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10-12 MAI 2004 - VISITE A BERLIN par la COMMISSION DE L'ECONOMIE ET DE LA SECURITE

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I. Législation internationale et parlements nationaux : gouvernance mondiale, contrôle parlementaire et société civile

1. M. Erich Fritz, président de la commission des échanges commerciaux du Bundestag, ouvre le premier débat en demandant aux participants d'imaginer combien il aurait été difficile aux membres fondateurs de l'Union européenne d'appliquer l'acquis communautaire dans un délai de huit ans et d'expliquer à l'opinion publique les dispositions obligatoires à transposer dans la législation à cet effet. À n'en pas douter, la légitimité d'une telle entreprise aurait été contestée.

2. En Allemagne, l'élaboration des lois prend un caractère de plus en plus "européen" ou multilatéral. Il apparaît donc que les questions de gouvernance mondiale posent un vrai problème de politique intérieure. Les critiques adressées à l'encontre de la mondialisation donnent à penser qu'il n'existe pas d'institution susceptible de rendre ce processus plus démocratique. Nombreux sont ceux qui invoquent le rôle du gouvernement et des organisations non gouvernementales, tandis que celui du législateur est souvent sous-estimé. Aussi les parlements doivent-ils mieux contrôler les décisions qui façonnent la mondialisation. Le tout est de savoir comment y parvenir.

3. Manifestement, la population doit être associée à la discussion. Or, les débats publics sur des thèmes majeurs commencent invariablement trop tard. Les citoyens ont le sentiment que les décisions leur échappent. Les orientations commerciales, par exemple, débouchent sur une "dépolitisation" de questions foncièrement politiques. Pour réagir à cela, le Bundestag a créé une commission spéciale consacrée à la mondialisation des problèmes de commerce international et aux réponses à adopter ; elle fait office de système de détection lointaine, de sorte que ces problèmes peuvent être traités dès le début, plutôt qu'au moment où les gouvernements ont déjà concocté des accords mutuels dans le dos des législateurs.

4. Par exemple, avant la conclusion de tout traité, les gouvernements devraient informer les parlements et leur indiquer les changements requis dans la législation nationale. C'est le seul moyen d'instiller de la transparence dans des décisions multilatérales capitales. Des renseignements sur les discussions à l'OCDE, à l'OIT, aux Nations unies et à l'OTAN doivent donc être fournis dès les premiers stades. Peut-être même les sujets abordés par l'Assemblée parlementaire de l'OTAN au cours de ses voyages d'étude devraient-ils être liés aux négociations : cela pourrait aider les législateurs à exercer une influence réelle. Les parlements doivent résister à la "déparlementarisation" larvée des processus décisionnels.

5. M. Friedemann Müller, chef du service d'étude des questions mondiales à l'Institut allemand pour la politique et la sécurité internationales, ajoute qu'il n'y a ni parlement mondial ni véritable ordre juridique international, ce qui s'est toujours traduit par un déficit de gouvernance démocratique ; il faut s'efforcer désormais de définir et de régler l'ordre mondial. L'un des problèmes, en l'occurrence, est que les parlements nationaux tirent leur légitimité d'électeurs qui ne sont pas familiers des grandes questions mondiales et qui ne s'intéressent pas à une mise en réseau internationale. Au bout du compte, c'est aux parlementaires qu'il incombe de faire comprendre à ces électeurs qu'une telle mise en réseau est d'une importance critique. Il faut aussi se pencher de plus près sur les modalités d'ouverture des négociations internationales. Il est essentiel que les parlements déterminent avec précision les domaines dans lesquels ils devraient être habilités à fixer des règles.

6. Les organisations internationales sont, elles aussi, confrontées à un problème de légitimité. Si les parlements fonctionnent selon le principe "un homme, une voix", ce n'est pas le cas d'une bonne partie du système international. Ainsi, ce sont avant tout les pays bâilleurs de fonds qui dirigent le Fonds Monétaire International (FMI).

7. Au cours du débat, plusieurs parlementaires émettent l'avis que l'ordre mondial évolue beaucoup plus rapidement que les structures nationales. Les parlements doivent, par conséquent, mettre en place des structures associant d'autres parties prenantes aux processus décisionnels de l'économie internationale. Certains font observer que la mondialisation économique peut être la cause de déficits démocratiques, problème qui peut être aggravé par le fait que l'autorité parlementaire est fréquemment sapée par le pouvoir gouvernemental. L'un des défis les plus redoutables est de garantir la protection sociale dans un contexte de mondialisation économique. Enfin, les parlementaires ont besoin d'un système d'alarme conçu de manière à repérer les problèmes les plus sérieux figurant à l'ordre du jour international avant que les gouvernements ne se soient engagés dans des négociations. Il faut une répartition des tâches plus précise entre les parlements nationaux et le Parlement européen. Un participant donne à entendre que les partis transnationaux pourraient intensifier leurs efforts pour une meilleure coordination entre ordres du jour des parlements nationaux et ordre du jour économique international. Il est tout aussi important, cependant, de veiller à l'instauration d'une transparence accrue dans les rapports entre gouvernements et parlements.

II. Économie et sécurité mondiales : l'OMC, son influence sur ses membres et la gouvernance mondiale

8. M. Kurt Rossmanith, parlementaire allemand, pense que la sécurité mondiale et la politique économique sont l'avers et le revers d'une même pièce ; pourtant, une meilleure intégration de l'une et de l'autre est impérative. Il convient désormais d'envisager la coopération économique comme un instrument de lutte contre le terrorisme.

9. Une telle conception a sans doute inspiré la communauté internationale dans son attitude vis-à-vis de l'Afghanistan. Il faut consentir des efforts supplémentaires pour promouvoir une plus grande intégration internationale et ce, pour des raisons liées à la sécurité comme à l'économie. Ce n'est pas une coïncidence si les pays membres de l'OMC ont ouvert le cycle de Doha dans le prolongement direct des attentats du 11 septembre 2001. Ce processus est maintenant menacé et des concessions sont nécessaires sur le plan des échanges agricoles, de l'accès au marché des produits manufacturés en provenance des pays en voie de développement, des "sujets de Singapour", et de l'ordre du jour en matière de développement. Des études du FMI et de la Banque mondiale montrent que l'élimination des barrières commerciales en place injecterait 250 milliards de dollars dans l'économie mondiale. Mais, pour cela, les pays développés et les Pays en voie de développement (PVD) doivent assouplir leurs positions de négociation. Pour parvenir à un accord à Genève, il se peut que les "sujets de Singapour", tels les marchés publics et l'investissement, doivent être laissés de côté et examinés à une réunion ultérieure.

10. M. Thomas Risse, professeur de politique internationale au Centre des politiques transatlantiques pour les affaires étrangères et la sécurité de la faculté des sciences politiques et sociales de l'Université libre de Berlin, pousse plus avant la réflexion sur le lien entre la sécurité des échanges et la gouvernance mondiale. Selon lui, les hypothèses sous-tendant le système interétatique traditionnel ont connu un rééquilibrage considérable, ces dernières années. Les économies ne sont plus "nationales" mais intégrées mondialement et les règles du marché ne peuvent tout bonnement plus être fixées par les États seulement.

11. En même temps, les filières terroristes opèrent à l'échelle transfrontalière. Elles n'ont pas de caractère hiérarchique et leurs membres ont bâti des capacités impressionnantes et dédoublées qui mettent à profit les structures commerciales et financières internationales. Les États "en déliquescence" posent des problèmes d'un autre ordre : ils manquent des composantes élémentaires d'un État digne de ce nom mais sont une vraie menace pour l'ordre régional et mondial. La riposte à cette menace ne peut être militaire; en dernier ressort, elle suppose un engagement de l'Ouest en faveur d'un processus de reconstruction nationale.

12. Les problèmes que posent les États autoritaires ou totalitaires qui travaillent à l'élaboration d'armes de destruction massive relèvent d'une autre catégorie dont la solution ne réside pas dans la reconstruction nationale mais, bien plutôt, dans une démocratisation à long terme et un endiguement à court terme. Il est clair que, dans tous ces cas, il y a lieu de recourir à des méthodes non traditionnelles pour garantir la sécurité. C'est pourquoi les liens entre gouvernance mondiale et sécurité vont en se resserrant. On est confronté, ici aussi, à de véritables défis, alors que les gouvernements se voient contraints de plus en plus à coopérer avec le secteur privé, voire les ONG, dans des secteurs qui présentent maintenant le plus grand intérêt du point de vue de la sécurité. Entreprises et ONG sont devenus des protagonistes importants dans ce domaine, avant tout parce que la nature de la menace s'est profondément modifiée.

13. Pour s'atteler à la question de la gouvernance à une époque toujours plus mondialisée, les parlements nationaux doivent adopter de nouvelles stratégies pour mener à bon port le programme législatif qu'ils se sont assigné. Il faut aussi modifier les structures internationales. Les parlements auront toujours un rôle à jouer dans ce processus.

III. Multilatéralisme et participation parlementaire : le cas de l'OTAN et de l'OMC

14. Mmes Ulrike Höfken, députée, et Erika Mann, députée européenne, ont approfondi la question de l'ordre du jour des échanges internationaux. Il conviendra de laisser de côté les "sujets de Singapour" pour obtenir un accord final dans le contexte du cycle de Doha. Les parlementaires doivent s'employer à promouvoir une vision plus équilibrée des enjeux nationaux dans les négociations commerciales, des enjeux qui ne sauraient simplement refléter les préoccupations étriquées de groupements d'intérêt bien organisés.

15. Durant la discussion, plusieurs participants soulignent à quel point il était important de rayer les "sujets de Singapour" de l'ordre du jour. Parallèlement, des organisations comme l'Assemblée parlementaire de l'OTAN devraient avoir plus confiance en elles et s'affirmer davantage. L'Assemblée possède une légitimité démocratique que les ONG, par exemple, n'ont pas, et cette légitimité suffit à lui permettre de s'occuper de telles questions.

16. Dans le même ordre d'idées, M. Rossmanith pense que les parlementaires doivent instiller une prise de conscience de la notion de sécurité dans le débat économique. Les incidences sur la sécurité des actuelles politiques occidentales en matière d'échanges agricoles doivent faire l'objet de discussions ouvertes pour en comprendre les ramifications. Cela pourrait contribuer à modifier les conceptions du public et des milieux politiques. Les parlements occupent une position unique pour ce faire, en raison de leur vaste domaine de compétence et de leur forte légitimité.

IV. Gouvernance globale et société civile : le rôle des ONG nationales et internationales

17. M. Dirk Messner, directeur de l'Institut allemand du développement, estime que les ONG sont devenues des acteurs essentiels des conférences et négociations internationales. Elles agissent à l'échelle mondiale, ce qui a débouché sur un déplacement des pouvoirs. La conception des politiques est passée des mains des États et des parlements aux protagonistes privés. Les ONG contribuent à faire appliquer les accords conclus sur une large gamme de questions, telles que le travail des enfants, les mines terrestres, les crimes de guerre, etc. Bon nombre de ces questions ne sont pas marginales par rapport aux intérêts nationaux, compte tenu surtout du rôle qu'ont pavé ces organisations dans l'influence du débat commercial mondial. Les ONG prennent part aux négociations internationales au sein même des délégations gouvernementales. Certaines d'entre elles, comme Transparency International, jouissent d'une excellente réputation auprès de nombreux gouvernements et parlements. Tout cela entraîne une refonte des réseaux par l'intermédiaire desquels se mènent les relations internationales.

18. Mais des problèmes existent. En premier lieu, les ONG sont extrêmement pointues dans leurs choix et travaillent souvent dans un domaine strictement délimité. Elles ne sont pas tenues à cet impératif auquel se heurtent les gouvernements et qui est de contrebalancer et d'assembler des intérêts fondamentalement contraires. Elles sont compactes et peuvent agir rapidement mais, à la différence des parlements, elles sont peu intéressées par la conciliation d'intérêts. Les groupes terroristes eux-mêmes sont une forme pervertie des ONG, en ce sens qu'ils remodèlent, eux aussi, le paysage de la sécurité, mais d'une manière diamétralement opposée aux aspirations des sociétés démocratiques. Ironiquement, plus les ONG s'étendent et s'élargissent, plus elles se voient confrontées aux contraintes que connaissent les parlements. Il arrive souvent aussi que, dans des sociétés où la primauté du droit fait défaut, les ONG locales sont là pour servir les intérêts des élites dirigeantes.

19. Au cours de la discussion, un participant ajoute qu'au départ les ONG s'occupaient de questions ignorées par les gouvernements. Elles ont cependant pris de l'ampleur et se sont transformées à leur tour en groupes de pouvoir ; dans ce sens, elles deviennent à leur tour des sources de préoccupation et il arrive qu'elles doivent être réglementées. C'est notamment le cas pour les grandes ONG qui sont financées par des gouvernements. Il est nécessaire qu'elles rendent des comptes au sujet de cet argent. Des conflits d'intérêts peuvent aussi surgir lorsque, tout à la fois, elles reçoivent des fonds et préconisent un changement de politique. Un autre participant fait observer que certaines ONG ne sont rien d'autre que l'émanation de partis politiques à la recherche d'intermédiaires pour faire pression sur leurs rivaux. Enfin, le problème se pose des ONG issues de pays développés qui prétendent parler au nom des PVD et qui prônent pourtant des politiques contraires aux intérêts de ces derniers.

V. Coopération avec les pays d'après conflit : reconstruction de l'Irak et de l'Afghanistan

20. M. Michael Hofmann, chef du département 3 "Tâches mondiales et sectorielles", (politique de développement européenne et multilatérale, Afrique et Proche-Orient) du ministère fédéral de la Coopération économique et du Développement, évoque le rôle de l'Allemagne dans la reconstruction de l'Afghanistan. Selon lui, la mission de sa direction a considérablement changé au cours des quatre dernières années. En 2000, cette mission consistait essentiellement à lutter contre la pauvreté mais, aujourd'hui, elle est de plus en plus consacrée à des activités de développement d'après-conflit. Mais la principale priorité reste la réalisation, d'ici à 2015, des objectifs du Millénaire pour le développement. Si la méthode retenue est celle de la coopération avec de bons exécutants, ce sont les mauvais exécutants qui se font de plus en plus remarquer par la communauté des entités s'occupant de développement, car beaucoup sont engagés dans des conflits dangereux ou risquent de se transformer en "États déliquescents".

21. En Allemagne, le budget du développement est déjà soumis à de sévères restrictions, de sorte qu'il est pratiquement impossible de traiter simultanément des urgences d'après-conflit et des projets à plus long terme relevant des objectifs du Millénaire. Le ministère fédéral de la Coopération économique et du Développement joue un rôle actif en Afghanistan, où les plus grandes difficultés auxquelles se voient confrontés les travailleurs humanitaires sont la menace terroriste, l'agitation dans la population et l'influence exercée par les trafiquants de drogue. Le ministère aide à la convocation d'élections, à la promotion des droits de la femme et à l'édification de structures étatiques. Il a également mis sur pied un programme de microfinancement à l'usage des agriculteurs. Les équipes de reconstruction régionale allemandes opèrent dans la région de Kundar et s'emploient à améliorer les conditions d'existence en général, ainsi que les infrastructures d'alimentation en eau et en énergie. Le gouvernement fédéral souhaite intervenir plus franchement pour éradiquer le trafic d'héroïne et, est attaché à la démobilisation des combattants et à leur réinsertion sur le marché du travail. L'Allemagne est le premier partenaire pour ce qui est des échanges et des investissements. Au total, l'aide qu'elle a fournie à l'Afghanistan s'élève à 320 millions d'euros.

22. L'un des objectifs visés est la mise en chantier de programmes pilotes qui, s'ils aboutissent, peuvent être copiés et appliqués dans tout le pays. Invariablement, on s'efforce de donner la propriété de ces projets aux Afghans et de les associer directement à leur conception et à leur gestion. Par ailleurs, les Allemands collaborent en permanence avec les services compétents des Nations unies - le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), le Fonds des Nations Unies pour la population (FPA) -, ainsi qu'avec la Banque mondiale et les autres pays contributeurs.

23. Un exposé de M. Werner Stern, chef de projet à la division E 2 (Opérations internationales) de l'Organisation allemande pour les secours en cas de catastrophe, illustre le rôle joué par cet organisme dans la reconstruction d'infrastructures vitales en Afghanistan.

24.Pour ce qui est de l'Irak, l'Allemagne a adopté une méthode sensiblement différente. Elle fournit une assistance humanitaire via les canaux bilatéraux et la Banque mondiale, mais elle s'abstient de toute aide élémentaire au développement, dès lors qu'à son avis les conditions préalables ne sont pas réunies. Elle dirige certains programmes de formation à l'intention des Irakiens. Aussi bien, cela fait longtemps qu'elle fournit ainsi à l'Irak une aide dans le domaine de la formation professionnelle, aide qui va vraisemblablement s'intensifier. M. Hoffmann pense que la population irakienne jouit d'une formation relativement bonne mais, compte tenu de l'isolement du pays et des ravages causés par la guerre, il reste beaucoup à faire. Il est peu probable que l'Allemagne joue un rôle central tant que la sécurité ne se sera pas améliorée et qu'un accord n'aura pas été forgé quant à l'avenir de l'Irak. Au cours de la discussion, diverses questions ont été soulevées : risque de submersion de l'économie locale par l'afflux d'assistance extérieure, tensions entre pays contributeurs et pays bénéficiaires autour des secteurs à aider en priorité, rôle des investissements privés et des garanties à l'investissement, mise à profit de l'expérience de la décolonisation dans la gestion de la situation en Afghanistan et en Irak, utilité confirmée de la diplomatie préventive. Les participants ont également parlé de la controverse dont font l'objet les contrats de reconstruction de l'Irak, et s'agissant plus spécialement des procédures d'adjudication.

25. M. Hoffmann répond à plusieurs de ces questions. Il observe qu'un afflux exagéré d'assistance extérieure dans un PVD peut poser des problèmes d'absorption qui se traduisent par une poussée inflationniste et rent-seeking behaviour. Un tel afflux peut aussi déboucher sur un renchérissement de la monnaie et pénaliser ainsi les exportations. Il est donc vital de canaliser les fonds de façon à les exploiter de la manière la plus productive qui soit. M. Hoffmann pense que l'une des difficultés inhérentes au recours à l'aide multilatérale plutôt que bilatérale est que la première tend à s'adapter plus lentement que la seconde aux changements sur le terrain. Cette difficulté revêt une dimension chronique, plus spécialement en ce qui concerne l'Union européenne.

VI. Politique commerciale mondiale, état de l'économie mondiale et Programme de réforme 2010 de l'Allemagne

26. M. Peter Ammon, chef de la direction des affaires économiques et du développement durable du ministère fédéral des Affaires étrangères, aborde la question de la politique commerciale mondiale et de l'état de l'économie mondiale, tandis que M. Rolf Schwanitz, député et ministre d'Etat auprès de la chancellerie fédérale, parle du Programme de réforme 2010 de l'Allemagne. En Allemagne, un débat animé s'est engagé au sujet de l'économie mondiale et de la place de l'économie nationale, qui s'est comportée très médiocrement dans le contexte de la récente croissance mondiale. Son propre taux de croissance pour l'an dernier a stagné à 1,1 % et ne devrait atteindre cette année que 1,8 % dans le meilleur des cas. Cependant, la hausse des exportations a été considérable, ce qui est quelque peu surprenant, compte tenu du renchérissement de l'euro. A terme, les réductions d'impôts pourraient soulager un peu les entreprises, secteur qui demeure compétitif malgré des coûts élevés et un euro fort.

27. Il n'empêche que l'Allemagne doit encore évoluer pour améliorer sa compétitivité. Le gouvernement a élaboré à cet effet une grande série de réformes. L'objectif est de limiter les rigidités structurelles, de réduire les formalités administratives et d'abaisser les coûts connexes, autant de facteurs qui ralentissent la croissance économique. Le Programme 2010 entamera certains privilèges, ce qui explique la résistance qu'il rencontre dans certains milieux.

28. En même temps, la croissance mondiale est entraînée par le double déficit américain et l'impressionnante expansion de la Chine, qui a tiré le Japon du marasme où il se trouvait depuis dix ans. Le boom chinois a engendré une demande d'importations en progression constante dans cet immense pays, phénomène qui a eu des répercussions à l'extérieur des frontières. Il s'ensuit également une hausse des prix des matières premières, hausse qui est venue au secours d'économies émergentes, depuis l'Ukraine jusqu'à l'Argentine. Les investissements affluent en Chine, mais aussi dans de nombreux PVD qui connaissent une croissance rapide. Les remises s'envolent et revêtent désormais pour les PVD beaucoup plus d'importance que l'assistance officielle au développement.

29. L'un des volets capitaux du Programme 2010 est la modification de certaines caractéristiques du marché de l'emploi allemand. Le défi est de taille, au vu du fort taux de chômage et de la fuite des cerveaux. Le gouvernement a durci certaines règles en vertu duquel des chômeurs pouvaient refuser un emploi. Par ailleurs, il encourage les gens à s'installer à leur compte et introduit plus de souplesse dans les cotisations sociales. Une autre méthode consiste à uniformiser les systèmes d'indemnisation, de manière à aborder le problème du chômage d'une manière intégrée. Les autorités ont mis en place des mesures d'incitation à l'embauche. Elles doivent réformer le régime de la sécurité sociale en raison des problèmes posés par le vieillissement de la population. Certains droits et prestations généreux ne peuvent être maintenus. L'actuel système de retenue à la source n'est simplement plus viable. Une hausse des pensions est donc peu probable.

30. L'Allemagne doit accroître sa productivité et le gouvernement entend augmenter les dépenses en technologies innovantes à concurrence de 3 % du produit intérieur brut d'ici à 2010. Le secteur privé et les syndicats doivent être associés à cette démarche en tant que partenaires.

VII. ILA 2004 - 2ème journée internationale parlementaire

31. La délégation de l'Assemblée a pu visiter le Salon aérien de Berlin. Les discussions ont avant tout porté sur les efforts consentis pour galvaniser l'industrie aérospatiale et militaire européenne, de manière à relever les défis du 21ème siècle, d'une part, et sur les étroites relations entre ce processus et la coopération européenne en matière de défense et de sécurité, d'autre part. Les représentants des milieux industriels ont indiqué que le modèle de l'Airbus avait donné d'excellents résultats et pouvait être appliqué au secteur de la défense. Le problème se pose bien au-delà dudit secteur, dès lors que l'industrie revêt une importance cruciale pour l'économie européenne dans son ensemble. En Europe, ce secteur emploie 407 000 salariés et les activités des entreprises concernées intègrent une bonne part des technologies civiles. Cette année, les industries aérospatiales et militaires russes étaient bien représentées au Salon.

32. De longs débats ont aussi été consacrés à l'évolution des dangers pour l'environnement et de ses incidences pour la transformation de la défense en Allemagne comme dans le reste de l'Europe. Le grand problème réside dans l'amélioration des capacités d'une façon responsable, financièrement parlant. Selon plusieurs intervenants, toute réforme de la défense doit s'inscrire dans un cadre européen. Les stratégies d'acquisition nationales doivent devenir de plus en plus européennes, raison pour laquelle la nouvelle Agence européenne d'acquisition est appelée à jouer un rôle d'autant plus important dans l'harmonisation des acquisitions de défense des États membres de l'Union européenne.

33. Les problèmes qui se posent sont aussi d'ordre technologique, puisque la lutte contre le terrorisme demande le développement de systèmes complexes d'information hautement intégrés. Les systèmes de réseaux centriques représentent l'avenir et les Américains semblent avoir appréhendé cela plus rapidement que leurs alliés européens.
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