176 ESCTER 09 F bis - La flambée des prix alimentaires et ses implications pour la sécurité alimentaire

I.     LES RELATIONS ENTRE ALIMENTATION ET SECURITE 

1.       Au cours de la période de gestation de la récente crise financière mondiale, les prix mondiaux des denrées alimentaires et de l’énergie ont commencé à grimper de façon vertigineuse. Amorcée il y a 25 ans, la tendance baissière des prix alimentaires réels mondiaux s’est soudain inversée. En 2007 et 2008, les prix des denrées alimentaires ont explosé, avec pour conséquence un doublement, entre janvier et mai 2008, du prix des aliments de base tels que le riz et l’huile végétale (Demeke, Pangrazio et al.). Comme un pourcentage très important de leur PIB est dévolu à l’achat de denrées alimentaires, les pays en développement ont naturellement tendance à être les plus sensibles à leurs variations de prix, mais ces augmentations spécifiques ont été si soudaines et brutales qu’elles ont aussi fortement touché les pays les plus développés de la planète, où un pourcentage nettement moindre des revenus est consacré à la nourriture. Selon les estimations du Programme alimentaire mondial, le nombre de personnes sous‑alimentées dans le monde a augmenté de 40 millions pour atteindre les 863 millions (Blas).

2.       Aux yeux de l’opinion publique, ces fluctuations de prix ont également été liées à la crise financière, dont les premiers indices sont apparus approximativement à la même époque, même si la crise économique actuelle trouve davantage ses origines dans des déséquilibres macroéconomiques et des lacunes en matière de réglementation ; la crise alimentaire, en revanche, résulte de plusieurs événements structurels propres aux marchés des denrées alimentaires et des matières premières. Ceci dit, la simultanéité de l’augmentation des prix alimentaires et énergétiques et de l’éclatement de la bulle du marché américain du logement a alimenté le pessimisme croissant des investisseurs, au moment même où la récession mondiale se profilait à l’horizon.

3.       L’augmentation du prix des denrées alimentaires en 2008 sont communément attribuées à une bulle spéculative et aux attentes des investisseurs quant à l’évolution des cours des matières premières en fonction des contrats à terme. Une analyse plus fine permet néanmoins de supposer que l’envol du prix des matières premières résulte des changements structurels des marchés, reflétant la rareté réelle de l’énergie et des denrées alimentaires. L’institut de recherche londonien Chatham House estime en effet que les baisses récentes des prix alimentaires, qui avaient enregistré auparavant de fortes augmentations, sont éphémères et que ces prix repartiront à la hausse dès que l’économie mondiale aura rebondi (Blas). D’après l’économiste américain Paul Krugman, l’augmentation de prix purement spéculative des matières premières coïncident généralement avec une accumulation des stocks : la spéculation sur les prix à terme ne peut affecter les prix au comptant que si elle entraîne une diminution de l’offre sur le marché au comptant, c.-à-d. si la production actuelle n’est pas disponible parce qu’elle est stockée pour des ventes à terme.  Comme les stocks de nombreux produits alimentaires ayant connu de fortes augmentations de prix avaient atteint en 2008 leur niveau le plus bas, ce sont les contraintes pesant sur l’offre réelle, plutôt que l’accumulation des stocks, qui ont vraisemblablement représenté la cause première de la hausse des prix. Qui plus est, les prix des matières premières demeurent relativement élevés en dépit du net ralentissement de l’économie mondiale : les prix des matières premières sont, par exemple, plus élevés aujourd’hui que durant le boum du début des années 2000. Ce facteur aussi pourrait inciter à penser que les contraintes qui pèsent sur l’offre à plus long terme agissent au sein du marché (Krugman). Quoi qu’il en soit, ces augmentations ont eu des retombées spectaculaires. Pour ne citer qu’un seul exemple, à un certain moment, l’année dernière, les Philippines ne pouvaient plus trouver de riz sur les marchés mondiaux, ce qui a fait exploser les prix du riz sur le marché domestique.  Le riz constituant un aliment de base aux Philippines, on peut s’imaginer aisément l’acuité du problème. Ce développement a par ailleurs provoqué un vent de panique sous la forme d’un protectionnisme dans la région, ce qui n’a fait qu’aggraver le problème, non seulement en Asie mais bien au delà (Rapport de mission de l’AP-OTAN).

4.        Pour le moment cependant, le déclenchement d’une récession mondiale profonde et synchronisée entraîne une diminution des prix de l’énergie et, dans une moindre mesure, de ceux des denrées alimentaires. Plus tôt dans l’année, les prix du maïs, du blé et du riz ont baissé de 60 à 70% par rapport aux pics atteints l’année dernière, ce qui pourrait donner une fausse impression de sécurité. Les tensions qui caractérisent les conditions du marché signifient que les problèmes fondamentaux ne sont pas résolus. Les retombées des prix de l’an dernier demeurent évidentes. D’après la FAO (Organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture), les prix des denrées alimentaires de première nécessité sont demeurés stables dans la plupart des pays au cours des derniers mois, même s’ils sont considérablement plus élevés que leurs moyennes sur le long terme. « Le panier alimentaire reste plus cher en 2009 que l’année passée et par rapport aux moyennes. » (FAO, 4 juillet 2009). Quant aux prix des produits faisant l’objet d’exportations internationales, le riz continue à se vendre à un prix supérieur de 75% à ce qu’il était avant la crise, ce qui s’explique en grande partie par une série d’interventions gouvernementales maintenant l’approvisionnement mondial à un faible niveau (FAO, juillet 2009). Les prix alimentaires semblent donc, comme diraient les économistes, « inélastiques »  et n’ont pas diminué au même rythme que ceux d’autres matières premières. Les gouvernements auraient tort d’ignorer cette tendance.  Le retour à une croissance économique mondiale et les futures hausses probables des prix de l’énergie pourraient déclencher de nouveaux cycles d’augmentation des prix des denrées alimentaires. Si elles résultent de pénuries structurelles, ces hausses de prix devraient susciter de graves préoccupations quant à la sécurité alimentaire mondiale.

5.       Dans les pays développés, la hausse des prix des denrées alimentaires et de l’énergie a commencé à frapper les consommateurs au moment même où éclatait la crise financière mondiale, ce qui n’a fait qu’intensifier le sentiment d’anxiété économique et la perte de confiance. Pour la majeure partie du monde cependant, les fluctuations des prix des denrées alimentaires ne représentent pas simplement un inconvénient associé à l’inflation. Dans les pays en développement, cette flambée peut également avoir des effets dévastateurs sur le plan socio‑économique, voire même déstabilisants au niveau politique, car il entraîne une plus grande pauvreté encore pour des millions de gens et une plus grande précarisation de leurs conditions d’existence. C’est ainsi que, pour la seule année dernière, 30 pays dans le monde, dont le Cameroun, Haïti et l’Egypte, ont connu de graves émeutes et une forte instabilité suite à l’explosion des prix des denrées alimentaires. Ces flambées liées à l’approvisionnement et la réaction qu’ils ont suscitée dans les opinions publiques ont contraint des gouvernements du monde entier à prendre des mesures pour assurer la sécurité d’approvisionnement de leurs populations, et à adopter dans certains cas des politiques qui, au niveau mondial du moins, ont eu des effets particulièrement néfastes. Nombre de ces politiques n’offrent d’ailleurs aucune solution à long terme, car elles se résument pour l’essentiel à des approches protectionnistes.

6.     Dans les conditions actuelles, l’Afrique est confrontée à une situation particulièrement difficile à affronter. L’économiste africaine Angela Mwaniki définit ainsi la sécurité alimentaire :

(…) une situation dans laquelle chaque personne a, en permanence, un accès aussi bien physique qu’économique à des denrées alimentaires sûres et nutritives en quantité suffisante, afin de satisfaire ses besoins nutritionnels et ses préférences alimentaires pour mener une vie saine et active. De nombreux facteurs peuvent influer négativement sur cette situation : l’instabilité de l’environnement social et politique qui exclut une croissance économique durable, la guerre et les troubles civils, les déséquilibres macro-économiques liés aux échanges commerciaux, les contraintes pesant sur les ressources naturelles, les lacunes au plan des ressources humaines, l’inégalité entre les sexes, une éducation inadéquate, des problèmes de santé publique, des catastrophes naturelles telles qu’inondations ou invasions de sauterelles, et l’absence d’une bonne gouvernance. Tous ces facteurs contribuent à une insuffisance des ressources alimentaires nationales disponibles ou à un accès insuffisant des ménages et des individus à la nourriture. 

7.     En premier lieu, l’Afrique a réalisé bien moins de progrès que le reste du monde en vue de réduire la pauvreté. Elle est également victime de conflits, de troubles civils, de crises sanitaires et d’une mauvaise gouvernance, autant de facteurs qui sapent les efforts visant à accroître la productivité de l’agriculture. Le cas du Zimbabwe de Mugabe est instructif, dans la mesure où il démontre combien la mauvaise gouvernance a converti l’un des producteurs et des exportateurs de denrées alimentaires les plus performants d’Afrique en un pays qui sombre dans la pauvreté et la malnutrition. Qui plus est, sécheresses et famines ne sont pas rares sur un continent africain où les conditions de sécurité alimentaire se sont aggravées depuis 1970.  Ainsi, alors que le reste du monde a réalisé de gros progrès pour parvenir à la sécurité alimentaire, en Afrique subsaharienne, la proportion de personnes souffrant de malnutrition avoisine les 35% globalement, et les 40% en Afrique centrale. Soixante-dix pour cent des personnes souffrant de malnutrition vivent dans des zones rurales. L’une des clefs évidentes pour s’attaquer au problème consistera à améliorer l’efficience agricole, tout en générant de nouvelles possibilités d’emplois non liées à l’agriculture dans les campagnes (Mwaniki).

8.     D’après la FAO, au printemps dernier, dans 89% des pays de l’Afrique subsaharienne, les prix des denrées alimentaires étaient plus élevés que l’année précédente. Tous les pays subsahariens étudiés ont enregistré une hausse du prix du riz. Dans 89% de pays, les prix du maïs, du millet et du sorgho étaient plus élevés, le prix du maïs au Kenya enregistrant une hausse de 43%. Au Soudan, le prix du sorgho a progressé de 68%.  On comprend, dès lors, que la crise alimentaire soit source de famine pour 115 millions de personnes supplémentaires. La Banque mondiale estime que, pour l’ensemble de la planète, la crise financière entraînera 53 millions de gens dans un état d’extrême pauvreté et ce chiffre pourrait s’avérer beaucoup plus élevé. Cette situation aggravera la malnutrition, qui est la cause du décès de 3,5 millions d’enfants chaque année, pour la plupart sur le continent africain (Sheeran). La faim a d’ailleurs des implications dommageables à long terme, car elle retarde le développement mental et physique des enfants. Ses effets néfastes s’étendent donc sur plusieurs décennies.

9.       Enfin, la flambée des prix de l’an dernier a révélé que l’offre et les prix des denrées alimentaires pouvaient engendrer à long terme des défis économiques, humanitaires, politiques, ainsi que sur le plan du développement et de la sécurité, et cela non seulement pour les pays en développement, mais aussi pour le monde industrialisé. Le problème est cependant très complexe et exclut des solutions simples. Le présent projet de rapport explore certaines de ces complexités et des aspects essentiels du défi posé par la sécurité alimentaire, y compris le lien crucial entre prix énergétiques et prix alimentaires, les choix politiques auxquels les gouvernements sont confrontés pour relever les défis à court et long terme dans ce domaine, ainsi que les mesures que les gouvernements pourraient être amenés à prendre pour améliorer la sécurité alimentaire, au niveau tant national qu’international.

A.     LES PREMIERES REACTIONS A LA FLAMBEE DES PRIX 

  10.       La récente flambée des prix a notamment eu pour effet de perturber davantage encore des marchés agricoles mondiaux déjà traditionnellement faussés et protégés. Tout naturellement, les gouvernements d’une série de pays en développement ont cherché à isoler leurs populations des pires effets de la hausse des prix. Les politiciens ont souvent opté pour la limitation des exportations et/ou l’imposition de droits d’importation, afin d’atténuer les pressions sur les prix des denrées alimentaires nationales et leur approvisionnement, mais il est rapidement apparu que ces mesures ne faisaient qu’exacerber les pénuries et les augmentations de prix au niveau mondial, d’autant que de nombreux pays cherchaient des résultats similaires en recourant à ce type de  moyens. 

11.       Une enquête menée récemment par FAO et portant sur 81 pays d’Asie, d’Afrique, d’Amérique latine et des Caraïbes révèle que les gouvernements ont réagi généralement de trois manières différentes à l’augmentation des prix des denrées alimentaires :

1)       par des décisions politiques axées sur les échanges commerciaux et recourant à des droits de douane et à des restrictions des exportations, afin d’abaisser les prix et/ou d’augmenter l’approvisionnement domestique ;

2)       par des décisions politiques orientées vers les consommateurs et adoptant la forme de « filets de protection », dans le but de soutenir directement les consommateurs et les groupes vulnérables en mettant en place des subventions pour les denrées alimentaires, des filets de protection sociale, des abattements fiscaux et des contrôles des prix ; enfin,

3)       par des décisions politiques centrées sur les producteurs et conçues pour encourager les agriculteurs à accroître la production, par le biais de mesures telles que des subventions à la production et le soutien des prix payés aux producteurs (Demeke, Pangrazio et al.).

12.       Parmi ces réactions, ce sont les mesures ciblées sur les marchés et les échanges commerciaux qui ont produit l’impact le plus important sur les prix des denrées alimentaires. La vente de céréales provenant de stocks publics ou d’importations s’est avérée particulièrement efficace pour abaisser les prix locaux. Les pays possédant d’importants stocks ont pu réagir plus rapidement et à un coût moindre que ceux ne disposant que de peu ou pas de réserves. La Chine, par exemple, a échappé aux fortes augmentations du prix des céréales qui ont frappé d’autres pays de la région Asie-Pacifique grâce à une récolte exceptionnelle et à son système de réserves céréalières nationales. La vente de stocks publics s’est avérée tellement efficace que le gouvernement d’Arabie Saoudite a proposé aux importateurs de riz d’accroître leurs stocks de 50% en 2008, afin de disposer de réserves suffisantes pour couvrir six à huit mois de consommation nationale (Demeke, Pangrazio et al.).

13.       Les restrictions ou interdictions imposées aux exportations de denrées alimentaires ont eu des résultats plus mitigés. Vingt-cinq des 81 pays ayant fait l’objet de l’enquête – dont l’Argentine, le Cambodge, la Chine, l’Egypte, l’Inde, le Kazakhstan, le Pakistan, la Russie, l’Ukraine et le Vietnam – ont restreint leurs exportations de denrées alimentaires pour tenter de consolider leur approvisionnement national. Ces mesures ont sans conteste eu un effet bénéfique sur les prix du riz en Asie, en particulier en Chine et en Inde, où les augmentations de prix n’ont atteint que 26% en 2008, contre 95% à 135% dans les autres pays du monde, selon les estimations. Au niveau mondial, ces mêmes politiques ont toutefois provoqué une spectaculaire volatilité des prix ainsi que des pénuries dramatiques. En imposant des limites aux exportations, de grands exportateurs de riz comme l’Inde et le Vietnam n’ont fait qu’aggraver les pénuries mondiales (Brahmbhatt et Christiaensen).

14.       Par ailleurs, les contrôles exercés sur les prix sont critiqués pour leurs effets potentiellement néfastes. Fixer artificiellement des plafonds pour les prix de détail et de gros peut donner satisfaction à court terme, mais en fin de compte,   de telles pratiques  érodent les incitants susceptibles d’encourager les agriculteurs locaux à accroître leur production. Elles finissent par abaisser les niveaux de stocks privés, tout en ouvrant la porte au marché noir. Malheureusement, cette manière de procéder s’est avérée particulièrement populaire en Afrique, où dix pays ont mis en œuvre de tels contrôles des prix (Demeke, Pangrazio et al.). Les filets de protection destinés aux consommateurs sont moins répandus que les interventions portant sur les marchés ou sur les échanges commerciaux, car il n’est pas facile de mobiliser et de distribuer de l’argent ou les denrées alimentaires nécessaires dans les pays pauvres qui ne disposent que de peu de moyens administratifs. Cela n’est d’ailleurs peut-être pas un mal, car de telles mesures peuvent radicalement perturber les modèles locaux de production et de consommation, tout en ne bénéficiant généralement pas aux plus nécessiteux.

15.       Les mesures potentiellement prometteuses orientées vers la production, telles que les subventions à la production et les exemptions de taxes sur les engrais et les machines agricoles, ne produisent pas toujours les effets escomptés et peuvent provoquer d’autres distorsions. C’est ainsi que les subventions visant à stimuler l’utilisation d’engrais ont coûté nettement plus cher aux gouvernements.  De nombreux engrais sont en effet produits à base de pétrole et leurs prix sont donc directement liés  aux fluctuations sur les marchés de l’énergie. Les prix des engrais ont explosé parallèlement à l’envolée des prix pétroliers l’an dernier.  A son tour, cela a généré une terrible entrave à l’optimisation de la production de denrées alimentaires dans les pays pauvres. Incapables de faire face à la brusque hausse du coût des engrais, nombre de ces pays n’ont pas pu stimuler la production en réaction à la hausse des prix des denrées alimentaires. En termes économiques, le prix élevé des engrais a rendu l’offre incapable de répondre à la demande suite à la hausse des cours des matières premières ; dans de nombreux pays en développement, les agriculteurs ne disposaient tout simplement pas des moyens d’accroître la production, car les coûts à payer anticipativement étaient tout simplement devenus trop élevés (Demeke, Pangrazio et al.).

16.        Comme le montre bien cet exemple, réagir à la crise des denrées alimentaires implique une charge budgétaire considérable pour un certain nombre de pays parmi les plus pauvres. D’après les estimations, en 2008, les subventions allouées aux denrées alimentaires et à l’agriculture ont dû représenter entre 2 et 4,5% du PIB de l’Afrique du Sud, du Bangladesh, du Belize, de l’Irak, du Malawi, de la Mauritanie, du Mexique et des Philippines. La hausse des prix des denrées alimentaires et du pétrole a entraîné une réduction de 50% des réserves en devises étrangères de plusieurs pays d’Afrique, tels l’Ethiopie, Madagascar, la République démocratique du Congo (RDC) et le Zimbabwe. De nombreux pays ont été simplement tentés de renoncer aux solutions liées aux marchés. Certains gouvernements ont eu recours aux subventions pour alléger la charge imposée par les prix élevés des denrées alimentaires, tandis que des exportateurs de produits alimentaires dissociaient les prix locaux des prix mondiaux en pratiquant des restrictions sur les exportations et un contrôle des prix. A la suite de la crise, plusieurs pays, dont la Chine, l’Indonésie, la Malaisie, les Philippines et le Sénégal, ont déclaré que l’autosuffisance alimentaire représente la meilleure réponse stratégique à la hausse des prix des denrées alimentaires, tout en rejetant l’idée que les échanges commerciaux peuvent apporter une solution. Cette logique semble fondamentalement viciée à plusieurs égards.  

B.     COMMERCE ET SECURITE ALIMENTAIRE 

17.       Parmi les économistes, la notion selon laquelle des pays peuvent bénéficier des échanges commerciaux est, peut-être, la proposition économique conventionnelle la plus couramment acceptée. Mais les économistes ne régissent pas le monde et le commerce agricole demeure embourbé dans des mesures protectionnistes et une foule de réglementations. En novembre 2001, un nouveau cycle de négociations commerciales a été lancé à Doha, au Qatar, afin d’éliminer toute une série d’entraves aux échanges commerciaux, qui – pour nombre d’entre elles – bloquent les perspectives de développement des pays pauvres de la planète. Mais ces pourparlers ne progressent que très lentement. Dans l’ordre commercial en vigueur, les producteurs de denrées alimentaires des pays en développement se voient refuser un accès intégral aux marchés occidentaux. Cela limite naturellement les revenus agricoles et prive les agriculteurs des capitaux dont ils ont besoin pour accroître leur productivité. Il est clair que l’augmentation de la productivité constitue la clef pour atteindre les objectifs de sécurité alimentaire mondiale et l’on peut dès lors considérer à juste titre que les règles qui régissent actuellement les échanges commerciaux diminuent en réalité cette sécurité.

18.        Les avantages potentiels liés à une plus grande libéralisation des échanges commerciaux mondiaux sont considérables. Selon certaines estimations, la libéralisation du commerce des marchandises et l’élimination des subventions agricoles pourraient rapporter chaque année, à l’horizon 2015, près de 300 milliards de dollars supplémentaires au bien-être mondial. D’autres avantages découleraient des gains de productivité générés par de nouvelles réformes. Qui plus est, les pays en développement obtiendraient des avantages bien plus que proportionnels d’une réforme du commerce à l’échelle mondiale. D’après les estimations, ils s’adjugeraient 45% du gain mondial si le commerce des marchandises était totalement libéralisé. Leur bien-être s’améliorerait de 1,2%, contre 0,6% seulement dans les pays développés. Cela s’explique par le fait que les pays en développement pratiquent eux-mêmes des tarifs douaniers relativement plus élevés, de sorte qu’ils tireraient des gains d’efficacité substantiels tout simplement en abaissant leur propre niveau de protection. 

19.       Des réductions des tarifs consolidés et des subventions des marchés agricoles seront essentielles si l’on veut que les pourparlers sur le commerce mondial progressent. Le protectionnisme agricole est responsable de plus des trois cinquièmes du « manque à gagner » - en termes de bien-être mondial - résultant de l’ordre commercial actuel et cela, bien que l’agriculture et la transformation des aliments ne représentent que moins de 10% des échanges commerciaux mondiaux et génèrent moins de 4% du PIB mondial. L’agriculture est d’ailleurs aussi importante pour le bien-être des pays en développement qu’elle l’est pour le monde dans son ensemble. Mais les gains que génèrerait une libéralisation des échanges commerciaux mondiaux  pour les pays développés représenteraient près de deux tiers des gains potentiels totaux.

20.        Le renforcement de l’accès aux marchés agricoles s’avère donc essentiel à tout effort visant à améliorer la sécurité alimentaire. Les acteurs impliqués dans les négociations sur le commerce mondial concentrent toutefois la majeure partie de leur attention sur l’abolition des subventions à l’exportation. L’accord-cadre envisage leur complète suppression et seulement une réforme partielle des systèmes de droits de douane agricoles en vigueur. Les tarifs douaniers extrêmement élevés appliqués aux produits agricoles par rapport aux produits non agricoles constituent toutefois la principale raison pour laquelle les politiques liées aux denrées alimentaires et à l’agriculture représentent 63% de ce que coûtent les actuelles distorsions du commerce des marchandises. Comparativement, les subventions à la production et aux exportations agricoles n’entraînent que des coûts relativement faibles (Anderson et Martin).

21.       Au début de la décennie actuelle, des simulations portant sur les gains qu’apporterait au bien-être une libéralisation totale du commerce des marchandises permettaient de penser que l’enrichissement de l’économie mondiale pourrait se chiffrer à 800 milliards de dollars si le Cycle de Doha débouchait sur un succès et qu’environ deux tiers de ces gains échoiraient aux pays en développement. Des études plus récentes font état de gains plus modestes (Global Subsidies Initiative). La vision plus optimiste de l’impact de la libéralisation des échanges commerciaux sur la pauvreté a omis de prendre en compte les accords régionaux, les régimes préférentiels et de récents changements en matière de politiques commerciale et agricole, autant de facteurs qui ont contribué à la formation d’un ordre commercial plus mondialisé qu’envisagé précédemment.

22.       Il n’en demeure pas moins que la plupart des modèles commerciaux indiquent que les effets d’une plus grande libéralisation des échanges commerciaux seraient très positifs. Un consensus se dégage manifestement pour considérer que le bien-être mondial s’accroîtrait en grande partie grâce à l’élimination des distorsions agricoles. Cette amélioration du bien-être pourrait atteindre 80% si l’ouverture favorisait la productivité factorielle. Parallèlement, la libéralisation contribuerait globalement à réduire la pauvreté, en raison de l’augmentation probable des rémunérations de la main-d’œuvre non qualifiée dans de nombreux pays en développement, en particulier en Afrique subsaharienne, en Amérique du Sud et dans les régions en développement de l’Asie (Bouët et Berisha Krasniqi). Enfin, elle entraînerait une plus grande diversification de l’approvisionnement et une utilisation plus efficiente des facteurs de production, ce qui renforcerait la sécurité alimentaire mondiale.

23.       Plusieurs pays cherchent par ailleurs à contourner les échanges commerciaux internationaux normaux, en achetant ou en louant simplement d’immenses superficies à l’étranger, afin de produire des aliments expressément destinés à leur consommation intérieure. Depuis quelques années, la Chine a conclu une trentaine d’accords de ce type en Afrique, en Asie centrale, en Australie et aux Philippines, pour s’assurer un accès à des terres fertiles afin de répondre aux besoins alimentaires de ses citoyens. L’Arabie Saoudite fait également l’acquisition de terres dans des pays pauvres tels que le Pakistan, le Soudan, l’Ukraine et la Thaïlande (Blas et England). Jacques Diouf, directeur général de la FAO, a prévenu que de telles pratiques risquent de générer une forme inédite de néo-colonialisme, mais la situation est en réalité complexe et il existe aussi des avantages potentiels. Il faut donc se méfier des apparences.

24.      Alarmés par les mesures protectionnistes adoptées par de grands exportateurs de produits agricoles pour contrôler les prix des marchés domestiques, plusieurs pays importateurs de produits alimentaires ont recours à l’achat direct de terres afin de mieux garantir leur approvisionnement en produits de base et d’isoler leurs marchés intérieurs des soubresauts frappant les marchés internationaux. Concrètement, ces pays délocalisent la production agricole dans des pays qui manquent de capitaux mais possèdent des terres en abondance. Pour éviter d’être tributaires des conditions du marché, des gouvernements et des sociétés politiquement influentes achètent ou louent à bail des terres agricoles à l’étranger, sur lesquelles ils cultivent des produits agricoles destinés à leurs propres populations (The Economist, 21 mai 2009).  Dans le cadre de ces opérations, les investisseurs sont souvent exemptés de taxes durant les premières années. Cette façon de procéder a, bien sûr, d’importantes implications au niveau de l’eau et d’autres ressources, puisque ceux qui exploitent les terres puisent dans les ressources aquifères locales, ce qui signifie qu’ils peuvent représenter des concurrents potentiels pour les agriculteurs locaux lorsque l’eau est rare. 

25.     Cela  pose manifestement un problème. Plusieurs contrats récents donnent une idée de l’ampleur de certains de ces projets. C’est ainsi, par exemple, que la Corée du Sud a récemment signé un accord prévoyant l’utilisation de 690 000 hectares de terres au Soudan, tandis que les Emirats arabes unis et l’Egypte ont fait de même à hauteur de 400 000 hectares chacun. Les projets actuels se focalisent essentiellement sur les cultures de première nécessité ou nécessaires à la production de biocarburants, telles que le blé, le maïs, le riz ou le jatropha. La Chine, pour sa part, a loué à bail 2,8 millions d’hectares pour produire de l’huile de palme en RDC, ce qui devrait constituer la plus grande plantation de ce type au monde. Elle négocie également afin de produire des biocarburants par le biais de cultures s’étendant sur 2 millions d’hectares en Zambie. D’après des responsables du ministère éthiopien de l’Agriculture, leur pays négocie la cession de 2,7 millions d’hectares de terres à des sociétés étrangères du Moyen-Orient et de l’Asie de l’Est (Ashine). L’investissement total de l’Inde en Ethiopie atteignait 300 millions de dollars voici trois ans, mais ce chiffre est désormais passé à 4,3 milliards de dollars (The Economist, 21 mai 2009). Il apparaît donc que même les pays en développement louent désormais à bail des terres pour assurer leur sécurité alimentaire.

26.     Inutile de dire qu’une telle pratique suscite certaines préoccupations éthiques. Bien que les terres louées à bail puissent demeurer officiellement la propriété de l’Etat, il est fréquent que des agriculteurs locaux les cultivent depuis plusieurs générations et risquent d’en être chassés pour céder la place aux investisseurs. Les pays à court de liquidités acceptent parfois de mettre des terres déjà occupées par des agriculteurs locaux à la disposition de bailleurs étrangers. Cette pratique peut, naturellement, générer des tensions sociales et économiques. La Zambie et Madagascar ont déjà connu des troubles liés à ce type de cessions de terres cultivables.

27.     Il ne faut pas pour autant ignorer les avantages potentiels d’une telle pratique. Ses partisans sont d’avis qu’elle peut exercer une pression sur les gouvernements locaux afin qu’ils entreprennent des réformes foncières attendues depuis longtemps. Qui plus est, les investisseurs étrangers apportent un savoir-faire, des capitaux et des technologies susceptibles d’avoir des répercussions plus larges lorsque les conditions d’investissement sont adéquatement structurées, ce qui n’est pas souvent le cas. De toute évidence, une bonne gouvernance représente un préalable à tout résultat positif. Un code de conduite pourrait représenter une première étape sur la voie de l’élaboration d’une manière plus sûre de mener ces transactions commerciales (The Economist, 21 mai 2009). C’est ainsi, par exemple, que l’Union africaine a adopté, lors de son Sommet de juillet 2009, une déclaration qui souligne la nécessité de renforcer les outils de négociation pour les pays en développement possédant des terres convoitées par des Etats plus grands et plus puissants.

C.     TENDANCES GLOBALES EN MATIERE DE DEMANDE ET D’OFFRE ALIMENTAIRES

28.       D’après la FAO, le taux d’accroissement de la demande alimentaire devrait ralentir au cours des 30 prochaines années, même si la demande nette de nourriture augmentera sans aucun doute. Il n’existe pas de corrélation directe entre l’accroissement de la population et l’offre totale de denrées alimentaires. La population mondiale a doublé entre 1960 et 2000, alors qu’à l’échelle mondiale, le niveau de la nutrition s’est amélioré au cours de la même période et que les prix du riz, du blé et du maïs – les principaux aliments de base – diminuaient d’environ 60% ! En d’autres termes, la croissance de l’offre de denrées alimentaires a dépassé celle de la demande et a plus que compensé l’accroissement de la population. L’on s’attend à un nouveau ralentissement de la croissance future de la demande de produits agricoles (de 1,6% par an pour la période allant de 1997-99 à 2015 et de 1,4% de 2015 à 2030). Dans les pays en développement, ce ralentissement sera encore plus important, passant de 3,7% pour les 30 dernières années à une moyenne de 2% pour les 30 prochaines années (FAO World Agriculture: Toward 2015/2030). Cela reflète largement le ralentissement mondial de l’accroissement de la population. Les chiffres les plus récents communiqués par les Nations unies indiquent que, de 6,1 milliards d’habitants en 2000, la population mondiale passera à 7,2 milliards en 2015, 8,3 milliards en 2030 et 9,3 milliards en 2050. Il s’agit-là d’un taux de croissance nettement plus faible que celui enregistré récemment. 

29.       Il va de soi que les niveaux de revenus et de pauvreté constituent une autre composante majeure des conditions de la demande alimentaire.  D’après la Banque mondiale, en 2015, il sera – théoriquement du moins – possible d’atteindre l’Objectif du Millénaire pour le développement, qui consiste à diviser par deux la proportion  de gens vivant dans la pauvreté absolue – soit un revenu de moins d’un dollar par jour – en prenant le niveau de 1990 comme référence. Il est toutefois peu probable que le nombre  de pauvres sera lui aussi divisé par deux, notamment si l’on tient compte de l’effet dévastateur de la crise financière mondiale sur les pays en développement et de la difficulté accrue d’atteindre les Objectifs du Millénaire pour le développement (Rapport de l’AP-OTAN, 4-6 mai 2009). L’on avait espéré que le nombre de gens vivant dans la pauvreté absolue passerait de 1,27 milliard en 1990 à 0,75 milliard en 2015. C’est en Asie orientale et méridionale que devait être  enregistrée la majeure partie de l’amélioration. En Afrique subsaharienne toutefois, où les revenus ne sont susceptibles de progresser que très lentement, le nombre de gens vivant dans la pauvreté passera probablement de 240 millions en 1990 à 345 millions en 2015, où deux personnes sur cinq dans la région vivront alors dans la pauvreté et cela, sans même tenir compte de l’impact de l’actuelle crise mondiale. Celle-ci a d’ailleurs profondément aggravé les problèmes des plus affamés de la planète. Les revenus s’effondrent, le chômage augmente, le versement des salaires est précarisé et les exportations ralentissent. Ceux qui vivent sans filet de protection sont confrontés à la précarité et la faim devient un risque bien réel pour des millions de gens qui se nourrissaient correctement lorsque l’économie mondiale était florissante (Sheeran).

30.       La Chine est un catalyseur de l’accroissement de la demande alimentaire mondiale, mais paradoxalement, elle représentera également un facteur majeur du ralentissement de cette demande. En 1997-99, les Chinois avaient atteint une consommation moyenne de nourriture de 3 040 kcal par jour, soit 10% de moins seulement que dans les pays industrialisés. Au cours des 30 prochaines années, la cadence de développement de la consommation alimentaire totale en Chine ne représentera qu’un quart du rythme de progression enregistré au cours des trois dernières décennies, alors que l’accroissement de sa population n’atteindra qu’un tiers du rythme précédent. Plus la Chine s’enrichit, plus la part de ses revenus consacrée à l’alimentation diminue. Ce ralentissement généralisé de la demande alimentaire chinoise aura des retombées au niveau mondial et contribuera à abaisser davantage encore le taux d’accroissement mondial de la demande alimentaire. Par ailleurs, en Inde, la moyenne de la consommation alimentaire par personne demeure sous les 2 500 kcal par jour, un niveau qui, à la différence de celui de la Chine, pourrait s’accroître substantiellement. Qui plus est, la population indienne augmentera de plus de 1% en moyenne par an au cours des 30 prochaines années. En théorie, l’Inde pourrait assumer le rôle de la Chine en tant que principal moteur d’accroissement de la demande mondiale de produits agricoles. Mais en réalité, cela est peu probable, notamment parce que les Indiens sont plus naturellement enclins à adopter un régime végétarien, ce qui signifie que même une Inde de plus en plus prospère pourrait engendrer moins de pressions sur les marchés des protéines nécessitant un usage intensif de ressources qu’une Chine en rapide développement, où la préférence pour les protéines animales semble plus prononcée. Dans cet ordre d’idées, les régimes végétariens imposent nettement moins de pressions sur la chaîne alimentaire et sur l’environnement.

31.       En dépit de l’accroissement de la production de denrées alimentaires au cours des années 1997-99, quelque 777 millions de gens, soit une personne sur six environ, continuaient de souffrir de malnutrition dans les pays en développement durant cette période. Cela ne représente qu’une légère amélioration par rapport aux taux précédents. Une fois encore, le rapide développement de la Chine fausse les chiffres au niveau mondial. Si l’on ne tient pas compte de la Chine dans les statistiques, l’on constate que le nombre de personnes sous-alimentées a en fait augmenté de quelque 40 millions dans les (autres) pays en développement. En 1997-99, la région comptant le plus grand nombre de personnes sous-alimentées était l’Asie méridionale, où un quart environ de la population souffrait de sous-alimentation. C’était toutefois l’Afrique subsaharienne qui présentait la proportion la plus élevée de personnes sous-alimentées : un tiers de la population totale de l’Afrique n’avait pas assez à manger, guerres et troubles civils constituant souvent les principales causes de cet état de fait.

32.       Certaines études montrent aujourd’hui qu’il y a suffisamment d’espace, de terres arables et d’eau, de même qu’un potentiel suffisant d’accroissement des rendements pour augmenter la production alimentaire mondiale, afin qu’elle puisse répondre à la future demande de nourriture. A l’avenir, le taux de croissance de la production ne devra d’ailleurs pas être aussi élevé qu’il ne l’a été récemment. Des modifications de l’environnement politique destinées à encourager l’augmentation de la production seront néanmoins nécessaires pour faire face à la future demande alimentaire. Qui plus est, il n’est absolument pas sûr que des millions de consommateurs disposeront de revenus suffisants pour payer la nourriture qui leur est nécessaire, ni qu’ils auront accès aux capitaux financiers et aux ressources physiques pour pouvoir stimuler la production alimentaire. L’insécurité alimentaire pourrait continuer à poser de graves problèmes aux pauvres dans les villes et les campagnes pour toute une série de raisons, dont l’insuffisance des revenus, les problèmes climatiques, la désertification et les problèmes liés à la qualité des terres cultivables, sans oublier les défis d’origine humaine, tels que les guerres ou encore, des politiques publiques inadaptées. Tous ces facteurs pourraient exacerber les problèmes locaux de sécurité alimentaire.

33.       La recherche et la mise au point de nouvelles technologies agricoles, la fourniture de crédits, le soutien des revenus, ainsi que des politiques agricoles et économiques nuancées et réfléchies seront donc indispensables pour parvenir à la sécurité alimentaire, au niveau tant mondial que local. Mais des synergies très importantes peuvent également résulter de la promotion de la réconciliation et de la paix dans les régions troublées du monde, créant ainsi, de manière globale, les conditions d’un développement économique et humain durable, et jetant plus spécifiquement les bases d’une véritable sécurité alimentaire par le biais d’une série de politiques, parmi lesquelles des marchés plus ouverts (FAO World Agriculture : Toward 2015/2030). 

II.      VOLATILITE DES FLUCTUATIONS DES PRIX ALIMENTAIRES

34.       Il serait fallacieux de laisser entendre qu’un seul facteur prépondérant est à l’origine des fluctuations particulièrement erratiques des prix alimentaires depuis quelques années. Les changements intervenant sur les marchés sont complexes et de nombreux facteurs modèlent les conditions de l’offre et de la demande sur les marchés mondiaux de matières premières. Il est important de rappeler que les prix des matières premières alimentaires ont toujours été instables. L’un des problèmes liés à l’ancrage d’une stratégie de développement national dans la production agricole ou toute autre production basée sur des matières premières réside d’ailleurs dans le fait que les cours mondiaux peuvent fluctuer si rapidement et avec une telle ampleur qu’il peut s’avérer très difficile de procéder à une planification financière à long terme. Les économies nationales qui dépendent des ventes de produits agricoles peuvent être victimes des fluctuations de prix de quelques matières premières qui, à leur tour, peuvent   perturber les conditions de la mise en place de bases économiques plus diversifiées. Qui plus est, les conditions de l’offre sur les marchés alimentaires non seulement résultent des forces normales du marché, mais sont aussi fortement conditionnées par des facteurs climatiques saisonniers tels que la pluie, la sécheresse, les maladies et les fléaux, ainsi que des facteurs liés à l’activité humaine tels que les conflits et les déséquilibres écologiques. La production agricole est hyper-sensible aux politiques gouvernementales, qui – parfois – peuvent avoir de profonds effets sur l’utilisation des terres, les stratégies de plantation, l’approvisionnement alimentaire et, en fin de compte, sur la demande et les prix. La guerre aussi conditionne largement les marchés alimentaires, surtout au niveau local, et l’histoire foisonne d’exemples de conflits qui exercent des effets dramatiques sur les prix régionaux et mondiaux des denrées alimentaires. Les prix de l’énergie influent eux aussi directement sur les prix des denrées alimentaires, non seulement parce que l’énergie est essentielle à la production alimentaire, mais également parce que certains aliments de base constituent de plus en plus des sources d’énergie et sont désormais considérés comme des substituts, bien qu’encore imparfaits, au pétrole et au gaz. Il va de soi que les conditions de revenus et de crédit modèleront toujours l’offre et la demande sur les marchés des denrées alimentaires et qu’elles influeront donc sur les prix. Enfin, signalons qu’il est important d’être conscient que des changements, même minimes, intervenant au niveau des conditions de l’offre et de la demande sur certains marchés clefs peuvent avoir un impact considérable sur le volume mondial du commerce des denrées alimentaires et sur les prix. En d’autres termes, jouer sur les marchés mondiaux s’avère une activité risquée, même si elle est potentiellement lucrative.

35.       Comme nous l’avons   déjà souligné, les conditions régissant les marchés connaissent d’importants changements qui, à leur tour, se répercutent largement sur les prix.  La chute des prix des denrées alimentaires au début de l’actuelle décennie a entraîné une diminution des niveaux d’investissement dans la production agricole. Cela a produit un effet de relance lorsque les prix ont soudainement explosé à la fin de 2007 et a nettement contribué à réduire l’aptitude du système agricole mondial à réagir rapidement aux augmentations  de prix et aux nouvelles opportunités des marchés. Les médiocres conditions de crédit liées à la crise financière ont bloqué les flux de financement en faveur du monde agricole, notamment dans les pays pauvres. Le ralentissement de l’offre  survenu en réaction à l’envolée des prix n’a fait qu’exacerber le mouvement de hausse des prix. Les mauvaises conditions m&, #233;téorologiques de ces deux dernières années ont également joué un rôle dans de nombreux pays exportateurs importants, surtout en Australie, où les stocks mondiaux de céréales avaient déjà diminué pour cette raison. Depuis 2005, le Canada, l’Australie et l’Union européenne enregistrent une nette diminution de leur production de blé et de céréales, en raison de facteurs naturels essentiellement et, en particulier, de la sécheresse.

36.     Le fait que la flambée des cours pétroliers ait également contribué à l’explosion des coûts de production et de transport des denrées alimentaires, tout en alimentant la demande pour les biocarburants à base de céréales, est considéré par beaucoup comme étant à l’origine d’un véritable séisme sur les marchés alimentaires (Demeke, Pangrazio et al.). Le cours du pétrole est passé de 30 dollars le baril début 2003 à 140 dollars à la fin juin 2008.  En outre, de 2005 à 2007, les stocks de céréales des pays appartenant ou non à l’OCDE ont fortement diminué, ce qui a réduit leur effet amortisseur potentiel sur ces fluctuations des prix. Les céréales sont particulièrement importantes pour la chaîne de production alimentaire car elles sont à la fois consommées directement, servent à nourrir le bétail et sont de plus en plus utilisées pour produire des biocarburants, ce qui contribue à créer un lien plus étroit que par le passé entre les marchés des denrées alimentaires et ceux des matières premières. Les principales matières premières alimentaires servent également de substituts les unes aux autres. L’augmentation du prix d’une matière première entraîne donc inéluctablement le renchérissement des autres. C’est ainsi, par exemple, que l’augmentation du prix du maïs à partir de 2004-2005 a favorisé sa culture et entraîné une diminution de la production de graines oléagineuses, ce qui a, à son tour, entraîné une nette augmentation des prix de ces dernières.

37.       Des modifications importantes des habitudes de consommation exercent une influence sur les récentes fluctuations des prix. La rapide progression de la consommation globale de denrées alimentaires et surtout de protéines animales dans les pays en développement au cours de la période de boom économique mondial de 2004-2007 a eu lieu précisément au moment où l’augmentation brutale de la demande de produits agricoles non alimentaires, tels que le bois d’œuvre, les fibres et les biocarburants, réduisait les surfaces de terres arables dédiées à la production alimentaire (Demeke, Pangrazio et al.). L’accroissement substantiel des revenus et la modification des habitudes alimentaires dans certains des pays connaissant le développement le plus rapide de la planète ont un impact profond sur les marchés alimentaires mondiaux. Des millions d’Indiens et de Chinois sont venus grossir les rangs de la classe moyenne suite au développement accéléré et radical de ces deux pays. La classe moyenne émergente utilise non seulement son pouvoir d’achat sans cesse croissant pour acquérir des biens durables et de l’immobilier, mais elle adopte également un régime alimentaire plus riche. En Chine, en particulier, les consommateurs mangent davantage d’aliments riches en protéines. La demande de viande, en plein essor dans ce pays, constitue un facteur clef de l’augmentation des prix mondiaux de la viande, tout en entraînant le renchérissement des prix des aliments pour le bétail et des céréales. On s’attend d’ailleurs à ce que l’essentiel de l’accroissement futur de la demande mondiale de prod,, uits agricoles provienne de pays n’, appartenant pas à l, &am, p;#, 8217;OCDE. On peut à la fois se réjouir et s’inquiéter d’une telle perspective, qui signifie que des millions de gens dans les pays en développement se nourrissent mieux, mais qui pose par ailleurs de graves problèmes potentiels liés à la satisfaction de cette demande en pleine expansion - ce qui pourrait entraîner une augmentation structurelle des prix des denrées alimentaires. Ce serait-là une mauvaise nouvelle pour de nombreux consommateurs, particulièrement ceux qui vivent dans ou au bord de la pauvreté.

38.       La faiblesse du dollar a également une part de responsabilité dans la crise des prix alimentaires. Les prix de nombreuses matières premières mondiales sont fixés en dollars américains. Comme le dollar fait preuve de faiblesse depuis plusieurs années, les agriculteurs de nombreux pays ne profitent pas d’augmentations de revenus en monnaie locale comparables à celles qui affectent les prix mondiaux des denrées alimentaires (Boonekamp). Non seulement, cela pénalise les revenus agricoles, mais réduit également les incitants à accroître la production pour satisfaire les conditions de la demande. La faiblesse du dollar atténue les  signaux liés aux prix. En termes économiques, la réaction de l’offre à une hausse de la demande de denrées alimentaires n’est pas aussi « élastique » qu’on aurait pu l’espérer. En d’autres termes, les agriculteurs dans le monde n’ont pas accru leur production dans la mesure escomptée, parce que le signal associé aux prix ne reflète pas intégralement pour eux l’augmentation des prix réels à laquelle le consommateur est confronté.

39.       Comme nous l’avons dit, les coûts de l’énergie sont étroitement liés à l’évolution des   prix des denrées alimentaires. D’après la récente publication World Energy Outlook de l’Agence internationale de l’énergie (AIE), si – en raison de la récession mondiale – les prix de l’énergie ont récemment diminué par rapport aux sommets historiques qu’ils avaient atteints, les tendances de l’offre et de la demande à long terme permettent de penser que les prix actuels sont considérablement inférieurs au niveau qu’ils devraient atteindre à long terme. Le scénario de référence de l’AIE prévoit une augmentation mondiale de la demande énergétique de 45% entre 2008 et 2030. La satisfaction de cette demande va exiger des investissements massifs, en particulier parce que les gisements pétrolifères actuellement en exploitation commencent à s’épuiser (World Energy Outlook). Certains de ces investissements n’auront probablement pas lieu pour d’innombrables raisons, ce qui pourrait imposer à l’offre des contraintes qui pousseront inévitablement les prix de l’énergie à la hausse. A leur tour, les prix élevés des carburants diminueront la capacité des producteurs de denrées alimentaires à ajuster l’offre agricole pour répondre à une demande mondiale plus élevée, ce qui exercera inévitablement des pressions à la hausse sur les prix des produits alimentaires (Boonekamp).

A.      LES BIOCARBURANTS ET LA SECURITE ALIMENTAIRE

40.       L’augmentation de la demande de biocarburants a manifestement joué un rôle dans les augmentations de prix des denrées alimentaires l’année dernière, bien que le lien exact fasse l’objet de certains différends. Dérivés de matière organique, les biocarburants sont fréquemment considérés comme des alternatives potentielles aux carburants fossiles tels que le pétrole. Actuellement, les principaux biocarburants sont l’éthanol (produit principalement à partir de la canne à sucre et du maïs) et le biodiesel ou biogazole (produit à partir d’huiles de colza, de palme et de soja). Le Brésil, les Etats-Unis et l’Union européenne sont les principaux producteurs de biocarburants. En 2007, 23% environ de la production de céréales aux Etats-Unis et quelque 54% de la canne à sucre cultivée au Brésil servaient à produire de l’éthanol.  Approximativement 47% de la production d’huiles végétales dans l’Union européenne servent à produire du biodiesel depuis quelques années (FAO The State of Food and Agriculture). Le gouvernement américain accorde d’importantes subventions à la culture du maïs destiné à la production d’éthanol et paie 50 cents environ par gallon pour les neuf milliards de gallons d’éthanol produits annuellement par le pays. L’Europe accorde elle aussi des subventions importantes aux biocarburants : 3,7 milliards d’euros pour la seule année 2006 d’après une étude (Kutas et al.). En dépit de ces formidables subventions, l’éthanol n’entre actuellement qu’à concurrence de 4,5% dans l’essence consommée aux Etats-Unis et ne s’adjuge que 3% seulement du marché du biodiesel dans l’Union européenne (FAO The State of Food and Agriculture).

41.        Théoriquement, les biocarburants représentent une alternative séduisante et, de manière plus réaliste, un complément au pétrole et au gaz consommés. Les biocarburants sont en principe renouvelables, même si les engrais nécessaires à leur production sont souvent produits à base de pétrole. Qui plus est, ils peuvent être produits au niveau local ou dans des pays amis, ce qui augmente la sécurité d’approvisionnement dans le cadre du mix énergétique global. Ils sont en outre théoriquement plus propres et émettent moins de gaz à effet de serre, bien qu’une fois de plus, – dans la pratique – la chaîne de production de certains biocarburants fabriqués sous des climats septentrionaux exige généralement un apport énergétique substantiel. Les biocarburants étaient, voici quelques années encore, considérés comme un moyen de renforcer la sécurité énergétique, d’atténuer le changement climatique et de promouvoir le développement agricole et rural. Cette opinion doit désormais être nuancée, car de nombreux analystes et écologistes parviennent aujourd’hui à réfuter plusieurs de ces hypothèses essentielles. 

42.       La sécurité énergétique et la protection de l’environnement sont sensées représenter les avantages « externes » de l’utilisation des biocarburants et, en fonction de ce raisonnement, leur production doit être subventionnée de manière à ce que ces avantages collectifs se reflètent dans le prix final. En d’autres termes, l’on fait souvent valoir que les gouvernements doivent soutenir financièrement cette production, pour veiller à ce que les avantages manifestes apportés par les biocarburants soient profitables à l’ensemble du marché. Suivant cette logique, de nombreux pays ont mis sur pied des programmes de subventions élaborés pour toute une série de produits tels que l’éthanol et le biodiesel à base de maïs et de soja. Au-delà du débat sur les véritables avantages d’une telle approche pour l’environnement et l’économie, les préoccupations se multiplient quant au risque que représentent de telles politiques à cause du détournement des terres et des matières premières de la production d’aliments et, dès lors, de l’augmentation des prix des denrées alimentaires. Naturellement, les marchés énergétique et agricole sont depuis longtemps étroitement liés, en raison de l’énergie nécessaire à l’agriculture moderne, en particulier pour les engrais et les pesticides à base de pétrole. La demande croissante de biocarburants à base de soja, de maïs et de sucre, souvent stimulée par les subventions gouvernementales, crée aujourd’hui un nouveau lien important, qui n’est pas toujours utile.

43.        Il n’est pas étonnant que plusieurs économistes spécialisés dans l’agriculture s’inquiètent de plus en plus face à la production de biocarburants, car celle-ci réduit la quantité de terres, d’eau et de capitaux dédiés à la production de denrées alimentaires, tout en entraînant le renchérissement des prix agricoles de base. Des désaccords existent toutefois quant à l’ampleur exacte de ce phénomène. L’année dernière, Ed Schafer, alors Secrétaire américain à l’Agriculture, signalait que suite à la production de biocarburants, les prix des produits alimentaires n’avaient pas augmenté de plus de 3% (Holmes). Un document de travail de la Banque mondiale consacré à la recherche sur les politiques montre cependant que la production de biocarburants a provoqué une hausse des prix pouvant atteindre 75% pour toute une série de matières premières agricoles essentielles (Mitchell). La FAO estime pour sa part que 14 millions d’hectares de terres environ étaient utilisés en 2004 pour la production de biocarburants, chiffre qui – d’après les estimations – devrait augmenter de 2 à 3½ fois au cours des 20 prochaines années, principalement en raison des politiques de soutien dans les pays de l’OCDE (FAO The State of Food and Agriculture). Toujours selon la FAO, même si les biocarburants continuent à ne compenser qu’une part modeste de l’énergie fossile utilisée au cours des dix prochaines années, ils auront des effets beaucoup plus importants sur la sécurité alimentaire. Les prix du maïs et des graines oléagineuses ont doublé en 2007-2008, en partie à cause des subventions américaines et européennes. Le directeur général de la FAO, Jacques Diouf, apporte sa contribution au débat en déclarant que «…des subventions de 11 à  12 milliards de dollars par an et des politiques tarifaires protectrices ont eu pour effet de détourner de la consommation humaine 100 millions de tonnes de céréales pour, notamment, étancher la soif de carburant des véhicules »  (Holmes).

44.     Il ne fait aucun doute qu’une part importante du maïs cultivé aux Etats-Unis est détournée pour la production d’éthanol. En fait, comme seule une petite partie de la production céréalière mondiale fait l’objet de transactions sur les marchés internationaux et comme les Etats-Unis s’adjugent la moitié de cette production, un détournement de 10% seulement de la production totale du maïs américain au profit de la fabrication de biocarburant peut avoir un impact considérable sur le prix mondial. La politique agricole intérieure des Etats-Unis peut donc très largement peser sur l’approvisionnement et les prix mondiaux.  Il convient de noter que l’Europe est, elle aussi, en mesure d’affecter les prix mondiaux, par le biais de ses politiques internes (Rapport de mission de l’AP-OTAN).

45.       Les Nations unies estiment pour leur part que les biocarburants pourraient avoir un double effet sur l’offre de denrées alimentaires. D’une part, ils détournent des terres, de l’eau et d’autres ressources de la production alimentaire. D’autre part, en rendant l’énergie potentiellement plus accessible et bon marché, les biocarburants pourraient accroître la disponibilité de denrées alimentaires (New Scientist). Dans un rapport publié récemment, les Nations unies avertissent toutefois que, « à moins que de nouvelles politiques ne soient mises en œuvre pour protéger les terres menacées, qu’une utilisation socialement acceptable des terres soit assurée et que le développement de la bioénergie soit orienté dans une direction globalement durable, les dommages sociaux et écologiques pourraient, dans certains cas, l’emporter sur les avantages » (ONU-Energie). L’impact de la production de biocarburants en termes de détournement de la production alimentaire a été mis en évidence lors de la récente explosion des prix des denrées alimentaires. L’accroissement de la demande de biocarburants aux Etats-Unis et dans l’Union européenne non seulement a contribué à l’envolée des prix du maïs et du soja, mais a également provoqué des hausses de prix de produits agricoles de substitution tout en accroissant le coût des aliments pour le bétail, en créant des incitants financiers pour privilégier ces deux cultures au détriment des autres (Mercer-Blackman et al.). Le coût de l’impact potentiel sur les denrées alimentaires doit, dès lors, être pris en compte dans le débat public sur le rôle des biocarburants dans le mix énergétique et sur les politiques spécifiques appliquées par les gouvernements pour encourager leur production. Si la production mondiale d’éthanol et de biodiesel devait doubler au cours des dix prochaines années, elle absorberait probablement, à l’horizon 2017, 36% environ du maïs américain, 64% de la canne à sucre brésilienne, ainsi que 40% et près de 60% des huiles végétales produites respectivement dans l’Union européenne et en Australie (Boonekamp).

46.       Il est également crucial de prendre conscience que le rendement énergétique par hectare est optimal pour les cultures alimentaires pratiquées dans des conditions tropicales. Le climat tropical du Brésil permet de cultiver de manière très efficace des cannes à sucre destinées à la production de l’éthanol. L’industrie brésilienne des biocarburants a vu le jour voici trois décennies et produit aujourd’hui 40% du carburant utilisé dans les transports dans le pays. D’après certains rapports, l’éthanol brésilien obtenu à partir de la canne à sucre coûte trois fois moins cher en termes de production que l’éthanol à base de maïs de l’hémisphère Nord et il offre un équilibre énergétique huit à dix fois supérieur (Biopact). Il n’en demeure pas moins que l’éthanol brésilien est exclu des marchés américain et européen par des droits de douane imposés aux importations. Ces droits sont actuellement de 0,54 dollar/gallon aux Etats-Unis et de 0,19 euro/litre dans l’Union européenne (Preto). Le Brésil et un certain nombre d’autres pays de l’hémisphère Sud s’insurgent depuis des années contre les restrictions à l’importation d’éthanol imposées par les Etats-Unis et l’UE. Le Brésil fait d’ailleurs pression pour tenter de trouver une solution à ce problème dans le cadre d’un comité d’arbitrage de l’Organisation Mondiale du Commerce (Reuters, 2 septembre 2008). Tant l’UE que les Etats-Unis bloquent les efforts du Brésil visant à reprendre les biocarburants sur la liste des produits verts exemptés de droits de douane dans le cadre du Cycle de Doha. Il est absurde de constater que les carburants à base de carbone ne sont soumis à aucun droit de douane aux frontières nationales. Ajoutons que l’UE et les Etats-Unis ont leur propre différend commercial sur les biocarburants. Pointant les subventions déloyales accordées aux producteurs de biodiesel aux Etats-Unis, ainsi que le dumping de ce biodiesel sur les marchés européens, la Commission européenne a imposé des droits antisubventions et antidumping sur les importations de biodiesel américain en mars 2009. Ces droits nuiront gravement aux importations de biodiesel américain en Europe (CNN Money, 12 mars 2009) Un tel protectionnisme, en ce qui concerne le Brésil du moins, restreint le commerce de carburants véritablement efficients et écologiques, tout en privant les consommateurs américains et européens des avantages offerts en termes de prix et d’écologie par cette source énergétique intéressante. Il s’agit-là d’une approche totalement absurde d’un produit dont les avantages sont sensés bénéficier par nature au monde entier. Elle montre que les politiques s’appliquant aux biocarburants visent bien plus à protéger les intérêts financiers de groupes privilégiés qu’à produire des carburants propres et durables.

47.        Depuis 2008, on observe des changements notoires dans la politique de l’UE en matière de biocarburants, bien qu’ils ne se justifient pas essentiellement par des préoccupations liées à la sécurité alimentaire.  Alors que l’UE continue à apporter son soutien aux biocarburants dans le but de réduire les émissions de gaz à effet de serre, de diversifier ses sources d’approvisionnement en carburant et d’offrir de nouvelles sources de revenus, les responsables cherchent à améliorer les références de la production de biocarburants en matière d’environnement et ont promulgué une directive qui impose aux biocarburants de stricts critères de durabilité. Ces critères portent sur des niveaux minimum de réduction de CO₂ et sur l’utilisation des terres (Commission européenne, 23 janvier 2008). Qui plus est, dans le cadre d’un effort visant à réduire les émissions indirectes de dioxyde de carbone lors de la production de biocarburants, les gouvernements suédois et néerlandais font pression sur l’UE en vue de la suppression des droits de douane imposés à l’éthanol brésilien (Tolgfors et al.), bien que les producteurs européens de bioéthanol opposent une vive résistance à ce plan (Ethanol Producer).

48.       Un débat relativement vif sur les mérites de la production de biocarburants a lieu depuis quelques années. Sous certains climats septentrionaux en effet, les subventions octroyées à cette production semblent défier la logique économique et n’offrent pas les avantages écologiques escomptés. Certaines critiques prétendent en outre que les subventions américaines et européennes assurent artificiellement la promotion de technologies de première génération particulièrement peu efficaces pour la production de biocarburants et détournent ainsi des ressources de projets ciblés sur le développement de la production de biocarburants « de deuxième génération ». Les biocarburants de deuxième génération proviendront d’une biomasse composée de bois et/ou d’herbes, pouvant être cultivés sur des terres marginales qui ne sont actuellement pas affectées à la production de denrées alimentaires. Les sources de deuxième génération n’exigeront en outre pas d’apports agricoles gourmands en énergie tels que les engrais. Les procédés de production de ces biocarburants ne sont pas encore commercialement viables, mais, en raison des avantages potentiels que présente cette ressource énergétique renouvelable, de nombreux arguments militent en faveur d’un soutien financier à la recherche et développement en vue de mettre ces technologies au point. Alors qu’il était directeur de l’Energy Lab de Berkeley, Steven Chu, prix Nobel et actuel Secrétaire américain à l’Energie, a fait part, voici quelques années aux membres de notre Commission, de recherches très prometteuses en matière de génie génétique concernant des enzymes capables de décomposer rapidement le switchgrass (Panicum virgatum) et de le transformer en une source d’énergie utilisable (AP‑OTAN, Rapport du Secrétariat, juin 2006). Si des percées de ce type peuvent être réalisées, elles seront très prometteuses pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre et le renforcement de la sécurité énergétique, tout en allégeant la pression sur les cultures alimentaires. Il vaut dès lors certainement la peine de veiller à ce que de tels projets soient généreusement financés, en raison de leur contribution potentielle à la sécurité énergétique et alimentaire.

III.     L’ENVIRONNEMENT ET LES FUTURES SOLUTIONS TECHNOLOGIQUES 

49.       Bien qu’à notre époque, des conditions météorologiques défavorables, telles que des inondations, des sécheresses, ainsi que des invasions d’insectes nuisibles et des maladies résultant de graves perturbations climatiques puissent avoir des répercussions dramatiques sur certaines récoltes et sur les prix des denrées alimentaires, il est fréquent que leurs effets sur l’offre ne soient que temporaires et n’affectent pas l’évolution des prix à long terme. Les changements climatiques   ont sans nul doute joué un rôle dans la récente flambée des prix (Midgley). La source de préoccupation actuelle réside toutefois dans le fait que des changements climatiques à plus long terme sont en cours et qu’ils pourraient avoir des effets persistants sur les conditions de culture et, par conséquent, sur les conditions de l’offre à long terme de denrées alimentaires. L’accroissement de la population mondiale, ainsi que le développement accéléré de la classe moyenne en Chine et en Inde, autorisent à penser que la demande future demeurera soutenue, même si les conditions de l’offre devenaient plus dramatiques encore. Par extension, cela signifierait que les prix à long terme pourraient être affectés également par les conditions climatiques. L’évolution des conditions climatiques, incluant la modification de la pluviométrie, met potentiellement en péril l’approvisionnement alimentaire à long terme. Les sécheresses prolongées en Europe méridionale, en Australie, en Chine et dans certaines parties des Etats-Unis par exemple pourraient annoncer une nouvelle ère marquée par la rareté de l’eau, ce qui affecterait directement et fondamentalement l’approvisionnement et les prix des denrées alimentaires. Au-delà des mesures visant à atténuer les émissions de gaz à effet de serre, il existe d’autres approches potentielles pour faire face à ce problème.

50.       Nombreux sont ceux qui prétendent qu’une nouvelle « révolution verte » incluant des innovations radicales au niveau des cultures sera essentielle pour que le système agricole mondial puisse répondre à la demande alimentaire future. Le Secrétaire général des Nations unies, M. Ban Ki‑moon, a déclaré en juin 2008 qu’il faudrait envisager d’investir jusqu’à 20 milliards de dollars par an dans l’agriculture pour affronter une liste de défis de plus en plus longue. Ces investissements ne serviraient pas seulement à augmenter les rendements, mais également à transformer le modèle agricole actuel gourmand en apports (en termes d’eau, d’engrais, de pesticides et d’énergie) en un « système reposant sur la connaissance ». D’après un rapport de Chatham House, des cultures génétiquement modifiées (CGM) pourraient faire partie d’un effort visant à élaborer des « approches écologiquement intégrées – telles que la gestion intégrée des insectes nuisibles, un labourage minimal, l’irrigation au goutte-à-goutte et la gestion intégrée de la fertilité des sols – [qui] souvent génèrent de meilleurs résultats en terme de résistance et d’équité, puisqu’elles donnent le contrôle aux agriculteurs plutôt qu’aux producteurs de semences. » (Evans). Des variétés de colza et de maïs résistant à la sécheresse ont fait l’objet de tests en milieu naturel aux Etats-Unis. Plusieurs d’entre elles passent pour offrir un rendement de 40% supérieur lorsque les plantes sont soumises à un stress hydrique extrême. Les opposants aux CGM soutiennent toutefois que ces affirmations sont exagérées. Certains redoutent également que la généralisation de CGM ne conduise à une pollinisation croisée avec des mauvaises herbes indésirables, ce qui ne ferait que compliquer davantage encore les conditions de culture sur des terres souffrant de la sécheresse (Randerson). Les CGM demeurent, comme on le voit, très controversées, surtout en Europe, où elles sont souvent perçues davantage comme une menace pour la sécurité alimentaire que comme un moyen d’y parvenir.

A.     LA SECURITE HYDRIQUE ET LA PRODUCTIVITE AGRICOLE       

51.       L’agriculture s’adjuge quelque 70% de l’eau douce consommée dans le monde, mais le pompage à outrance dans les lacs, les voies d’eau et les nappes phréatiques, ainsi que le changement climatique, menacent à long terme la fourniture d’eau dédiée à la production mondiale de denrées alimentaires (International Water Management Institute, mars 2003). Les ressources en eau douce sont, d’ailleurs, en déclin. En 2005, une Evaluation des écosystèmes pour le Millénaire parrainée par les Nations unies a constaté que les écosystèmes basés sur l’eau constituent désormais la ressource naturelle la plus dégradée dans le monde. Certaines estimations indiquent que 50% des surfaces hydriques intérieures (à l’exception des grands lacs) ont déjà disparu. Au niveau mondial, la demande d’eau douce dépasse largement les réserves accessibles à long terme et l’eau puisée pour l’irrigation dans 70 des grands fleuves du monde, dont le Colorado, le Gange, le Jourdain, le Nil, le Tigre et l’Euphrate, avoisine des niveaux intenables. Les conséquences d’une interruption du flux de l’eau dans l’un de ces fleuves seraient désastreuses. C’est ainsi, par exemple, qu’à la suite de l’assèchement du fleuve Jaune durant 226 jours en 1997, les pertes agricoles ont approché, à elles seules, 1,6 milliard de dollars (World Resources Institute, 2005).

52.        La surexploitation de l’eau douce dépasse 25% en Chine et 56% en Inde (Programme des Nations unies pour le développement, 2006). Il en résulte que le niveau hydrostatique diminue de plus d’un mètre par an dans ces deux grands pays et dans d’autres pays importants. Au Mexique, le taux de pompage dans un quart des 459 nappes aquifères du pays dépasse de 20% la capacité de reconstitution à long terme. La nappe aquifère d’Ogallala dans l’ouest des Etats-Unis et celle d’Edwards qui alimente la ville de San Antonio, au Texas, ont pratiquement disparu (Forum économique mondial, janvier 2009). Venant s’ajouter au triste état des réserves, le changement climatique pourrait fort bien accélérer le taux de diminution des réserves hydriques dans des régions déjà arides ou semi-arides. Diverses études indiquent que les réserves en eau pourraient diminuer de manière sensible dans des régions qui connaissent déjà un stress hydrique chronique, ce qui affecterait directement les cultures.  Les projections pour les régions pluviales de l’Afrique de l’Est font allusion à des pertes de productivité potentielles résultant du changement climatique pouvant atteindre 33% pour le maïs, plus de 20% pour le sorgho et plus de 18% pour le millet. Le Sahel et l’Afrique australe seraient également gravement affectés par un changement durable du climat (Human Development Report).  Des modèles météorologiques plus extrêmes affectant les conditions hydriques devraient apparaître dans d’autres régions également. La perturbation des modèles de mousson en Asie du Sud pourrait accroître la pluviométrie, mais également abaisser le nombre de jours de pluie et paradoxalement générer des conditions de sécheresse (Brahic). De l’Himalaya à la Californie, les glaciers jouent le rôle de « banques hydriques » et constituent les sources des fleuves et des rivières qui permettent à l’homme de prospérer le long de leurs rives. La fonte rapide des glaciers n’augure rien de bon pour les voies d’eau qu’ils alimentent ni pour les civilisations concernées (Programme des Nations unies pour l’environnement et Service mondial de surveillance des glaciers).

53.       L’accroissement de la demande de produits agricoles ne fera qu’exacerber de nouvelles pressions sur les ressources en eau. C’est ainsi, par exemple, que la demande mondiale de viande devrait progresser de 50% à l’horizon 2025. Un régime carnivore type peut exiger jusqu’à dix fois plus d’eau qu’un régime végétarien, pour une même valeur nutritive (The Economist, novembre 2008). Cette modification majeure du modèle de consommation alimentaire dans le monde pourrait dès lors accroître considérablement la demande en eau (Steinfeld et al.). L’augmentation escomptée de la production de biocarburants ne fera qu’intensifier la pression liée à la demande sur les réserves en eau (International Water Management Institute, 2008).  En tenant compte de cette évolution, les experts estiment désormais que le monde pourrait être confronté à une diminution annuelle des quantités d’eau disponibles équivalant à 350 millions de tonnes métriques de production alimentaire à l’horizon 2025 (International Water Management Institute, mars 2003). Outre leur impact direct sur la productivité agricole, les problèmes d’eau génèrent aussi manifestement un accroissement de la salinité de l’eau douce et de la pollution des substances nutritives, ainsi que la disparition de zones inondables et humides. La diminution de l’eau douce disponible peut également affecter la fourniture et le coût énergétiques, car il faut une quantité d’eau phénoménale pour produire de l’énergie. L’eau utilisée pour générer de l’énergie – hydroélectricité, refroidissement des centrales thermiques et nucléaires, cultures destinées à la production de biocarburants – représente actuellement 39% environ de toute l’eau utilisée aux Etats-Unis et 31% dans l’Union européenne. L’eau ainsi utilisée n’est certes pas définitivement consommée dans sa totalité, mais elle est souvent déversée dans des voies d’eau et des lacs à une température nettement plus élevée, ce qui entraîne une pollution thermique (Institut danois d’hydrologie, 28 octobre 2007).

54.        Il n’est dès lors pas surprenant que la gestion inefficace des ressources en eau puisse avoir des retombées économiques onéreuses. Un rapport publié par le Forum économique mondial (FEM) en février 2009 indique que, comme la fourniture d’eau à un prix trop bas stimule la croissance économique depuis une cinquantaine d’années, de nombreuses régions sont désormais « au bord de la faillite hydrique », en particulier en Chine, au Moyen-Orient, en Europe méridionale, dans le sud-ouest des Etats-Unis et en Inde. Le rapport du FEM recommande instamment que les gouvernements fixent des prix pour l’eau correspondant à sa rareté, afin d’encourager une gestion adéquate de cette ressource (FEM, janvier 2009).  

55.       Comme  l’eau est indispensable à la survie de l’homme et à la plupart des formes de production économique, les domaines relatifs aux questions de sécurité hydrique, traditionnellement considérés comme présentant une faible priorité dans les politiques, pourraient aussi rapidement devenir des facteurs de paix et de sécurité. La probabilité de conflits entre pays qui partagent des réserves d’eau douce transfrontalières augmentera probablement lorsque la demande d’eau atteindra les limites de l’offre disponible, menaçant la stabilité géopolitique de régions telles que le Moyen-Orient où l’enjeu est le Jourdain, le bassin du Tigre et de l’Euphrate, l’Asie centrale avec les Sir Daria et Amu Daria, l’Asie du Sud dans la région du Gange, du Brahmapoutre et du Meghna, ainsi que la sous-région du Grand Mékong (Bajpaee). Le Nil, par exemple, est parfois décrit comme « le fleuve de neuf Etats ». Le défi préoccupant qui consiste à partager cette ressource est illustré par les tensions associées à un traité de 1959 entre l’Egypte et le Soudan. Ce traité accorde au Caire un droit de veto de facto sur tout projet utilisant l’eau du Nil dans un autre pays riverain. C’est ainsi, par exemple, que l’Ethiopie cherche depuis longtemps à créer un système d’irrigation plus sophistiqué pour échapper à sa dépendance envers l’aide alimentaire étrangère et conteste elle aussi la domination de l’Egypte sur le Nil. L’Egypte avertit pour sa part que toute action unilatérale visant à utiliser l’eau du Nil en amont sera considérée comme une violation du droit international et menace même de déployer des forces militaires pour empêcher un tel acte (BBC News, 24 février 2005). Le Soudan, l’Ouganda et la Tanzanie manifestent eux aussi un intérêt accru pour l’eau du Nil. Lorsqu’on sait que, par ailleurs, la population des pays tributaires du bassin du Nil devrait doubler au cours des trois décennies à venir, on est en droit de penser que les questions liées à l’accès et à l’utilisation de l’eau du fleuve ne feront que devenir plus impérieuses, plus complexes et potentiellement dangereuses (Dehéz).

56.     Il convient de noter que les pénuries d’eau représentent une menace plus grande pour la paix intérieure que pour la stabilité internationale. La Chronologie des conflits liés à l’eau établie par le Pacific Institute révèle que les pressions démographiques sur les ressources hydriques sont en réalité davantage susceptibles de fomenter des rivalités domestiques que des conflits internationaux. Le nombre et la gravité des incidents liés à l’accès à l’eau et impliquant des éleveurs, des agriculteurs et les autorités de l’Etat dans des violences communautaires et des affrontements intérieurs sont beaucoup plus nombreux que les différends entre pays (Gleick).

57.     La déforestation pose elle aussi de graves problèmes pour la gestion de l’eau et la sécurité alimentaire. L’abattage des arbres se justifie souvent par l’obtention de nouvelles terres cultivables en raison des pressions démographiques, par l’appauvrissement des terres arables suite à la surexploitation et parce que le bois est indispensable pour cuire la nourriture et se chauffer dans la majeure partie du monde en développement. Mais cet abattage peut également provoquer des inondations pendant la saison des pluies, ce qui menace le bétail et les récoltes, et peut également entraîner la disparition de la précieuse couche arable, indispensable à la culture. Le Malawi voit, par exemple, disparaître 2,8% de ses forêts chaque année. Les forêts sont en outre vitales pour la pérennité de l’environnement et peuvent représenter des sources importantes et renouvelables de nourriture. Les climatologues sont d’avis que leur préservation sera l’un des principaux enjeux de la lutte contre le changement climatique, qui constitue en soi une menace pour la sécurité alimentaire dans de nombreuses régions du monde.

B.     RELATIONS AVEC LA « SECURITE DURE »  

58.        L’on a presque naturellement tendance   à rattacher des questions comme l’alimentation, le développement et, d’une façon plus générale, l’économie au domaine de la « sécurité douce ». C’est une erreur. La sécurité alimentaire fait largement partie de la « sécurité dure ». L’une des toutes premières priorités lors d’une intervention militaire consiste à veiller à ce que la population locale ait accès à la nourriture et à l’eau. Si celles-ci ne sont pas disponibles, la situation devient vite incontrôlable et la sécurité se dégrade rapidement. C’est en partie cette logique qui explique la mise en place du pont aérien entre l’Allemagne occidentale et Berlin-Ouest en 1948, une mission humanitaire qui a joué un rôle crucial dans la formation ultérieure de l’OTAN. Les opérations de l’Alliance en Afghanistan, en Bosnie et au Kosovo sont toutes allées de pair avec un soutien des lignes d’approvisionnement en nourriture, essentielles au maintien de la sécurité. Il est important de noter à nouveau ici que d’importantes émeutes de la faim ont éclaté dans au moins trente pays l’année dernière en raison de l’augmentation des prix et de la rareté des aliments. Le gouvernement haïtien est d’ailleurs tombé à la suite de ce type de soulèvements. 

59.     Le souci de longue date de l’OTAN de défendre les lignes d’approvisionnement en nourriture se justifie manifestement en termes de sécurité dure. Josette Sheeran, directrice exécutive du Programme alimentaire mondial (PAM), a récemment déclaré aux membres de la Commission de l’économie et de la sécurité de l’Assemblée parlementaire de l’OTAN que la faim rompt le contrat entre un gouvernement et ses citoyens et que, « en l’absence de nourriture, les gens font l’une des trois choses suivantes : ils se révoltent, migrent ou meurent » (Sheeran). Les pays qui fonctionnent se différencient des Etats en déliquescence notamment par leur aptitude à préserver l’approvisionnement en produits alimentaires. Or, comme peuvent en témoigner ceux qui travaillent dans les milieux de l’OTAN, les Etats en déliquescence représentent peut-être la plus grave menace pour la sécurité mondiale au XXI^e siècle. C’est précisément pour cette raison que l’OTAN déploie des milliers de soldats en Afghanistan et fournit un parapluie sécuritaire qui, entre autres, permet au PAM de nourrir 2,2 millions d’enfants afghans dans le cadre du système éducatif de ce pays. Cela non seulement contribue au maintien de la paix sociale, mais permet aussi la scolarisation des enfants afghans, essentielle au développement à long terme du pays. D’une façon plus générale, les gouvernements d’Amérique du Nord et d’Europe sont conscients que la faim peut forcer des millions de gens à migrer, ce qui crée d’immenses problèmes à la fois dans les pays d’émigration et dans les pays d’immigration. La migration illégale est devenue une question sociale explosive en Europe et en Amérique du Nord ; le meilleur moyen de faire face à ce problème consiste peut-être à tenter de veiller à ce que la faim ne pousse pas les gens à fuir leur pays pour tenter de se rendre dans des pays occidentaux.

60.     Les liens étroits entre nourriture et sécurité dure sont aussi apparus clairement lors des attaques de pirates au large de la côte somalienne. Lorsque des pirates se sont emparés de navires transportant une aide alimentaire d’urgence, la sécurité dans une bonne partie de l’Afrique de l’Est a immédiatement été menacée. A l’époque, le PAM nourrissait à peu près la moitié de la population somalienne ; la rupture de cette voie maritime d’approvisionnement n’aurait pas tardé à provoquer migration massive, révolte et famine. C’est en partie pour cette raison que l’OTAN a accepté de mettre sur pied une mission de protection maritime dans ces eaux. Mais il ne s’agit pas là du seul théâtre où des soldats de pays membres de l’Alliance veillent à maintenir ouverts des canaux vitaux pour l’approvisionnement en nourriture. Après qu’un ouragan dévastateur eût frappé le Myanmar en 2008 par exemple, des hélicoptères canadiens ont joué un rôle crucial dans le transport de nourriture jusqu’aux régions reculées les plus durement touchées de ce pays ; l’OTAN elle-même a mené une opération vitale de secours au Pakistan, après qu’un tremblement de terre majeur eût privé trois millions de gens de nourriture et d’abris au début de l’hiver himalayen (site web de l’OTAN, « L’opération de secours au Pakistan »).

61.     La Banque mondiale a initié un programme pour faire face à la crise alimentaire mondiale. Ce programme prévoit notamment la mise à disposition de 2 milliards de dollars pour assurer une réaction rapide aux urgences alimentaires dans divers pays d’Asie, d’Afrique et d’Amérique latine. La Banque collabore actuellement avec trente pays pour trouver des réponses appropriées à l’envolée des prix des produits alimentaires. Une partie de cet effort consiste à dissuader la taxation de la nourriture, susceptible de limiter le commerce agricole ou de provoquer une augmentation plus forte encore des prix. La Banque soutient par ailleurs des projets d’amélioration de la productivité alimentaire et contribue à l’établissement de nouveaux liens entre les agriculteurs et les marchés.

62.     Afin de stabiliser les marchés alimentaires et de promouvoir les prêts au monde agricole, la Banque mondiale a également créé un fonds de 12 milliards de dollars, qui – au cours des deux prochaines années – soutiendra de nouveaux projets liés au développement agricole et rural (Banque mondiale, 3 août 2009). Pour améliorer la qualité des investissements agricoles, elle a lancé l’initiative portant sur les adaptations agricoles ou « AADAPT », qui fournit des évaluations rigoureuses des projets de développement, connues sous le nom d’ « évaluations d’impact ». Les objectifs majeurs de cette initiative consistent à rassembler des connaissances sur les meilleures pratiques agricoles et à œuvrer pour que ces pratiques soient mieux diffusées dans l’ensemble des pays en développement (Banque mondiale, 27 juillet 2009). Il va de soi que garantir l’accès aux terres, à l’eau, à l’énergie, aux semences et aux engrais est fondamental pour assurer des approvisionnements adéquats en nourriture. Seuls 4% des terres arables d’Afrique sont irriguées aujourd’hui, ce qui rend la plupart des agriculteurs entièrement tributaires des conditions météorologiques annuelles. Il ne s’agit pas d’un problème d’eau en soi, mais plutôt d’un problème d’investissements. En Asie en revanche, près de 50% des terres sont irriguées ; c’est pourquoi les rendements asiatiques sont proches de ceux d’Europe. Les rendements africains n’atteignent que 15% des niveaux européens. La Banque soutient l’amélioration de l’irrigation sur tout le continent. Elle dispose d’une enveloppe de 3,7 milliards de dollars pour soutenir des efforts visant à accroître la productivité de l’eau tant dans les régions irriguées que celles pratiquant une agriculture pluviale, promouvoir l’élaboration de dispositions institutionnelles efficaces et soutenues dans le temps pour aider les associations d’utilisateur d’eau, favoriser la participation du secteur privé et veiller à ce que les systèmes d’irrigation soient financièrement viables. La Banque finance en outre des efforts pour améliorer les liens avec les   chaînes de production et de commercialisation. Elle aide les agriculteurs à s’adapter au changement climatique et prend en compte les préoccupations liées à la pauvreté et au genre au niveau de l’élaboration des politiques centrées sur l’eau (site web Banque Mondiale « L’eau »).

63.      L’accès à la technologie et aux semences constitue un second problème. En Afrique, on utilise environ sept kilos d’engrais par hectare, alors que ce chiffre atteint huit à neuf tonnes en Europe. Il s’agit manifestement là d’une des raisons du fossé de productivité vertigineux que l’on constate entre les deux continents. Qui plus est, le prix des engrais ayant quadruplé l’an passé, les agriculteurs pauvres des pays en développement éprouvent énormément de difficultés à en acheter. L’année dernière, la Banque mondiale a créé un fonds destiné à aider les petits agriculteurs à se procurer des semences et des engrais, tout en favorisant leur accès aux marchés. Le crédit constitue un problème particulièrement important. Sans crédits, les agriculteurs ne peuvent accroître leur productivité. La crise financière mondiale tarit les sources de crédits disponibles, frappant les agriculteurs pauvres au moment précis où ils doivent stimuler leur production en réponse à la hausse des prix. Les cultivateurs européens parviennent à le faire, mais ce n’est pas le cas de nombreux agriculteurs dans les pays en développement. La raréfaction du crédit accroît en outre le risque de voir la production alimentaire décliner davantage encore cette année, en dépit de l’augmentation des prix. Des investissements considérables dans des technologies permettant d’économiser l’eau sont également nécessaires, car la demande d’eau ne fera que s’accroître. D’une façon générale, la Banque considère que les petits agriculteurs devraient être en mesure de vendre leurs produits sur les marchés mondiaux, car cela représente le meilleur moyen de promouvoir le développement dans les zones rurales et de contribuer à freiner la flambée des prix des produits alimentaires. 

IV.      CONCLUSIONS PRELIMINAIRES 

64.        Assurer un approvisionnement adéquat en denrées alimentaires vendues à des prix raisonnables demeurera une condition essentielle pour améliorer la nutrition dans certaines parties du monde en développement et assurer un niveau acceptable de sécurité alimentaire. L’accroissement de la demande alimentaire contraindra la communauté internationale à veiller à ce que la structure des marchés agricoles puisse satisfaire cette demande, en respectant des prix à la portée des plus démunis. Les progrès technologiques et l’amélioration de la gestion agricole seront essentiels pour augmenter la production de denrées alimentaires, répondre à la demande croissante et veiller à ce que ces denrées soient proposées à des prix abordables pour les plus vulnérables. Une série de changements des politiques nationales et mondiales sera toutefois indispensable pour parvenir à cet objectif.  

65.        D’après l’économiste du développement, Paul Collier, il y aurait lieu d’adopter trois mesures, politiquement difficiles à faire accepter. Premièrement, le monde pourrait avoir besoin d’une plus grande production agricole de style commercial, afin d’assurer une productivité plus élevée. Des exploitations de plus grande taille pourraient, en conséquence, s’avérer nécessaires pour promouvoir une offre de denrées alimentaires capable de satisfaire une demande en constante progression. Deuxièmement, les progrès scientifiques en agronomie, y compris les cultures génétiquement modifiées, doivent être adoptés plutôt que repoussés, pour autant naturellement que la sécurité et la santé publiques président au processus d’acceptation avant toute mise en œuvre. Cela exigerait un changement d’attitude radical à l’égard des CGM dans de nombreux pays développés. Troisièmement, les pays développés devront également mettre un terme ou du moins drastiquement réduire les subventions très élevées qu’ils octroient aux biocarburants de première génération, pour éviter que la production alimentaire soit détournée au profit de la production d’énergie. Les économistes estiment également qu’une plus grande libéralisation du commerce des produits agricoles pourrait renforcer la sécurité alimentaire mondiale. Elle encouragerait certainement les pays à se livrer le plus possible aux cultures qu’ils maîtrisent le mieux et assurerait des revenus plus importants à nombre de régions confrontées à la menace la plus persistante en matière de sécurité alimentaire. Aucune de ces mesures ne sera facile à adopter et une réelle volonté politique, une bonne coordination et des efforts d’harmonisation (aux niveaux local, régional et international) seront indispensables pour que la communauté internationale puisse se diriger dans cette voie (Collier).

66.       De nouvelles ressources financières seront nécessaires pour soutenir les programmes dédiés à la nutrition, à l’agriculture et à la lutte contre la faim, ainsi que pour promouvoir de  meilleures pratiques. Le Secrétaire général des Nations unies et le Groupe de travail de haut niveau de l’ONU sur la crise mondiale de la sécurité alimentaire militent en faveur d’une réaction mieux coordonnée et financée adéquatement face à la situation actuelle d’insécurité alimentaire et prient instamment lesgouvernements des pays concernés de s’engager directement dans ce processus (Déclaration de la Réunion de haut niveau de Madrid sur la sécurité alimentaire pour tous). Les pays du Nord industrialisé devraient respecter leur engagement d’affecter 0,7% de leur PIB à l’Aide officielle au développement (AOD), ce qui pourrait aider les pays en développement à renforcer leurs propres systèmes de production alimentaire. Alors que les régions confrontées aux situations les plus désespérées ont besoin d’une aide alimentaire directe, il faut déployer des efforts plus larges de promotion du développement afin d’encourager de meilleures pratiques dans les pays en développement, où la mauvaise gouvernance est la cause première de l’insécurité alimentaire. La technologie est importante, mais de simples efforts visant à accroître la productivité agricole sont manifestement nécessaires et devraient inclure l’octroi d’un meilleur accès au crédit et à la formation pour les agriculteurs, ainsi que la création d’emplois non liés à l’agriculture pour les pauvres des régions rurales, notamment dans l’industrie agroalimentaire. Des approches privilégiant l’égalité entre les genres sont essentielles à cet égard, car dans les campagnes, les femmes jouent souvent un rôle critique en matière d’esprit d’entreprise.

67.       De nouveaux investissements sont nécessaires pour améliorer les perspectives en matière de production alimentaire, tant au plan de la recherche et du développement qu’au niveau des infrastructures matérielles. À cet égard, la Révolution verte pourrait constituer une intéressante source d’inspiration. Face aux preuves de plus en plus nombreuses de la persistance des contraintes pesant sur l’offre et liées à un éventail complexe de facteurs – parmi lesquels les conditions climatiques et la disparition de terres arables au profit de l’urbanisation, l’explosion de la demande résultant de la croissance économique rapide de certaines économies émergentes et la modification des habitudes alimentaires et des tendances démographiques générales dans le monde -, il pourrait s’avérer nécessaire de mobiliser la volonté politique et les ressources requises pour des projets de recherche et développement plus ambitieux. Ces efforts devraient impliquer les secteurs public et privé, et tenir compte, naturellement, de l’impact général des techniques et technologies nouvelles dans des domaines tels que l’environnement, sans oublier l’harmonie sociale. Lors du récent Sommet du G8 à L’Aquila, les chefs de gouvernement ont souligné la nécessité d’une stratégie d’urgence favorisant les investissements agricoles plutôt que des dispositions d’aide directe, afin de mieux s’attaquer aux causes profondes de la crise alimentaire. La déclaration finale du G8 affirme que ses gouvernements membres s’engagent à accroître les investissements favorisant le développement de l’agriculture à court, moyen et long termes. « Nous soutenons les partenariats entre les secteurs public et privé, en mettant l’accent adéquat sur le développement d’infrastructures visant à l’accroissement des ressources pour l’agriculture et à l’amélioration de l’efficacité des investissements ». Le G8 s’est fixé l’ « objectif de mobiliser 20 milliards de dollars sur trois ans par le biais de cette stratégie globale coordonnée, focalisée sur le développement d’une agriculture viable, tout en maintenant le ferme engagement de garantir une aide alimentaire d’urgence adéquate » (Déclaration finale du G8). Les parlements devraient assurer un suivi attentif de la progression de ces efforts.

68.     L’agriculture et l’exploitation des terres représentent 30% de la contribution humaine au réchauffement de la planète. L’agriculture fait donc à la fois partie du problème et de sa solution. Elle peut être structurée afin d’accroître la capture du carbone et cela devrait faire partie des décisions qui seront prises à Copenhague. L’on ignore toutefois si les questions agricoles seront abordées dans le cadre de cette conférence. Il s’agit-là  d’un domaine qui exige également des recherches scientifiques plus poussées. C’est ainsi, par exemple, que le bétail est un producteur majeur de méthane, gaz contribuant à l’effet de serre. Il existe des aliments pour bétail pouvant réduire considérablement la production de méthane. Nourrir les bêtes avec de l’herbe plutôt que du maïs réduit par exemple la production de méthane de 50%. Les subventions devraient être structurées pour encourager le recours à l’herbe plutôt qu’au maïs, qui n’est pas un aliment naturel pour le bétail. La technologie des engrais n’a, pour sa part, pas évolué depuis la Deuxième Guerre mondiale et semble représenter un autre domaine susceptible de bénéficier d’un support plus marqué à la recherche. Il convient également de tenir compte du rôle des CGM, bien que l’Europe soit dans l’ensemble très hostile aux aliments génétiquement modifiés.

69.       Comme la politique en matière de biocarburants génère une tendance au renchérissement croissant des prix agricoles en s’adjugeant des terres et des ressources précédemment réservées aux denrées alimentaires pour les affecter à la production énergétique, les subventions allouées à ce secteur doivent faire l’objet d’une réévaluation, de manière à ce que les objectifs en matière d’environnement et de sécurité soient correctement pondérés par rapport au besoin impérieux de maintenir les prix des denrées alimentaires à des niveaux acceptables dans le monde. Il conviendrait de renoncer aux niveaux particulièrement élevés des subventions allouées à la production de biocarburants qui, en fin de compte, n’offrent guère d’avantages pour l’environnement ; non seulement ces subventions s’avèrent coûteuses et inefficaces, mais elles contribuent également à l’explosion des prix alimentaires au bénéfice d’une minorité, au détriment de millions de consommateurs et de contribuables. Il y aurait également lieu d’allouer plus de ressources à la mise au point de biocarburants de deuxième génération ne concurrençant pas les denrées alimentaires au niveau des terres et de l’eau. Parallèlement, il conviendrait d’encourager le libre échange de biocarburants issus de modes de production efficients. À l’heure actuelle, des producteurs non subventionnés et très concurrentiels tels que ceux du Brésil sont confrontés à des barrières douanières dans des pays industrialisés qui pratiquent des politiques nettement plus discutables de subventionnement des biocarburants.

70.       Il convient également de procéder à une réévaluation des programmes de financement en faveur des pays affectés par les fluctuations du prix des matières premières alimentaires. Le système d’aide actuel fonctionne sur une base ad hoc et la réaction de la communauté internationale à la flambée des prix l’année dernière ne s’est guère avérée cohérente. Il est indispensable de parvenir à un consensus international quant aux réactions d’urgence. Des efforts tels que la récente décision du Programme alimentaire mondial de se tourner vers certains des agriculteurs les plus pauvres pour ses propres achats de produits agricoles représentent le genre d’approches qui contribuent à encourager le développement, en assurant des revenus à ceux qui en ont le plus besoin (Blas, 25 septembre 2008).

71.       L’issue positive du Cycle de Doha, de même que de nouvelles initiatives visant à libéraliser le commerce des produits alimentaires, contribueront à renforcer la sécurité alimentaire. Des régimes d’échange plus libéraux garantiront une réaction plus rapide des marchés aux augmentations de prix, ce qui contribuera à maintenir ceux-ci à des niveaux acceptables. Ils ouvriront également de nouveaux marchés, tout en créant des opportunités de financement inédites pour les agriculteurs des pays en développement, traditionnellement privés de l’obtention du type de capitaux qui les aiderait à augmenter leur production, et du libre accès aux marchés clefs du monde développé. Le monde en développement a désespérément besoin d’un accès ainsi élargi,  et les consommateurs occidentaux ne pourront qu’en bénéficier, s’il est accordé par le biais de pourparlers commerciaux au niveau mondial.

72.       La pression doit être maintenue sur les belligérants impliqués dans divers conflits, qui continuent à affamer des civils comme méthode de combat. Il s’agit-là d’une violation du droit humanitaire international et d’une source importante d’insécurité alimentaire dans certaines régions du monde (Comité International de la Croix Rouge). Des approches plus complètes et coordonnées, de même qu’une approche élargie des Etats fragiles en général, sont nécessaires pour faire face à ce défi spécifique. Avec l’intensification de la crise financière mondiale, le défi crucial pour les pays en développement ne réside peut-être pas dans les prix des denrées alimentaires, mais bien dans l’accès au crédit pour les agriculteurs, afin qu’ils puissent acheter des engrais et des équipements. A cet égard, l’Afghanistan pose un problème particulier. Suite aux très mauvaises récoltes de 2008, les petits agriculteurs du centre et du nord du pays sont confrontés à la faim et à une pénurie alimentaire. Cette situation ne fait que renforcer le climat d’incertitude et de désespoir (Gall).

73.     Maintenir ouverts les couloirs humanitaires/alimentaires représente un rôle légitime et vital pour l’OTAN, de même qu’adopter des mesures pour les protéger, comme elle l’a fait au large de la côte somalienne et ailleurs. Des organisations telles que le PAM, l’UNICEF et la Croix-Rouge/le Croissant-Rouge ne peuvent apporter une aide vitale si les routes d’approvisionnement essentielles sont coupées. Les implications sécuritaires sont, en la matière, particulièrement graves et l’Alliance se doit d’évaluer pleinement comment approcher cet aspect de la sécurité alimentaire, alors qu’elle réexamine son concept stratégique.

74.     Concluons en soulignant l’importance manifeste pour les législateurs de continuer à soutenir des programmes alimentaires tels que le PAM, qui s’avère très efficace pour fournir de la nourriture là où elle fait le plus défaut dans le monde et, ce faisant, apporte une contribution vitale à la paix et à la sécurité internationales.

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