I.  INTRODUCTION 

A.  L'AFGHANISTAN AUJOURD'HUI : EN DEPIT DE PROGRES MANIFESTES, UN CERTAIN NOMBRE DE DIFFICULTES SUBSISTENT 

II.  EVALUATION D'UNE SELECTION D'INDICATEURS DES PROGRES ENREGISTRES EN AFGHANISTAN 

A.  PRODUCTION ET TRAFIC DE DROGUE 
B.  CONSTRUCTION DE L'ETAT AFGHAN 
C.  L'INFLUENCE DES SEIGNEURS DE LA GUERRE REGIONAUX 
D.  DEVELOPPEMENT DES FORCES DE SECURITE NATIONALES AFGHANES 
1.  L'ARMEE NATIONALE AFGHANE (ANA) 
2.  LA POLICE NATIONALE AFGHANE (PNA) 

III.  LES DEFIS OPERATIONNELS QUE DOIT RELEVER L'ALLIANCE 

A.  SATISFAIRE LES BESOINS EN PERSONNEL POUR MENER A BIEN LA MISSION 
B.  AUTRES MOYENS ET ELEMENTS DE CONCRETISATION 
C.  AUTRES CONSIDERATIONS OPERATIONNELLES 

IV.  CONCLUSION 

V.  ANNEXE : FICHE D'INFORMATION CONCERNANT L'ISAF OTAN 

I. INTRODUCTION

1.  La Force internationale d'assistance à la sécurité (ISAF), déployée en Afghanistan sur mandat des Nations unies et dirigée par l'OTAN, représente le défi le plus difficile que l'Alliance ait jamais eu à relever. Les experts en stratégie et les responsables de l'OTAN sont d'accord pour estimer que 2007 est une année cruciale dans la campagne menée en vue d'instaurer la sécurité et la stabilité dans l'ensemble du pays, et de créer les conditions favorables à un processus majeur de reconstruction et de développement. Différents facteurs pèsent dans la balance : 1) la crédibilité du gouvernement afghan auprès de la population et vis-à-vis de la communauté internationale, indispensable au succès des efforts entrepris pour ramener la stabilité ; 2) l'évolution de la situation concernant le trafic de drogue, un problème de portée mondiale ; 3) le risque de voir le pays redevenir un sanctuaire pour des terroristes capables de frapper dans le monde entier ; 4) enfin, et surtout, la crédibilité de l'Alliance en tant qu'organisation capable d'affronter les défis du XXIe siècle.

2.  Aucune autre opération n'a posé à l'Alliance autant de problèmes complexes : engagée hors zone, l'OTAN a dû déployer ses troupes sur un théâtre géographiquement éloigné, faire face à un adversaire inhabituel sur un terrain très accidenté, et soutenir ses efforts dans la durée. Forte de plus de 35 000 hommes en Afghanistan, l'ISAF a pour mission principale d'assurer et de maintenir la sécurité et la stabilité nécessaires sur l'ensemble du territoire, l'objectif étant d'accroître la zone d'influence du gouvernement afghan et de favoriser le processus de reconstruction. Les 37 pays contributeurs, parmi lesquels figure la totalité des Alliés, agissent en coopération avec l'opération Liberté immuable dirigée par les Etats-Unis - laquelle regroupe quelque 8 000 hommes appartenant aux forces de coalition - tout en obéissant à un mandat bien distinct. L'ISAF dirige en outre 25 équipes régionales de reconstruction (PRT), chargées d'aider les autorités locales dans le processus de reconstruction et de maintien de la sécurité dans la région.

3.  Elaboré pour le compte de la commission de la défense et de la sécurité de l'Assemblée parlementaire de l'OTAN, le présent rapport s'inscrit dans le prolongement des travaux accomplis par la commission au cours des trois années écoulées pour évaluer les efforts déployés dans quatre domaines : 1) production et trafic de stupéfiants ; 2) progrès enregistrés dans la construction de l'Etat afghan ; 3) influence des chefs de guerre régionaux ; 4) développement de l'armée (ANA) et de la police (PNA) nationales afghanes. Il s'emploie également à recenser quelques-uns des grands défis qui se posent à l'Alliance dans le cadre de ses activités militaires en Afghanistan, en particulier dans le domaine des capacités, et qu'il sera indispensable d'aborder, non seulement pour assurer le succès de l'opération conduite dans ce pays, mais également pour préparer les autres missions que l'OTAN sera probablement amenée à entreprendre à l'avenir.

4.  De l'avis général, le succès à long terme de l'OTAN en Afghanistan nécessite beaucoup plus que des moyens militaires. De fait, les initiatives politiques, telles que le renforcement des institutions afghanes, le développement économique et la coopération régionale sont autant d'éléments essentiels à la mise en œuvre d'une future stratégie de retrait. Cependant, tout en gardant à l'esprit l'importance primordiale des solutions politiques, votre rapporteur a fait le choix d'axer ses recommandations sur les défis opérationnels, auxquels l'Alliance est confrontée. Il convient en outre de ne pas oublier que l'instauration d'un environnement sûr, propice aux avancées économiques et politiques, forme la principale mission de l'OTAN et de l'ISAF. Il apparaît dès lors non seulement approprié, mais également indispensable, de revoir les méthodes militaires à appliquer à cette fin.

5.  Il va de soi que le rôle de l'OTAN en Afghanistan va bien au-delà du simple engagement militaire, englobant des activités de reconstruction et de stabilisation, ainsi que le montre à l'évidence le travail accompli par l'ISAF avec le réseau de PRT. Le rôle de l'ISAF à cet égard pourrait laisser présager que l'on demandera de plus en plus à l'OTAN d'intégrer de telles activités à des opérations futures : il mérite donc, à ce titre, une étude plus approfondie. Votre rapporteur se propose d'examiner, dans des rapports ultérieurs, les défis que l'Alliance aurait à relever dans ce domaine.

6.  Votre rapporteur estime qu'il devrait être possible d'organiser un voyage en Afghanistan dans le courant de l'année, afin d'évaluer l'évolution de l'opération. Malheureusement, ce déplacement n'a pas eu lieu suffisamment tôt pour qu'il en soit rendu compte dans le présent document. Un compte rendu sera toutefois établi à l'issue de ce voyage, afin d'apporter un complément essentiel à ce rapport. Etabli à partir de sources et d'exposés divers, le présent projet vise avant tout à constituer un document de référence utile dans ce contexte. Il a été actualisé de manière à prendre en compte les événements intervenus depuis la version initiale, ainsi que les commentaires formulés par les délégations nationales auprès de l'Assemblée, notamment celles de l'Afghanistan et du Pakistan. Le texte qui vous est présenté est donc sensiblement différent des projets antérieurs.

A. L'AFGHANISTAN AUJOURD'HUI : EN DEPIT DE PROGRES MANIFESTES, UN CERTAIN NOMBRE DE DIFFICULTES SUBSISTENT

7.  Tous les témoignages attestent que l'Afghanistan a accompli, depuis l'éviction des taliban en 2001, d'énormes progrès dans la quasi-totalité des secteurs de développement. La démocratie fragile qui s'est instaurée repose sur une Constitution modérée, un Président élu démocratiquement et un Parlement où siègent plusieurs dizaines de femmes. Grâce à la construction de centaines d'écoles, le nombre d'enfants scolarisés - dont 34% de filles - a été multiplié par cinq depuis 2001. Plus de 80 % des Afghans ont accès aux soins de santé ; des centaines d'hôpitaux ont été construits, qui accueillent actuellement des centaines de milliers de patients chaque mois. Des millions d'enfants bénéficient désormais des principales vaccinations.

8.  Le produit intérieur brut (PIB), en hausse constante, est passé de USD 4,08 milliards en 2002 à 8,9 milliards aujourd'hui ; quant au revenu par habitant, il semble qu'il ait doublé depuis 2001. La Constitution afghane protège les droits des femmes : 41% des huit millions d'Afghans qui ont voté en 2004 étaient des femmes. On estime à près de cinq millions le nombre de personnes qui s'étaient exilées et qui ont maintenant regagné le pays. Plus de 10 000 kilomètres de routes ont été créés, et des milliers d'autres sont actuellement en construction.

9.  Le gouvernement afghan n'en reste pas moins confronté à de graves difficultés, de même que la communauté internationale, et notamment l'OTAN, qui s'efforce de créer un environnement stable et sûr permettant à une large palette d'intervenants de s'engager dans un processus de reconstruction et de développement à long terme. Le plus important de ces défis réside peut-être dans la renaissance des taliban et le regain de violence qui frappe le pays. L'année 2006 a vu une flambée de violence spectaculaire dans le pays. Dans un discours prononcé en février 2007, le Président Bush a énuméré des statistiques désolantes, affirmant qu'en 2006 " le nombre d'attaques perpétrées au moyen de bombes artisanales a quasiment doublé, les forces internationales ont essuyé presque trois fois plus de tirs directs et les attentats suicides ont pour ainsi dire quintuplé [...]. Cette escalade s'est inscrite dans le cadre d'une offensive des taliban, qui a fait de 2006 l'année la plus violente en Afghanistan depuis la libération du pays". Les provinces du nord et de l'ouest, pourtant relativement sûres, ont également connu une violence accrue au cours du premier semestre 2007. D'autres éléments - trafic de drogue, conflits tribaux et différends territoriaux - ont également favorisé l'explosion de la violence.

10.  L'exacerbation des tensions entre l'Afghanistan et le Pakistan voisin a également suscité l'inquiétude. Les différends ont porté principalement sur des questions de tracés de frontières, et sur la constatation que les zones frontalières, ainsi que les régions tribales sous administration fédérale (RTAF) du Pakistan, servent de sanctuaires opérationnels et logistiques aux taliban. Face à ces tensions, l'Afghanistan, le Pakistan et l'ISAF ont constitué une commission tripartite composée de hauts représentants militaires, chargée d'améliorer la collaboration dans plusieurs secteurs bien précis, comme la sécurité aux frontières et le partage du renseignement. Bien que fructueux, les travaux de la commission n'ont pas permis de résoudre l'ensemble des difficultés qui se posent dans les relations entre les deux pays ; ces travaux se poursuivent néanmoins.

11.  D'autres problèmes ont affecté le pays en 2006 et au début de 2007, notamment le développement de l'économie axée sur le trafic de drogue et l'incapacité du gouvernement à étendre son influence sur des portions plus vastes de son propre territoire. Certains analystes ont également décelé dans la population des réticences croissantes vis-à-vis des dirigeants, taxés de corruption et incapables de mettre en place des services publics au-delà de Kaboul. En dépit des progrès accomplis depuis 2001, ces problèmes, associés à d'autres, ont conduit bon nombre d'observateurs indépendants à privilégier une analyse nettement moins optimiste de la ligne de conduite globalement adoptée pour stabiliser l'Afghanistan.

12.  Face à ces défis, l'Alliance a réaffirmé son engagement à mener à bien sa mission en Afghanistan, en premier lieu lors du Sommet de Riga de novembre 2006, au cours duquel les Chefs d'Etat et de gouvernement ont déclaré :

" Nous soutenons le gouvernement du président Karzaï et le peuple afghan, qui cherchent à fonder une société stable, démocratique et prospère, libérée du terrorisme, des stupéfiants et de la peur, assurant sa propre sécurité et en paix avec ses voisins. (...( Nous envisageons un rôle de soutien dans la durée pour aider les autorités afghanes. "

L'Alliance s'engage ensuite une nouvelle fois à

" ...continuer d'aider les autorités afghanes à assumer leurs responsabilités en matière de sécurité, de stabilité et de reconstruction dans tout le pays grâce à la mission de la Force internationale d'assistance à la sécurité [...]. ... Nous réaffirmons la grande solidarité de notre Alliance, et nous nous engageons à faire en sorte que l'ISAF dispose des forces, des ressources et de la souplesse nécessaires pour que la mission continue d'être un succès. "

Certains Etats membres ont également esquissé, lors de ce sommet, une évolution vers un accroissement de leur participation. Les Alliés sont en outre convenus d'intensifier leur soutien à la formation et au développement de l'Armée nationale afghane, et ont décidé d'augmenter leurs contributions respectives à l'entraînement de la Police nationale afghane.

13.  Une réunion des ministres des Affaires étrangères, tenue en janvier 2007 à la demande de leur homologue des Etats-Unis, ainsi que d'autres réunions organisées en mars, ont abouti à des promesses de contributions plus importantes en matière de troupes et de financement pour l'ensemble de la mission. Depuis le Sommet de Riga, plus de 7 000 hommes supplémentaires ont été déployés au total. La République tchèque a revu sa contribution à la hausse dans ce domaine (100 hommes supplémentaires et un hôpital de campagne, suivis de membres de la police militaire et d'une équipe spécialisée dans la guerre chimique), de même que la Lettonie (70 hommes supplémentaires pour 2007 et 50 en 2008), la Lituanie (55 membres des forces spéciales) et la Slovaquie (accroissement de sa participation aux équipes régionales de reconstruction). La Norvège devait envoyer un contingent de forces spéciales (100 hommes) en avril 2007. Le Royaume-Uni a annoncé la mise à disposition de 1 400 hommes supplémentaires, afin de renforcer les troupes présentes dans la province de Helmand. La Pologne devait déployer 1 100 hommes supplémentaires. La France a proposé de renforcer son soutien aérien rapproché et l'Allemagne, à l'issue d'un débat intérieur houleux, a décidé de déployer en avril 2007 six avions de reconnaissance Tornado et 500 soldats supplémentaires. En mai 2007, l'Italie a annoncé le déploiement de cinq nouveaux hélicoptères, 18 véhicules blindés et 145 hommes supplémentaires. Les Etats-Unis ont prolongé la mission d'une brigade de 3 200 hommes, et ont demandé au Congrès de débloquer USD 11,8 milliards d'aides à l'Afghanistan au cours des deux prochaines années. D'autres partenaires, dont l'Australie et la Nouvelle-Zélande, ont également renforcé leurs engagements.1

14.  Ces engagements additionnels sont apparus comme la marque d'une détermination renouvelée des Etats membres de l'OTAN et de leurs alliés de vouloir fournir les ressources que les responsables militaires de l'Alliance jugent nécessaires à l'accomplissement de la mission dans un contexte en pleine évolution. De fait, le général Craddock (SACEUR) a souligné que les forces et moyens supplémentaires fournis dans les premiers mois de 2007 donneraient au commandant de l'ISAF " la souplesse dont il a besoin pour poursuivre sa mission en Afghanistan tout en réduisant les risques encourus par les troupes ".

II. EVALUATION D'UNE SELECTION D'INDICATEURS DES PROGRES ENREGISTRES EN AFGHANISTAN 

15.  Le présent rapport constitue la quatrième tentative de la commission pour dresser le bilan des progrès effectués en Afghanistan dans quatre domaines essentiels et étroitement imbriqués. Certes, le rôle de l'OTAN varie en intensité d'un domaine à l'autre ; il importe cependant de ne pas perdre de vue que, si la totalité des indicateurs n'affichent pas une évolution positive, il sera peu probable que la sécurité puisse s'améliorer et atteindre un niveau satisfaisant pour l'Alliance. A l'inverse, tout progrès demeurera impossible sans la sécurité et la stabilité que seule l'OTAN est à même d'assurer. Ces quatre domaines doivent donc rester au cœur même de nos préoccupations.

A.  PRODUCTION ET TRAFIC DE DROGUE

16.  Notre rapport de 2006 soulignait que, malgré quelques signes ayant permis d'espérer un ralentissement en 2005, la production d'opium en Afghanistan avait repris et représentait une menace majeure pour la stabilité du pays. Les chiffres les plus récents confirment malheureusement cette analyse, puisqu'ils font état d'une augmentation sensible de la production d'opium pour l'année passée. Selon l'Office des Nations Unies contre la drogue et le crime (ONUDC), la culture du pavot a connu en 2006 une augmentation de 59%, ce qui s'est traduit par une production globale d'opium de 6 100 tonnes, soit 92% de la production mondiale. Le Rapport sur la stratégie internationale de contrôle des stupéfiants (International Narcotics Control Strategy Report) publié en 2007 par le Département d'Etat des Etats-Unis estime à 172 600 ha la superficie des terres affectées à la culture du pavot en Afghanistan à la fin de 2006, un chiffre qui, de l'avis général, devrait être encore supérieur cette année. Représentant plus du quart du PIB total de ce pays, les activités liées à la production d'opium constituent un segment considérable de l'économie afghane globale.

17.  Malgré une hausse de 59% des superficies consacrées à la culture du pavot en 2006, le prix de l'opium n'a diminué que de 17% dans le pays. Cette activité demeure donc rentable pour les paysans afghans. D'après les évaluations les plus récentes des Nations unies, la baisse relativement légère du prix de l'opium laisse supposer l'existence de stocks importants et le développement des marchés. Par exemple, une part croissante des produits opiacés en provenance d'Afghanistan sont écoulés vers l'Amérique du Nord. La consommation d'héroïne augmente également au Pakistan, en Iran, en Russie et en Inde, ainsi qu'au sein même de l'Afghanistan.

18.  Seules six des trente-quatre provinces qui composent l'Afghanistan ne produisent pas d'opium, les provinces les plus actives en la matière étant celles de Helmand, Kandahar, Uruzgan, Zabul et Day Kundi, situées dans le sud du pays. Dans ces régions, en particulier, la culture du pavot a augmenté de 121% en 2006, plus de 69 000 ha étant consacrés à cette activité dans la seule province du Helmand. Si les tendances actuelles se maintiennent, cette province - qui assure aujourd'hui 42% de la production mondiale de substances illicites - pourrait bientôt produire à elle seule plus d'héroïne que le reste du pays. La production d'opium est manifeste également dans les provinces septentrionales du Badakhstan et de Balkh et dans la province occidentale de Farah. La production de stupéfiants domine l'économie rurale, et concerne quelque 400 000 familles, soit 2,9 millions de personnes (plus de 12% de la population afghane).

19.  Ce tableau peu encourageant met l'accent sur l'échec regrettable des programmes actuels de lutte contre le trafic de stupéfiants. Les difficultés sont légion. En raison de la forte mobilité des acteurs du marché de l'opium et du système - à la fois souple et informel - utilisé pour les transferts financiers (hawala), une baisse d'activité dans une région donnée s'accompagne souvent d'une intensification ailleurs, ce qui rend impossible toute amélioration à l'échelle nationale. Les paysans - notamment les plus pauvres d'entre eux - résistent aux tentatives d'élimination de la culture de l'opium, car ils ne peuvent se tourner vers des cultures plus onéreuses et le pavot représente leur unique source de revenus. En outre, la destruction des récoltes a souvent un effet pervers : en raison de sa rareté relative, le prix de l'opium augmente, ce qui représente une incitation à la création de nouvelles parcelles dans d'autres régions. Par ailleurs, les programmes d'éradication peuvent avoir pour effet de détourner les agriculteurs des autorités gouvernementales responsables de leur mise en œuvre.

20.  Tant l'ONUDC que le Conseil de Senlis, une organisation canadienne, prévoient malheureusement une augmentation globale de la production d'opium en 2007, avec une extension de la culture du pavot dans les provinces du sud, de l'est et de l'ouest du pays, qui devrait compenser une éventuelle diminution dans les régions du nord. Compte tenu de ces tendances inquiétantes, différentes approches sont désormais envisagées de plus en plus fréquemment, parmi lesquelles des programmes offrant des moyens d'existence de substitution, en permettant aux agriculteurs d'opter pour des cultures licites. Le Conseil de Senlis propose de dépénaliser la culture du pavot à des fins thérapeutiques, en le transformant en morphine ou en codéine, et de veiller à ce que les revenus ainsi générés soient partagés avec les agriculteurs. Une autre approche, plus globale, retient également l'attention : il s'agirait de développer une économie de substitution, plutôt que de se limiter à proposer d'autres moyens d'existence. Il ne fait toutefois aucun doute que l'adoption par l'Afghanistan d'une bonne stratégie de lutte contre les stupéfiants nécessitera un engagement à l'échelle régionale, et notamment l'instauration d'un dialogue avec les pays voisins.

21.  L'ISAF ne joue aucun rôle direct dans les programmes de lutte contre les stupéfiants mis en œuvre par le gouvernement afghan. Toutefois, la communauté internationale, conduite par le Royaume-Uni, soutient activement la Stratégie nationale de contrôle des drogues (SNCD). L'ISAF fournit les moyens de renseignement et de formation, ainsi que la logistique, qui permettent aux forces de sécurité gouvernementales, notamment l'armée et la police, de mener des opérations de lutte contre le trafic de drogue. En 2007, dans le cadre du programme d'élimination de la culture du pavot, plus de 19 000 ha de cultures ont été supprimés - davantage que les années précédentes - par le biais du programme d'éradication dirigé par le gouverneur et grâce aux interventions de la Force afghane d'éradication (AEF).

22.  En Afghanistan, le lien entre stupéfiants et insécurité générale est cependant manifeste. Selon l'ONUDC, environ 80% des villages pénalisés par le manque de sécurité sont concernés par la culture du pavot. Seigneurs de la guerre et groupes armés contrôlent l'industrie et le commerce de stupéfiants dans le pays. Ces groupes sont généralement liés aux mouvements insurgés, en particulier dans le sud du pays. Les bénéfices engrangés grâce au trafic de drogue représentent l'essentiel des revenus des insurgés, ainsi qu'un instrument d'influence politique pour les taliban, dont la popularité auprès des agriculteurs monte en flèche lorsqu'ils protègent les cultivateurs de pavot de l'intervention des autorités gouvernementales. Il apparaît donc à l'évidence que les efforts de l'ISAF en faveur de la stabilité et de la sécurité dans une région donnée peuvent également avoir des effets positifs sur les programmes de réduction de la culture du pavot, en s'attaquant et en affaiblissant avec efficacité les bases mêmes du pouvoir taliban.

B. CONSTRUCTION DE L'ETAT AFGHAN

23.  Comme indiqué dans l'introduction, les Afghans ont franchi plusieurs étapes politiques importantes depuis 2001, et ont notamment lancé le processus prévu dans l'Accord de Bonn. Parmi les faits marquants à cet égard, on citera l'approbation en 2004 de la Constitution permanente, compromis entre culture traditionnelle afghane et constitutionnalisme moderne. La Constitution a doté l'Afghanistan d'un système de gouvernement stable, et protège les droits des femmes et des minorités. Elle fixait également les règles des élections présidentielles d'octobre 2004 et des élections législatives de 2005, deux événements majeurs de la vie du pays.

24.  Une conférence tenue à Londres en janvier 2006 a marqué la dernière étape du processus de Bonn, ainsi que la transition vers trois secteurs d'activité essentiels, définis par le gouvernement afghan et la communauté internationale pour les cinq années à venir : 1) sécurité ; 2) gouvernance, Etat de droit et droits de l'homme ; 3) développement social et économique. La mise en œuvre de cet ensemble d'objectifs politiques, réunis sous l'appellation Afghanistan Compact (Pacte pour l'Afghanistan), doit être supervisée par le Conseil conjoint de coordination et de suivi, présidé conjointement par le Représentant spécial du Secrétaire général des Nations unies et par un représentant du Président Karzaï. Cette instance regroupe des membres clés du gouvernement afghan, des représentants des principaux contributeurs internationaux, des puissances régionales, ainsi que des représentants des Etats voisins et des grandes organisations internationales (dont l'OTAN).

25.  L'Afghanistan Compact a cependant été miné par l'aggravation de l'insécurité et de l'instabilité qui a caractérisé les années 2006 et 2007. Le gouvernement afghan a créé en juin le Policy Action Group (PAG), " groupe temporaire chargé de la gestion des crises ", dont la tâche portera au premier chef sur la définition et la coordination des efforts visant à lutter contre l'insurrection, principalement dans les provinces de Kandahar, Helmand, Zabul et Uruzgan. Ce groupe comprend des membres de l'administration afghane et des éléments importants de la sphère militaire et diplomatique internationale. Plusieurs observateurs, dont le Général Jones, ancien SACEUR, et le Général Richards, ancien commandant de l'ISAF, ont fait l'éloge du PAG en raison de sa contribution à une meilleure coordination de l'action de différents intervenants dans des domaines tels que l'acheminement de l'aide humanitaire internationale.

26.  Peut-être la meilleure façon d'évaluer le succès relatif des efforts déployés consiste-t-elle à vérifier si le peuple afghan en bénéficie. Tout aussi révélatrice serait l'analyse permettant d'établir si ces bénéfices éventuels incitent la population à soutenir le gouvernement central. Il est vrai que, si l'appui général de la population lui était retiré, le gouvernement du Président Karzaï (et la communauté internationale) devrait affronter une tâche immensément plus ardue. Ainsi qu'en témoignait en février 2007 devant le Congrès le Général de corps d'armée Karl Eikenberry, ancien commandant des forces américaines en Afghanistan, " la menace qui pèse, à long terme, sur le succès de la campagne (...( tient au risque de voir le gouvernement afghan perdre irrémédiablement sa légitimité. S'il ne parvient pas à enrayer le sentiment de frustration suscité par la lenteur des réformes et du développement national, le peuple afghan pourrait perdre confiance en la nature même du système politique mis en place. "

27.  Les résultats de sondages réalisés sur l'action du gouvernement se révèlent malheureusement, au mieux, contrastés. Si une majorité d'Afghans continuent de soutenir le gouvernement et se déclarent généralement favorables au Président Karzaï, ce soutien s'est amenuisé au cours de l'année dernière. C'est ainsi qu'une enquête effectuée en novembre 2006 par l'Asia Foundation a montré que 44% des Afghans (contre 64% en 2004) jugent que leur pays est dirigé correctement ; par contre, 21% estiment que les orientations prises sont mauvaises (11% en 2004). Des enquêtes d'opinion menées par le Conseil de Senlis et le Center for Strategic and International Studies (CSIS - Centre d'études internationales et stratégiques) attestent le déclin régulier du soutien dont bénéficie le gouvernement et montrent que la population ne le croit guère en mesure de lui venir en aide, surtout dans certaines provinces, comme celles de Helmand et de Kandahar. Une enquête réalisée conjointement par ABC News et BBC World Service en décembre 2006 conclut à des tendances similaires, constatant que la population a une perception de moins en moins positive de la situation du pays : les Afghans étaient 22% de moins à estimer que les autorités avaient choisi les bonnes orientations, 17% de moins à penser que la sécurité s'était améliorée depuis l'époque où les taliban contrôlaient la situation et 13% de moins à se déclarer optimistes pour l'année à venir. Le taux de confiance dans le Parlement avait chuté de 18% ; quant au Président Hamid Karzaï, il enregistrait une baisse de 15% des opinions favorables (68% des Afghans continuant tout de même d'approuver son action, contre 83% l'année précédente, un résultat qui ferait pâlir d'envie la plupart des dirigeants nationaux). Il est intéressant de souligner que les taliban étaient perçus comme le principal danger menaçant le pays par 57% des Afghans, soit une hausse de 16% par rapport à l'année précédente.

28.  S'agissant du système judiciaire et de l'état de droit, le tableau s'avère contrasté. Des progrès considérables ont été enregistrés, notamment avec la construction ou la remise en état de plus de quarante centres judiciaires et la formation de 600 juges au cours des cinq années écoulées. Toutefois, les autorités judiciaires et les forces de l'ordre continuent d'inspirer une forte méfiance. La médiocrité du système judiciaire dans son ensemble constitue une faiblesse institutionnelle majeure en Afghanistan, qui explique en grande partie l'incapacité des instances dirigeantes à traiter efficacement les problèmes liés à la corruption et au trafic de drogue. L'insuffisance de la formation juridique, la faiblesse des compétences du personnel judiciaire et une corruption très répandue plombent le système, notamment au niveau local. L'une des causes est à chercher dans la faible rémunération des procureurs, ce qui les rend vulnérables aux tentatives de corruption (le salaire mensuel moyen d'un procureur (USD 65) ou d'un juge (USD 100) représente peu de chose en comparaison des 500 € que perçoit chaque mois un interprète au service des Nations unies). Les limites du système judiciaire officiel poussent les citoyens afghans à se tourner de plus en plus fréquemment vers les tribunaux locaux traditionnels (shura) : un phénomène particulièrement inquiétant du fait du contrôle croissant exercé par les taliban sur les shuras des provinces du sud. Les représentants de l'insurrection sont ainsi devenus, dans certaines régions du sud et de l'est, une autorité de remplacement.

29.  L'Italie, pays pilote en matière de justice et d'état de droit, s'est efforcée de relancer les efforts dans ce domaine lors d'une importante conférence de donateurs, tenue à Rome en juillet 2007, coordonnant à cette occasion des promesses de contributions internationales représentant un montant de USD360 millions. Ces fonds devraient financer la formation de juges et de policiers afghans, ainsi que la construction de nouvelles prisons et d'autres installations. Il a également été décidé lors de cette conférence d'élaborer une Stratégie pour le secteur de la justice et de mettre en place un Mécanisme de coordination de la justice à l'échelle des provinces (Provincial Justice Coordination Mechanism - PJCM).

30.  L'évolution du Parlement bicaméral intéresse tout particulièrement notre Commission. L'Assemblée afghane se compose d'une chambre basse (Wolesi Jirga), élue au suffrage universel, et d'une chambre haute (Mesharano Jirga), dont les membres sont choisis par les autorités provinciales, les conseils de district et le président. A ce jour, l'Assemblée a fait la preuve de son efficacité : elle a renouvelé ses règles de procédure et contrôle désormais pleinement le processus de révision du budget national. Elle a également joué un rôle important dans la sélection des membres de la Cour suprême.

31.  Ainsi que l'avait souligné le rapport de l'an dernier, la Wolesi Jirga se répartit en trois groupes d'importance plus ou moins égale. Quatre-vingt quatre membres de cette chambre sont liés à des partis pro-gouvernementaux, et 81 à des partis d'opposition ; les 84 parlementaires restants appartiennent à une série de factions indépendantes ou non alignées. En avril 2007, s'est formé un nouveau groupe multi-ethnique de parlementaires, potentiellement puissant, sous la houlette de l'ancien Président de l'Afghanistan Burhanuddin Rabbani. Le Front national uni (United National Front - UNF) comprend également plusieurs personnalités politiques, comme Yunus Qanuni, président de la chambre basse, Ahmad Zia Massoud, Mohammed Qasim Fahim et Mustafa Zaher, petit-fils de l'ancien roi d'Afghanistan Mohammed Zahir Shah. Dans le cadre de son programme axé sur une réduction des pouvoirs présidentiels, l'UNF prône un rôle accru du Parlement et demande que les gouverneurs des provinces, actuellement nommés par le Président H. Karzaï, soient élus au suffrage direct. Le poids des valeurs traditionnelles et religieuses reste important. Plus préoccupant : les divisions ethniques et les seigneurs de la guerre exercent toujours une influence non négligeable sur les membres du Parlement. Cela n'est guère surprenant si l'on considère que près de 80% de ces derniers ont eu des liens avec des groupes ethniques et des groupes armés illégaux, une situation que dénonce Malalai Joya, activiste suspendu pour trois ans du Parlement pour avoir critiqué ses collègues.

32.  Le rapport de 2006 laissait entendre que l'Assemblée parlementaire de l'OTAN pourrait avoir un rôle à jouer, en proposant, par exemple, l'aide et les compétences de législateurs expérimentés aux membres du Parlement afghan, qui pourraient accueillir avec intérêt une telle possibilité de dialogue. Un échange de lettres entre le Président de l'AP-OTAN et celui de l'Assemblée nationale de la République islamique d'Afghanistan a de fait conduit à l'ouverture de ce dialogue : des parlementaires afghans ont en effet pris part en 2007 à la session de printemps de l'Assemblée (ils ont notamment formulé des observations sur le présent rapport) et ont participé à l'élaboration d'un nouveau programme parlementaire.

C. L'INFLUENCE DES SEIGNEURS DE LA GUERRE REGIONAUX

33.  Depuis longtemps, le pouvoir, en grande partie décentralisé, est aux mains de responsables régionaux qui disposent de leurs propres milices et exercent un contrôle sans partage sur des portions très importantes du territoire afghan. Les rapports établis en 2005 et 2006 par notre commission sur le problème des " seigneurs de la guerre " soulignaient les importants progrès accomplis par rapport à la situation calamiteuse de 2004, où ces chefs de guerre et leurs milices représentaient, selon le Président Karzaï, la plus grande menace pour la sécurité du pays. Il est vrai que la période 2004-2006 a connu une évolution positive : dissolution de la majorité des milices, reprise du contrôle des armes lourdes par le gouvernement central, et extension progressive du contrôle des autorités gouvernementales sur des pans de territoire plus vastes.

34.  Par le biais d'une stratégie politique conduite par le Président Karzaï, les principaux seigneurs de la guerre ont été intégrés à la vie politique et institutionnelle du pays. C'est ainsi que l'Ouzbek Abdel Rashid Dostum, à la tête du mouvement Junbesh-I Milli-yi Islami, est devenu l'un des conseillers militaires du Président Karzaï. En juillet 2004, son ancien rival tadjik, Atta Mohammed, a été nommé gouverneur de la province de Balkh. Deux mois plus tard, Ismail Khan était nommé ministre de l'Eau et de l'Energie. Les chefs de quatre des sept factions qui ont combattu l'Union soviétique et qui ont joué un rôle prépondérant pendant les années de guerre civile siègent aujourd'hui à l'Assemblée nationale. Toujours dans le cadre de ce processus, le Président Karzaï a autorisé, en juin 2006, plusieurs milices tribales à apporter leur soutien à la police locale pour faire face au manque de personnel dans certains districts.

35.  La plupart des milices et des groupes armés ont pris part au Processus de désarmement des groupes armés illégaux, engagé par le gouvernement afghan dans le cadre du " Programme pour un nouveau départ en Afghanistan " (ANBP) mis en place par l'ONU, avec le Japon en tant que pays pilote. Ce processus de désarmement bénéficie du soutien d'un secrétariat conjoint, composé de représentants de l'ISAF, de l'ANBP, de la Mission d'assistance des Nations unies en Afghanistan (MANUA) et des ministères afghans de l'Intérieur et de la Défense. L'objectif de ce programme, lancé en juin 2005 et censé s'achever à la fin de 2007, consistait à désarmer 1 800 groupes armés illégaux totalisant quelque 120 000 membres. En août 2007, les autorités afghanes avaient récupéré 4 047 armes lourdes, 27 302 armes légères et plus de 290 000 munitions. Plus de 40 commandants et 15 responsables gouvernementaux liés à des groupes armés ont déposé les armes.

36.  La question des seigneurs de la guerre est cependant loin d'être réglée : leur influence demeure en effet considérable aux niveaux national et local. Des ressources et infrastructures essentielles sont de facto contrôlées par d'anciens seigneurs de guerre, non seulement dans les provinces agitées de l'est et du sud, mais aussi dans le nord et l'ouest. Ces personnages influents sur le plan local, ainsi que leurs milices, assurent, dans de nombreuses régions, la sécurité de la population à la place du gouvernement. Leur influence est en outre très importante dans les deux chambres du Parlement, dont certains membres ont conservé des liens directs très étroits avec les milices de leur région. Par ailleurs, plusieurs seigneurs de la guerre exercent une influence directe sur les deux assemblées, en faisant jouer la corruption et l'intimidation. L'adoption, en février 2007, d'une loi controversée accordant l'amnistie aux chefs militaires qui s'étaient rendus coupables de crimes de guerre lors de conflits antérieurs, a confirmé le rôle des seigneurs de la guerre dans la politique afghane.

37.  De plus, le désarmement des groupes armés illégaux semble se trouver dans une impasse ; de nombreuses milices du sud du pays refusent de désarmer en raison d'un regain d'activité chez les insurgés et de l'insécurité générale qui en découle. Il se peut également que certaines milices privées illégales aient entrepris de se réarmer dans les provinces du nord : face à l'inefficacité de la police, et en raison des préoccupations suscitées par la situation dans le sud du pays, chefs militaires et particuliers se procurent des armes pour assurer leur propre sécurité. On estime à plus de 2 000 le nombre de groupes armés illégaux qui sévissent encore en Afghanistan.

38.  Toutefois, les seigneurs de la guerre associés aux autorités afghanes ont parfois joué un rôle constructif, par exemple lorsque le Président Karzaï a demandé l'intervention d'Ismail Khan - personnage controversé - pour calmer Herat après les heurts de février 2006 entre sunnites et chiites. Il n'en reste pas moins que la place excessive accordée aux milices tribales par le gouvernement central a également eu un effet déstabilisateur. Coopter un groupe donné et lui octroyer une légitimité officielle de façon quasi-automatique signifie que l'on s'aliène le groupe rival. Une telle dynamique pourrait faire courir aux forces afghanes et de l'OTAN le risque de se voir impliquées dans des rivalités et des conflits ethniques et tribaux. Enfin, les événements ont montré que, chaque fois qu'ils ont accès aux ressources économiques et politiques, les seigneurs de la guerre s'en servent presque instinctivement pour renforcer leurs propres réseaux d'influence et leurs moyens de contrôle politique, en sapant l'autorité de l'Etat central. Dans cette optique, la cooptation de seigneurs de la guerre peut paraître une solution efficace à court terme, mais risque de mettre en péril, à long terme, la mise en place d'un Etat afghan stable et viable.

D. DEVELOPPEMENT DES FORCES DE SECURITE NATIONALES AFGHANES

39.  En juin 2007, les ministres de la Défense des pays de l'OTAN ont confirmé l'intention de l'Alliance de se consacrer principalement à la formation des forces de sécurité nationales afghanes. Ils ont déclaré dans leur communiqué final : " Pour assurer le succès à long terme en Afghanistan, il convient de consolider les forces de sécurité nationales afghanes et de leur donner les moyens d'agir. Nous sommes déterminés à accroître de manière substantielle la capacité de la FIAS (ISAF) à assurer le mentorat et le soutien de l'armée nationale afghane et à donner aux forces de sécurité nationales afghanes les moyens de prendre la direction des efforts visant à garantir la sécurité dans tout le pays. "

1. L'Armée nationale afghane (ANA)

40.  Le processus de développement et de réforme de l'ANA a beaucoup avancé, à certains égards au-delà même des attentes. Cette évolution confirme les grandes tendances relevées dans notre rapport de 2006. L'ANA comprend quelque 35 000 soldats, l'objectif étant aujourd'hui de porter ce chiffre à 70 000 (14 brigades). Si le chemin à parcourir est encore long pour parvenir à une force multiethnique bien entraînée, l'ANA est déjà présente dans la plupart des 34 provinces du pays et représente désormais l'un des symboles majeurs de l'unité nationale. Elle a en outre apporté la preuve que sa capacité opérationnelle et organisationnelle est considérable, notamment lors d'opérations menées contre les taliban aux côtés des troupes de l'ISAF.

41.  Selon les documents officiels de l'ISAF, l'ANA a planifié et conduit sa première opération d'envergure en juin 2007 : l'opération Maiwand, menée dans la province de Ghazni en coopération avec la Police nationale afghane et avec le soutien de la Force opérationnelle Fury de l'ISAF. Près de 800 soldats afghans, 400 soldats américains et 200 membres de la Police nationale ont pris part à cette opération, dont l'ISAF estime qu'elle a sécurisé 86 villages dans la province, tout en permettant à 1 800 personnes de bénéficier des soins médicaux dont elles avaient besoin.

42.  L'ANA reste cependant confrontée à d'importantes difficultés. Chaque unité ne dispose encore en moyenne, à peu de chose près, que de la moitié de l'effectif prévu ; par ailleurs, les échelons subalternes de commandement sont souvent d'un niveau très médiocre. Seule une très faible proportion d'officiers supérieurs a bénéficié d'une réelle formation à l'échelle de l'état-major ou du commandement. Le taux de désertion, lié à l'insuffisance des rémunérations, pose un problème supplémentaire. Un soldat de l'ANA perçoit environ USD70 par mois, alors qu'un combattant des taliban gagne, semble-t-il, USD12 en un seul jour. Plusieurs mesures ont contribué à améliorer la situation : par exemple, la nomination en décembre 2004 du Pachtoune Abdul Rahim Wardak au poste de ministre de la Défense a entraîné une diminution des désertions parmi les membres de cette ethnie. Il est cependant probable que les défections restent nombreuses tant que la rémunération des membres de l'ANA ne sera pas revue à la hausse et rendue plus équitable. A long terme, une autre source de préoccupation consiste à savoir comment on pourra continuer de financer l'armée afghane.

43.  Le Combined Security Transition Command Afghanistan (CSTC-A) américain est chargé en priorité de la mise sur pied de l'Armée nationale afghane. A ce jour, les Etats-Unis ont assuré la formation d'unités de l'ANA avec la participation limitée d'autres pays, comme la France et le Royaume-Uni. Les équipes de formation intégrées dans les différentes structures organisationnelles de l'ANA représentent un élément déterminant de ce processus. Dans le cadre de sa mission à l'appui des institutions gouvernementales de l'Afghanistan, et compte tenu du rôle élargi de l'OTAN dans ce pays, l'ISAF se consacre activement à la formation et à l'équipement de l'ANA. L'OTAN assure en outre une fonction d'encadrement dans les domaines fonctionnels (par exemple : la logistique), ainsi que des formations spécialisées. Enfin, les Alliés se sont engagés à augmenter les dons en équipements nécessaires aux opérations actuellement menées par l'ANA ainsi qu'au développement ultérieur de ses activités. En avril 2007, l'ISAF a demandé explicitement l'envoi de formateurs supplémentaires pour les Forces de sécurité nationales. Les alliés dont les troupes sont déployées dans le sud (Etats-Unis, Canada, Royaume-Uni, Danemark, Pays-Bas, Australie, Estonie et Roumanie) ont entériné cette demande lors d'une réunion tenue mi-avril et sont convenus d'insister pour obtenir 3 400 formateurs supplémentaires.

44.  Toutefois, la mise en œuvre incomplète ou trop lente des engagements des Alliés concernant la reconstruction et la formation des forces de sécurité nationales afghanes dans leur ensemble a aiguisé l'impatience des Afghans. On peut citer, à titre d'exemple, la lenteur des déploiements d'équipes d'encadrement et de liaison opérationnels de l'ISAF, petits groupes de 19 à 45 officiers et sous-officiers chargés de la formation des unités de l'ANA auprès desquels ils sont détachés. Ces équipes étaient censées remplacer les équipes de formation intégrées américaines, mais l'OTAN a pour le moment des difficultés à les mettre en place.2

45.  Par ailleurs, l'exécution de programmes d'équipements cruciaux continue d'être entravée par la faiblesse des contributions des pays autres que les Etats-Unis. La pleine participation des Alliés à ces programmes sera indispensable pour mettre un terme aux graves pénuries que connaît encore l'ANA, dans des domaines tels que l'acquisition d'équipements de base, les véhicules blindés et le matériel lourd. Sur ce dernier point, par exemple, l'insuffisance des moyens rend l'Armée nationale afghane totalement dépendante - ou presque - de l'ISAF et des forces de la coalition pour le soutien aérien et l'appui d'artillerie.

2. La Police nationale afghane (PNA)

46.  La situation semble un peu moins encourageante en ce qui concerne la Police nationale afghane, dont le développement accuse, selon certains responsables, plusieurs années de retard sur celui de l'ANA. La PNA comprend aujourd'hui quelque 62 000 hommes, un chiffre qui devrait à terme passer à 82 000 officiers de police formés, si l'on compte la police auxiliaire, la police des frontières, la police chargée du maintien de l'ordre et la police anti-drogue.

47.  Le niveau inquiétant de la corruption pose au ministère de l'Intérieur et aux unités de police une difficulté majeure. La possibilité d'influer sur la mise en œuvre, à l'échelle locale, de la politique relative à la culture du pavot, rend les unités de police locales particulièrement vulnérables aux effets délétères de l'économie liée au trafic de drogue : achat de nominations dans la police locale (permettant d'exercer un contrôle - ou tout au moins d'obtenir des informations - sur les opérations d'éradication ou les itinéraires du trafic de stupéfiants) et corruption directe des fonctionnaires déjà en place. D'autres problèmes, analogues à ceux que connaît l'ANA, continuent de se poser avec acuité : taux élevé d'analphabétisme chez les recrues, faiblesse des rémunérations et manque d'encadrement. Une telle situation s'avère préjudiciable aux efforts visant à assurer le respect de la loi, ce qui aggrave le mécontentement de la population. La question des forces de police, tout comme bon nombre d'autres sujets, fait en outre l'objet de décisions politiques à Kaboul, mais les résultats sont mitigés ; par exemple, la nomination en juin 2006, décidée par le Président Karzaï pour des raisons politiques, de onze directeurs de police qui avaient pourtant échoué à leurs examens, a suscité des commentaires négatifs.

48.  C'est l'Allemagne qui conduit le programme de formation de la PNA, avec des contributions importantes d'autres pays, notamment les Etats-Unis depuis 2005. L'Allemagne a déjà consacré €70 millions à la réforme de la police ; elle a en outre assuré la formation de 4 300 policiers afghans dans le cadre de stages de longue durée, et de 14 000 autres par des stages de courte durée. L'UE joue aussi un rôle dans le développement des forces de police : elle est notamment le principal contributeur (€135 millions entre 2003 et 2006) au Fonds d'affectation spéciale de l'ordre public, qui finance les salaires des policiers, leur formation et l'achat d'armes non létales.

49.  La lenteur relative du développement de la PNA a cependant abouti à de nouvelles initiatives courant 2007. En février, le Conseil de l'UE a approuvé, dans le cadre de la Politique européenne de sécurité et de développement (PESD), la mise en œuvre d'une mission en Afghanistan concernant la police, dont l'objectif principal porterait sur la réforme de ce secteur. La mission de police de l'UE en Afghanistan qui en a découlé (EUPOL AFGHANISTAN) comprend environ 195 experts des questions de police, de maintien de l'ordre et de justice, qui seront déployés à Kaboul ainsi qu'à l'échelle des régions et des provinces. Bien qu'assez modeste, cette initiative a été accueillie avec satisfaction par l'OTAN, dont les dirigeants avaient appelé de leurs vœux une telle mesure en soulignant la nécessité d'une meilleure coopération sur le terrain entre l'OTAN et l'UE en Afghanistan. Par ailleurs, les Etats-Unis ont également décidé d'intensifier ce qui constituait déjà le plus important programme d'aide à la police nationale afghane, et de consacrer à cette dernière les deux tiers des fonds affectés aux Forces de sécurité afghanes.3

50.  En 2006, le Policy Action Group (PAG) - chargé de coordonner la lutte internationale contre les insurgés - a décidé de créer une Police nationale auxiliaire afghane (PNAA) pour renforcer les forces de sécurité dans le sud du pays. La formation insuffisante de cette force et les problèmes de coordination avec l'armée et la police nationales soulèvent quelques inquiétudes. On peut en outre imaginer que cette police auxiliaire risquerait d'aggraver les tensions entre les différents groupes ethniques. De fait, les ethnies du nord se sont déclarées préoccupées par le mode de recrutement des forces de la PNAA, qui proviennent principalement des milices tribales pachtounes du sud du pays, alors même que les unités du nord sont invitées à déposer les armes.

III. LES DEFIS OPERATIONNELS QUE DOIT RELEVER L'ALLIANCE

51.  Il va de soi que les opérations menées par l'OTAN en Afghanistan revêtent une importance cruciale pour ce pays. Elles offrent néanmoins une nouvelle occasion d'examiner dans quelle mesure l'Alliance parvient à projeter sa puissance, à déployer ses troupes pour une longue durée et à combattre dans un environnement complexe probablement très révélateur des conditions auxquelles l'Alliance pourrait être confrontée ultérieurement. Dans ce contexte, il n'est pas inutile de souligner quelques-unes des principales difficultés et lacunes constatées, à la fois pour proposer d'éventuelles modifications à adopter en Afghanistan et pour mieux déterminer les capacités que l'Alliance devrait développer à l'avenir.

52.  Pour reprendre les termes du Général de corps d'armée Michel Maisonneuve, chef d'état-major du Quartier général du Commandement allié suprême Transformation de l'OTAN (QG SACT), l'Alliance est passée, avec des missions telles que celle qu'elle accomplit en Afghanistan, du stade de la " préparation " à celui de l'" action ". Elle doit donc mettre à profit ces déploiements pour se demander si l'organisation, les processus, les systèmes et les capacités sont tous adaptés à l'environnement opérationnel du moment. De l'avis du général, l'ISAF constitue peut-être " la meilleure mise à l'épreuve qui soit de la transformation de l'Alliance ".

A.  SATISFAIRE LES BESOINS EN PERSONNEL POUR MENER A BIEN LA MISSION

53.  Un des grands problèmes rencontrés par l'Alliance en Afghanistan au cours de l'année écoulée concernait le manque d'effectifs. Certes, la contribution de tous les Etats membres aux opérations menées en Afghanistan est un signe de solidarité important. Il n'en reste pas moins que la mission a constamment souffert d'une réponse insuffisante aux besoins définis par les responsables militaires de l'Alliance et aux appels publics lancés par ces derniers pour obtenir des ressources supplémentaires. Le Général Craddock, qui occupe actuellement la fonction de SACEUR, rappelait aux journalistes, lors d'une conférence de presse en février 2007, que les autorités militaires de l'OTAN n'ont jamais reçu des pays membres des forces suffisantes pour conduire les opérations nécessaires au rétablissement de la sécurité et de la stabilité sur l'ensemble du territoire afghan. En quittant ses fonctions de SACEUR à la fin de 2006, son prédécesseur, le Général James Jones, avait lui aussi demandé davantage de troupes, de même qu'un escadron d'hélicoptères d'attaque et trois avions de transport C-130, afin de lutter contre la violence accrue à laquelle l'ISAF avait été confrontée en 2006. Le Général David Richards, ancien commandant de l'ISAF, a souligné, pendant toute la durée de son commandement, la nécessité de troupes supplémentaires. Parmi les principaux besoins recensés, on compte les unités de manœuvre pour les commandements régionaux du sud et de l'ouest, le stationnement d'unités de réserve en dehors de l'Afghanistan afin de réagir rapidement à des événements survenant dans le pays, l'envoi de forces supplémentaires chargées d'empêcher les insurgés de franchir la frontière, le renforcement des PRT et des forces spéciales.

54.  Ainsi qu'il ressort de l'introduction au présent rapport, les besoins de l'Alliance, tels qu'ils ont été définis par le Général Craddock en février 2007, semblent en fin de compte avoir été partiellement satisfaits par les contributions de plusieurs pays membres. Cependant, les Etats membres de l'OTAN seront appelés à continuer de fournir des ressources militaires plus importantes, en raison du nombre et de l'ampleur des contingents actuellement déployés par la plupart des Alliés, y compris dans un certain nombre de pays européens (Kosovo, Bosnie, RDC, Irak, Liban, etc.). Cette situation pourrait bien émousser la capacité et la volonté des pays concernés de maintenir la cadence actuelle des opérations de l'OTAN en Afghanistan. Dans certains Etats membres, l'opinion publique se prononce en faveur d'une réduction de la présence militaire en Afghanistan, exprimant une préférence marquée pour un rôle accru des civils. Tout récemment encore, en juillet 2007, le Général américain Dan McNeill, Commandant en chef en Afghanistan, a appelé une fois de plus les pays de l'OTAN à accroître leur participation aux opérations menées dans ce pays, déclarant avoir besoin " de troupes facilement mobilisables et d'hélicoptères ".4

55.  Etroitement liée à ce qui précède, se pose la question des clauses restrictives nationales opérationnelles, l'aspect central étant de laisser les commandants libres de choisir la combinaison de troupes appropriée pour accomplir avec un maximum d'efficacité une mission donnée. Les clauses restrictives sont des règles imposées par un pays sur la manière dont ses forces peuvent être utilisées par les commandants de l'Alliance. Elles peuvent être d'ordre fonctionnel - en interdisant, par exemple, les opérations de nuit si les équipements de vison nocturne font défaut, ou d'ordre géographique - les forces d'un pays donné ne pouvant être envoyées hors d'une zone d'opération définie sans l'approbation explicite de ce pays. Ainsi que le soulignait le Général Craddock en avril 2007, " les clauses restrictives limitent la marge de manœuvre au niveau du commandant de la FIAS (ISAF) et de l'état-major, mais aussi au niveau régional, en posant des restrictions sur ce que les forces placées sous leur autorité ont la possibilité de faire. [...] Les clauses restrictives augmentent les risques encourus par tous les militaires de l'OTAN ".

56.  Certaines clauses nationales opérationnellement restrictives semblent avoir été levées suite aux pressions politiques accrues exercées à Riga et au cours des premiers mois de 2007. On sait en particulier que les pays,qui impo, sent des restrictions géographiques se sont engagés à Riga à autoriser l'utilisation de leurs forces par les commandants de l'OTAN en cas de situations " extrêmes ".5 D'autres restrictions subsistent toutefois ; elles sont explicites ou tacites, ce qui suppose qu'un commandant pourrait n'en prendre connaissance qu'au moment de demander à une unité d'effectuer une action particulière. Nous nous efforcerons d'obtenir des précisions quant à la situation actuelle en la matière lors de notre voyage en Afghanistan. Dans l'intervalle, cependant, nous ne pouvons que réaffirmer, avec force et sans la moindre ambiguïté, la position adoptée par l'Assemblée parlementaire de l'OTAN dans sa résolution de 2006 intitulée " Réaffirmer l'unité de but de l'OTAN en Afghanistan ". L'Assemblée y invitait les pays membres de l'OTAN " à renforcer davantage l'efficacité des opérations conjointes de l'OTAN en éliminant ces clauses restrictives nationales qui, à l'heure actuelle, empêchent l'utilisation rapide et efficace de certaines forces de l'OTAN actuellement déployées en Afghanistan ".

57.  L'établissement de priorités concernant la formation et la dotation en équipements des Forces de sécurité nationales afghanes par l'OTAN nécessite des engagements, dont la mise en œuvre reste insuffisante. S'agissant de la formation, le déploiement de la totalité des équipes d'encadrement et de liaison opérationnels sera indispensable. Le programme d'équipement des forces de sécurité afghanes pourrait également nécessiter, outre le recensement des éventuels donateurs de surplus militaires, la création d'un Fonds OTAN spécial qui contribuerait au financement du transport du matériel vers l'Afghanistan.

58.  Une autre question essentielle se posera en 2007 : en effet, plusieurs des pays membres de l'OTAN les plus engagés dans les opérations de l'ISAF ayant commencé à envisager un redéploiement de leurs troupes, l'Alliance doit se pencher sur les conséquences d'une telle décision. Les Forces de sécurité afghanes et le gouvernement central seront-ils devenus suffisamment solides pour assumer les devoirs et les responsabilités dont se charge actuellement l'ISAF ? Fera-t-on appel à d'autres Etats membres de l'OTAN pour remplacer ceux qui luttent aujourd'hui dans les zones où les combats sont les plus rudes ? Les Etats sollicités donneront-ils suite à cet appel ?6

B. AUTRES MOYENS ET ELEMENTS DE CONCRETISATION

59.  Outre l'insuffisance des effectifs qui a toujours constitué une entrave pour les responsables politiques et militaires de l'OTAN, les commandants ont mis l'accent sur la nécessité de renforcer, selon eux, plusieurs autres catégories de moyens déployés en Afghanistan. Parmi ces besoins, celui qui vient vraisemblablement en premier lieu concerne la mise à disposition de presque tous les types de moyens supplémentaires de transport aérien, notamment d'hélicoptères d'attaque et de transport, d'avions de reconnaissance, et de moyens de transport stratégique comme les C-130. Le Général Craddock a récemment plaidé pour la fourniture, en particulier, d'hélicoptères pour le transport de charges lourdes et moyennes, d'avions pour le transport aérien à l'intérieur du théâtre et d'hélicoptères pour le transport des forces tactiques sur l'ensemble du territoire afghan.

60.  Les hélicoptères, en particulier, sont essentiels sur le territoire accidenté de l'Afghanistan. Cet immense pays souffre encore de l'absence quasi-totale de routes et d'infrastructures ; en outre, lorsqu'il existe des routes, les troupes risquent de s'y trouver exposées à des bombes artisanales ou à des attaques d'un autre genre de la part des insurgés. Ces éléments, entre autres, rendent indispensable le recours aux hélicoptères pour les opérations militaires (acheminement des troupes sur les lieux de combat) et civiles (transport rapide de matériel destiné à des projets de reconstruction ayant un impact déterminant sur la population : écoles ou infrastructures médicales). Depuis le début de la mission, les commandants réclament régulièrement davantage d'hélicoptères, dont une vingtaine seraient nécessaires en remplacement de la force de transition mise en place par les Etats-Unis dans la province de Kandahar. Les parcs d'hélicoptères des Alliés européens ont beau être imposants, on constate de leur part peu d'empressement à les déployer. Il convient de souligner que le besoin d'hélicoptères supplémentaires justifie les investissements actuels de l'Alliance en moyens de transports stratégiques, qui seront indispensables à l'acheminement de ce type d'équipement vers des théâtres éloignés comme l'Afghanistan. La maintenance et le soutien logistique des hélicoptères pâtissent aussi d'un important manque de moyens.

61.  Au début de 2007, le Général Craddock a demandé publiquement des moyens supplémentaires dans les domaines du renseignement, de la surveillance et de la reconnaissance, en mentionnant spécifiquement la nécessité de posséder un plus grand nombre d'aéronefs télépilotés, dont l'utilité sur le champ de bataille s'accroît à mesure qu'ils deviennent plus complexes et plus performants. Cet appel faisait écho à ceux que ses prédécesseurs avaient lancés aux Etats membres de l'OTAN dès janvier 2006. Il a également été rapporté que les participants européens présents en Afghanistan, en particulier, sont dotés de trop peu d'hélicoptères et de véhicules blindés ; la coordination logistique et les communications radio sont également des domaines qui souffrent des insuffisances en matière d'équipements et d'organisation.

62.  La brièveté des rotations au QG de l'ISAF semble aussi avoir rendu difficile la cohésion des activités de commandement et de contrôle. La durée des affectations oscille généralement entre trois et douze mois, ce qui entraîne des mouvements de personnel préjudiciables et limite les avantages potentiels de la continuité et de la mémoire institutionnelle.

63.  Enfin, les commandants du SACT considèrent qu'il serait intéressant de résoudre certains problèmes d'interopérabilité relativement techniques. Le Général de corps d'armée Michel Maisonneuve, chef d'état-major du QG SACT, a récemment déclaré à l'Assemblée parlementaire de l'OTAN que l'Alliance devrait accorder une place plus importante à l'interopérabilité, à la fois technique et opérationnelle. Il a indiqué, à titre d'exemple, qu'il existe au sein de l'ISAF plus de 30 bases de données, toutes incompatibles entre elles, le système de commandement et de contrôle étant dès lors tributaire de solutions improvisées plus ou moins fiables.

C. AUTRES CONSIDERATIONS OPERATIONNELLES

64  Le nombre croissant de victimes civiles causées par les opérations de l'OTAN et par l'opération Liberté immuable que dirigent les Etats-Unis a contribué à affaiblir le soutien de la population afghane au gouvernement et à l'OTAN.7 La délégation afghane auprès de l'Assemblée parlementaire de l'OTAN a insisté sur ce point à plusieurs reprises lors de réunions conjointes, soulignant la crainte toujours plus forte, au sein de la population, que les forces internationales ne prennent pas toutes les précautions possibles pour éviter la mort de civils. Malgré les déclarations du Secrétaire général de l'OTAN, affirmant que les taliban provoquent sciemment des pertes chez les civils lors de combats avec les troupes de l'OTAN afin de saper le soutien de la population à l'ISAF, et expliquant qu'il n'existe aucune équivalence morale entre les interventions de l'OTAN et les actes des taliban, lesquels s'en prennent délibérément aux civils lorsqu'ils commettent, par exemple, des attentats-suicides, la question des victimes civiles émeut aussi les populations des Etats membres de l'OTAN.

65.  Selon les responsables de l'OTAN, l'augmentation des pertes dans la population civile s'explique en partie par le choix des taliban d'utiliser plus fréquemment des boucliers humains, et d'attaquer l'ISAF et les troupes américaines à partir de zones peuplées. Le recours accru à la puissance aérienne par les troupes des Etats membres cause également des victimes chez les civils. De l'avis du SACEUR, le Général Craddock, cette situation tient au fait que des troupes relativement peu nombreuses se trouvent disséminées sur une vaste zone géographique et ne disposent donc pas, le plus souvent, d'une supériorité numérique suffisante pour dominer l'ennemi lors d'un engagement donné. Il est dès lors plus fréquent que la puissance aérienne apparaisse comme le seul recours si les troupes des Etats membres sont en difficulté.

66.  L'OTAN a réagi en adressant de nouvelles instructions opérationnelles aux forces déployées en Afghanistan, notamment en vue d'une éventuelle réduction de la puissance des bombes utilisées pour les frappes aériennes. Plusieurs officiers présents sur le terrain ont également demandé que l'on recoure à des armes plus précises. De tels moyens permettraient de procéder à des frappes ciblées contre les chefs des insurgés, tout en limitant au maximum le risque de pertes civiles collatérales. Toutefois, l'efficacité de ce type de munitions est étroitement liée aux systèmes de renseignement ; or, si les moyens disponibles sur le terrain semblent suffisants dans ce domaine (aéronefs télépilotés utilisés par le Canada, le Royaume-Uni ou les Pays-Bas, Tornado allemand, etc.), il n'en demeure pas moins difficile de les exploiter en pleine interopérabilité, notamment en raison d'un partage insuffisant des informations entre les pays.8

67.  L'OTAN a par ailleurs établi, en décembre 2006, le Post Operations Humanitarian Relief Fund (POHRF), destiné à venir en aide aux victimes de la guerre. Les rapports font cependant apparaître que cinq pays seulement contribuent à ce fonds. S'il est vrai qu'aucune initiative ne saurait être préférable à l'absence de victimes civiles en Afghanistan, une contribution plus marquée des Alliés à ce fonds est indispensable pour réaffirmer les intentions de ces derniers. En outre, ainsi que le Président Karzaï l'a déclaré, une meilleure coordination s'impose entre les forces internationales, d'une part, et les autorités politiques et militaires, d'autre part, afin que tous les acteurs aient la même perception de la situation opérationnelle.

68.  Les Etats membres de l'OTAN se sont engagés, lors de la réunion des ministres de la Défense de l'OTAN de juin 2007, à mettre en œuvre bon nombre de ces mesures. Ils ont souhaité en particulier l'amélioration de la planification et de la coordination entre l'ISAF, Liberté immuable et l'ANA, le lancement rapide d'une enquête en cas d'incident, et une contribution accrue des pays alliés aux fonds de soutien humanitaire. Il sera essentiel de veiller à ce que ces engagements soient suivis d'actions concrètes.

IV.  CONCLUSION 

69.  Votre rapporteur a souligné l'importance de la mission de l'ISAF pour l'OTAN, a énuméré les progrès enregistrés, ainsi que les obstacles que l'Alliance et les Etats membres doivent franchir pour en assurer le succès, et il a mentionné une série de questions qu'il conviendrait d'examiner plus avant pour lever certains de ces obstacles.

70.  S'il ne fait aucun doute que l'Afghanistan a accompli des progrès très impressionnants au cours des cinq dernières années, les revers de 2006 ont contraint l'Alliance à faire une nouvelle évaluation de son propre rôle sur le théâtre et de la stratégie qu'elle met en œuvre pour créer un environnement sûr, propice au développement politique et économique. Il apparaît que les Alliés et les pays participants non membres de l'OTAN ont réaffirmé, en 2007, leur engagement au service de cette mission. Il nous incombe maintenant de faire en sorte que ces efforts bénéficient de ressources et d'un soutien suffisants dans la durée.

71.  En fin de compte, le rôle de l'OTAN en Afghanistan consiste à mettre en place les conditions nécessaires au développement ; l'Alliance dispose toujours de capacités limitées pour mener à bien l'ensemble des tâches de reconstruction et de développement, qui relèvent davantage des compétences et des capacités d'autres organisations internationales, notamment les Nations unies et l'Union européenne. Il va donc sans dire que l'engagement de l'OTAN et la coopération avec les autres acteurs concernés en Afghanistan est une condition sine qua non  du succès de l'ensemble de la mission.

72.  Il importe de souligner que l'OTAN ne pourra s'acquitter de la mission que lui ont attribuée les Etats membres si ces derniers ne traitent pas comme il convient les insuffisances exposées précédemment. Il leur incombe plus particulièrement de fournir les effectifs et les capacités rendus nécessaires par le contexte opérationnel et définis par les responsables militaires. Ayant pris un certain nombre d'engagements politiques vis-à-vis de l'Afghanistan, l'OTAN a la responsabilité de fournir aux commandants les ressources dont ils ont besoin pour mettre en œuvre les stratégies militaires propres à assurer le respect de ces engagements. Les Etats membres doivent reconnaître la responsabilité qu'ils ont confiée à leurs forces conjointes en mettant à leur disposition, en temps voulu, tous les moyens nécessaires.

73.  Outre les besoins opérationnels de ses commandants, l'OTAN doit honorer l'engagement qu'elle a pris de contribuer à la reconstruction des Forces de sécurité nationales afghanes. Les programmes de formation et d'équipement de ces forces, notamment, risquent de ne pas répondre aux attentes et doivent être relancés.

74.  L'Alliance doit par ailleurs considérer son engagement en Afghanistan sur le long terme. Il lui faut non seulement assurer le succès de sa mission, mais aussi évaluer en permanence les efforts consentis et les capacités, afin d'assurer qu'elle disposera de tous les moyens nécessaires lorsqu'elle engagera des opérations similaires à l'avenir. Ces enseignements devraient déterminer la planification des investissements et des stratégies de défense que l'Alliance et les Etats membres adopteront collectivement.

75.  Le succès de l'ISAF revêt une importance essentielle pour l'Alliance, dont il devra rester la priorité au cours des périodes difficiles que l'ISAF pourrait traverser. Compte tenu des défis considérables que l'Afghanistan doit relever, ce succès n'est nullement garanti. Plusieurs facteurs joueront un rôle déterminant pour permettre à l'OTAN d'atteindre ses objectifs. Premièrement, il importe de maintenir la cohésion des Alliés concernant l'importance de la mission et la stratégie à appliquer pour obtenir la victoire. Il incombe en particulier aux dirigeants politiques de réaffirmer constamment la signification du rôle de l'Alliance en Afghanistan et l'importance d'un engagement durable dans ce pays pour que l'opération en cours porte pleinement ses fruits. Deuxièmement, l'OTAN doit utiliser sa puissance de feu et ses autres ressources avec autant d'efficacité que possible, en assurant une interopérabilité maximale et en éliminant les obstacles internes à son efficacité. Troisièmement, l'Alliance doit tout mettre en œuvre pour assurer une bonne coordination de son action avec celle des autres institutions qui ont un rôle important en Afghanistan, et au premier rang desquelles figurent le gouvernement afghan, les Nations unies et l'UE. Enfin, il convient d'accorder une attention particulière à la question des victimes civiles causées par les opérations de l'OTAN. L'incapacité de parvenir à un équilibre entre le recours légitime à la force et l'érosion de l'appui de la population risquerait de saper le soutien dont bénéficient encore l'ISAF et le gouvernement central, voire de mettre à mal les progrès considérables qui ont été accomplis à ce jour.

76.  La Commission de la défense et de la sécurité a l'intention de continuer d'évaluer les progrès enregistrés par l'Alliance dans les efforts qu'elle déploie en Afghanistan, puis d'exposer ses conclusions à l'Assemblée aussi longtemps que les forces de l'OTAN resteront dans le pays, en vue de soutenir l'action de l'Alliance et du gouvernement afghan pour offrir à la population un environnement sûr et stable.

V.
ANNEXE : FICHE D'INFORMATION CONCERNANT L'ISAF OTAN

Source:  http://www.nato.int/isaf/docu/epub/pdf/isaf_placemat.pdf 

1   L'Australie a fait savoir en avril 2007 qu'elle envisageait de doubler les effectifs déployés en Afghanistan, avec l'envoi dans la province d'Uruzgan de soldats et de commandos appartenant aux Forces spéciales de l'armée de l'air (Special Air Services) ; cette initiative portera l'effectif australien en Afghanistan à 970 personnes environ d'ici à la mi-2007, pour atteindre le millier vers mi-2008.
2   La France a annoncé récemment une augmentation de sa contribution d'équipes d'encadrement et de liaison opérationnels, qui devrait passer de 50 à 200 personnes.
3   Les Etats-Unis ont annoncé en janvier 2007 l'octroi de 10,6 milliards de dollars d'aide à l'Afghanistan au cours des deux prochaines années, dont 8,6 milliards seront consacrés au développement, à la formation et à l'équipement des Forces de sécurité nationales.
4   " Le commandant en chef des troupes américaines en Afghanistan demande un renforcement des troupes de l'OTAN ", Agence France-Presse, Berlin, 27 juillet 2007
5  Le Secrétaire général de l'OTAN a déclaré, lors de la conférence de presse qu'il a donnée à l'issue du Sommet de Riga : " Les [vingt-six] Alliés de l'OTAN se sont clairement engagés à se soutenir mutuellement ... en cas d'urgence. ... De réels progrès ont été enregistrés : après un réexamen de la situation et de nouvelles discussions, ici à Riga, plusieurs missions ont allégé leurs restrictions. Il s'ensuit concrètement, à la minute où je vous parle, que 20 000 hommes environ, sur les 32 000 que compte au total l'ISAF de l'OTAN, peuvent désormais être mis à contribution plus facilement pour des missions de combat ou autres. " La définition d'une " situation extrême " reste floue, cependant.
6   Par exemple, le gouvernement néerlandais a annoncé son intention de respecter ses engagements jusqu'en août 2008, et étudie actuellement la forme que pourrait revêtir un éventuel élargissement de sa mission. Le mandat donné aux forces canadiennes par le Parlement de ce pays court jusqu'en février 2009, mais les partis d'opposition réclament le retrait des troupes à cette date. Quant à la mission allemande, la question du renouvellement de son mandat sera examinée par le Bundestag entre octobre et novembre 2007.
7   Les estimations concernant le nombre de victimes civiles en Afghanistan varient considérablement, ce qui a conduit les responsables de l'OTAN à accuser les taliban de mener une campagne de désinformation délibérée à ce sujet. Les Nations unies font état de 314 civils tués par les forces internationales ou afghanes en juillet 2007, contre 279 victimes des insurgés. Après avoir consulté des rapports de responsables afghans et occidentaux, Associated Press est parvenu à un total de 238 victimes civiles pour la période comprise entre le 1er janvier et le 10 mai 2007, dont au moins 102 causées par l'OTAN ou la coalition dirigée par les Etats-Unis. D'après le Conseil de Senlis, 245 personnes au moins avaient été tuées, au 24 juin 2007, lors d'attaques de l'OTAN, les taliban étant pour leur part la cause de 244 décès au moins dans la population civile au cours de la même période.
8   Kris Osborn, "NATO: Afghan Army Key to Fighting Insurgency", Defense News, 11 juin 2007 ; David Pugliese, "NATO Seeks More ISR for Afghan Combat", Defense News, 4 juin 2007