAVEUR D’UNE NOUVELLE ARCHITECTURE DE SECURITE EN EUROPE

18.  C’est dans ce contexte que le Président russe Medvedev a proposé une réorganisation plus poussée de l’architecture de sécurité en Europe. Même si cette initiative est antérieure à la guerre en Géorgie, la crise géorgienne, aux yeux de Moscou, rend ces propositions d’autant plus pertinentes et d’une grande actualité en montrant que l’ordre de sécurité qui règne actuellement en Europe peut aboutir à un conflit avec la Russie.

19.  Des orateurs ont suggéré que l’initiative du Président Medvedev comporte un objectif à court terme et un objectif à long terme. A court terme, elle vise à « appuyer sur le bouton arrêt », c’est-à-dire à mettre un terme à l’élargissement de l’OTAN et aux plans américains de déploiement de défenses antimissiles en Europe, tout en reprenant le dialogue engagé à la fin de la guerre froide sur l’ordre de sécurité européen et le rôle de la Russie. A long terme, il s’agit « d’appuyer sur le bouton reset », à savoir abandonner l’ordre de sécurité européen actuel articulé autour de l’OTAN au profit d’une nouvelle architecture qui, selon Moscou, reconnaîtrait pleinement la place et le rôle de la Russie en matière de sécurité européenne.

20.  Si la proposition demeure à dessein vague pour le moment, certains aspects sont déjà connus. Une réaffirmation des règles et des normes conventionnelles du droit international est un aspect important. Le Président Medvedev a d’ores et déjà suggéré cinq grands groupes de principes concernant : le respect de l’intégrité territoriale, la souveraineté de l’État, l’indépendance politique des États et autres principes consacrés dans la Charte des Nations unies, l’Acte final d’Helsinki et la Charte de Paris ; le recours à la force et les mécanismes de règlement des conflits ; le principe de sécurité égale pour tous, selon lequel un camp ne doit pas renforcer sa propre sécurité au détriment de celle de l’autre camp – allusion notamment à l’élargissement de l’OTAN ; le principe selon lequel aucun État ou organisation n’a l’exclusivité en matière de sécurité en Europe, et un nouvel accord en matière de désarmement et de contrôle des armements.

21.  La proposition ne prévoit pas la création de nouvelles institutions. Il s’agit plutôt d’instaurer un lieu de dialogue regroupant les principales organisations régionales pour traiter de la division des responsabilités en matière de sécurité en Europe. Ce qui reviendrait pour l’essentiel à recréer le modèle bipolaire Est-Ouest de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE), mais sur un mode de concertation et non d’opposition.

22.  Si l’objectif à court terme de la proposition, d’après les participants, a peut-être été atteint temporairement, l’objectif à long terme reste, de l’avis général, très irréaliste. En fait, il a été fait observer que, lors du conflit géorgien, la Russie elle-même a violé certains des principes qui, d’après elle, devraient constituer la base du nouvel ordre de sécurité. La Russie n’a pas non plus expliqué comment cette proposition pourrait aller de pair avec une OTAN transformée et revitalisée. Cela étant, certains participants ont suggéré qu’il pourrait être utile qu’un dialogue s’ouvre entre la Russie et l’Occident sur ces questions afin de rétablir la confiance après les tensions de ces derniers mois.

IV.  DONNER UN TOUR PLUS REALISTE AUX RELATIONS ENTRE LA RUSSIE ET L’OCCIDENT

23.  Il faut, de l’avis général, donner un nouvel élan à la relation entre la Russie et l’Occident, et non pas seulement se contenter de revenir au statu quo ante. Cela dit, les orateurs et les participants ont plaidé dans l’ensemble pour davantage de réalisme, en s’attachant à la substance, aux intérêts communs à long terme et aux défis à relever, plutôt qu’aux grands principes. Plusieurs domaines ont été mentionnés, où des mesures concrètes peuvent être prises pour améliorer la coopération et restaurer la confiance. Ces mesures importantes en soi pourraient également créer le climat de confiance requis pour aborder les problèmes les plus épineux.

24.  Un orateur a mentionné que la résolution des conflits et la réaction conjointe face aux crises étaient des domaines où une plus grande coopération pratique pourrait s’instaurer. On pourrait partir des mécanismes de réaction rapide qui existent au sein de l’OTAN et de l’UE et de la force d’intervention récemment établie par l’OTSC. Il a été notamment suggéré d’instaurer une relation plus structurée entre l’OTAN et l’OTSC, sur le modèle de l’accord « Berlin plus » entre l’OTAN et l’Union européenne.

25.  Des orateurs ont également fait valoir qu’une reprise du dialogue sur le contrôle des armements serait souhaitable : reprendre les discussions sur un traité START modifié, engager des négociations sur un régime de contrôle des armements pour les missiles de courte portée ou, plus généralement, donner un nouvel élan aux négociations sur le désarmement. Un accord sur la question de la défense antimissile sera peut-être plus difficile à trouver étant donné que, en dépit des assurances données par les Etats-Unis, la Russie demeure très sceptique. Les futures négociations devraient porter, a-t-on suggéré, sur la transparence, la conditionnalité – à savoir que le système ne serait activé que lorsqu’une menace prend corps -, et la mise en place d’un système conjoint. Ce dernier objectif devrait être poursuivi par principe, indépendamment des difficultés technologiques ou des imperfections.

26.  L’Afghanistan et la lutte contre le terrorisme sont également des domaines où une plus grande coopération en matière de sécurité est envisageable. Des solutions plus imaginatives peuvent également être trouvées dans le domaine de l’énergie. La création d’un consortium tripartite pour chapeauter les gazoducs ukrainiens est l’une des idées avancées ; ce consortium regrouperait Gazprom, Naftogaz et un groupe de sociétés européennes, assorti d’une garantie de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD).

27.  Quant aux structures et aux institutions, plusieurs idées nouvelles ont été émises, notamment la création d’un Conseil de sécurité européen sur le modèle du Conseil de sécurité des Nations unies. Autre solution : les structures et cadres existants – par exemple le G8, l’OSCE ou le COR – pourraient être réactivés et renforcés. Le COR, notamment, même s’il n’a pas été pleinement exploité jusqu’à présent, est un organe de prise de décision et non pas uniquement un lieu de dialogue, a-t-on souligné. On pourrait mieux l’exploiter quoique de façon quelque peu différente. Le COR pourrait quasiment sortir de la structure de l’OTAN en tant que telle, étant donné qu’il ne repose pas sur le Traité de Washington mais sur l’Acte fondateur OTAN-Russie.

28.  Certains aspects du contexte international actuel – la crise économique et financière mondiale, la nouvelle administration américaine, la nouvelle structure du pouvoir en Russie, le fait que l’Afghanistan soit au centre des préoccupations de l’OTAN – sont sans doute des conditions plus propices au dialogue et au compromis sur ces différentes questions. Cela étant, la question de l’élargissement et ses éventuelles répercussions demeurent un obstacle de taille.