I. INTRODUCTION
II. FONDEMENTS SCIENTIFIQUES DU CHANGEMENT CLIMATIQUE
III. LE SOMMET DE COPENHAGUE SUR LE CHANGEMENT CLIMATIQUE MONDIAL
A. DE KYOTO A L'ACCORD DE COPENHAGUE
B. QUELLES ETAIENT LES ATTENTES ET QU'A-T-ON REALISE ?
C. LES VISIONS NATIONALES ET RÉGIONALES DIVERGENTES
1. Les pays développés
2. Les pays en développement : BASIC
3. Pays en développement : le Groupe africain et l'Alliance des petits États insulaires
IV. LA STRATEGIE DE L'APRES-COPENHAGUE : EVALUATION ET RECOMMANDATIONS PRELIMINAIRES
I. INTRODUCTION
1. Les intenses négociations sur le changement climatique qui ont eu lieu à Copenhague en décembre 2009 ont réuni les plus grands chefs d'État, ministres et responsables politiques dans une tentative pour conclure un traité juridiquement contraignant qui succéderait au protocole de Kyoto. L'Accord de Copenhague a été à la fois qualifié d'échec retentissant et de grand pas en avant permettant de ralentir, voire renverser le phénomène du réchauffement de la planète.
2. L'Accord de Copenhague fixe comme objectif la limitation de la hausse de la température globale à 2°C par rapport aux niveaux d'avant l'ère industrielle; il prévoit une augmentation de l'aide financière aux pays en développement, la transparence des émissions par une vérification internationale et un réexamen des progrès réalisés d'ici 2015. Mais peut-être le résultat le plus important et le plus positif du sommet est-il que son document final a été adopté par tous les grands pays émetteurs, y compris les États-Unis et la Chine.
3. Toutefois, les parties ont plutôt "pris note" de l'Accord de Copenhague plutôt que de l'avoir adopté à proprement parler. Il n'est pas contraignant et ne constitue pas non plus l'amorce d'un document juridiquement contraignant. De plus, cet accord est incomplet dans de nombreux domaines et va beaucoup moins loin qu'on l'espérait au départ. Il ne comporte pas d'objectif de réduction des émissions globales à long terme ni ne fixe de plafonds pour les émissions, ne fût-ce que pour les pays développés.
4. L'Assemblée parlementaire de l'OTAN, et sa Commission des sciences et des technologies en particulier, traite depuis très longtemps de la question du changement climatique et de ses implications pour la sécurité mondiale. Elle s'est toujours montrée favorable à une réponse globale concertée à ce défi de dimension mondiale. Les parlementaires de l'OTAN estiment par ailleurs que la question du changement climatique doit figurer en bonne place dans l'agenda de l'Alliance et être reprise dans le nouveau Concept stratégique de l'OTAN. Bien qu'au cours des dernières années l'Assemblée ait adopté plusieurs rapports et recommandations sur le thème du changement climatique, le sommet de Copenhague a été un événement de première importance qui impose de jeter un regard neuf sur le nouveau contexte politique de la lutte contre le changement climatique. Plus spécialement, le sommet de Copenhague pose la question de savoir si les efforts menés à l'échelon des Nations unies sont encore pertinents ou si d'autres approches, qui émaneraient du niveau national ou régional, ne seraient pas plus productives.
5. Un autre événement récent de grande importance est la reprise partielle du débat sur les fondements scientifiques du changement climatique qu'on avait cru un moment clos par la publication, du rapport du Groupe d'experts intergouvernemental sur l'évolution du climat (GIEC) en 2007. Ce que certains ont appelé le "Climategate", c’est-à-dire le scandale suscité par la divulgation de conversations entre des météorologues de réputation mondiale et des chercheurs de l'université d'East Anglia au Royaume Uni, a donné des arguments aux sceptiques pour discréditer le travail scientifique du GIEC, certains des courriels interceptés laissant supposer des tentatives de manipulation ou d'élimination de données incompatibles avec la pratique scientifique. Le scandale a ainsi lourdement pesé sur les négociations, pendant et après Copenhague. C'est pourquoi le présent rapport débutera par une analyse des grands postulats scientifiques du défi climatique.
II. FONDEMENTS SCIENTIFIQUES DU CHANGEMENT CLIMATIQUE
6. Le "Climategate", auquel sont venus s'ajouter les effets de la récession économique mondiale, a incontestablement effrité le soutien public à une action d'urgence pour endiguer le réchauffement général. De récents sondages d'opinion montrent que 10 à 15% des Britanniques ont revu leur position et basculé dans le camp des sceptiques. D'après un sondage Gallup de 2010, près de la moitié des Américains pensent qu'on a exagéré la gravité du défi climatique alors qu'ils étaient près de 40% en 2009. Plusieurs failles sont apparues dans le rapport 2007 du GIEC, en particulier l'affirmation peu fondée suivant laquelle les glaciers de l'Himalaya fondraient d'ici à 2035. D'autres théories tentant d'expliquer le réchauffement global (ou l'absence de réchauffement global) sont constamment avancées.
7. Or, les fondements scientifiques du réchauffement planétaire ne se limitent pas seulement aux études des personnes qui ont reçu le prix Nobel en 2007. Les quelques erreurs relevées dans ces études ne permettent pas de contester les 150 années de recherche de scientifiques de grande réputation qui ont débuté, au XIXèmesiècle, avec les physiciens John Tyndall et Svante Arrhenius. La mécanique de l'effet de serre et la corrélation entre les niveaux de CO2 et les températures moyennes de la planète sont bien comprises et ne sont pas remises en cause. Il est prouvé que lorsqu'il atteint le sol terrestre, le rayonnement solaire est converti en énergie thermique qui envoie des rayonnements infrarouges dans l'espace. Les molécules de gaz à effet de serre – vapeur d'eau, dioxyde de carbone, méthane, oxyde d'azote et ozone – retiennent une partie de ce rayonnement infrarouge, réchauffant ainsi l'atmosphère. Cet effet est essentiel à la vie sur la planète dont la température chuterait, sinon, à des niveaux invivables.
8. Les scientifiques ont trouvé le moyen – en analysant les anneaux de croissance des arbres, les bulles d'air piégées dans la glace, les pommes de pin, les barrières de corail, les sédiments océaniques notamment – de déterminer comment la température moyenne de notre planète a évolué sur des centaines de milliers d'années. Ils ont découvert que, bien que la température moyenne ait constamment fluctué au fil des millénaires, causant des périodes glaciaires et des périodes de réchauffement, l'augmentation actuelle est sans précédent. Cette spécificité se reflète dans une courbe de croissance dite en "crosse de hockey" dont la phase ascensionnelle indique une montée rapide des températures au siècle dernier. La reconstitution des tendances des concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère (principalement par l'analyse des strates profondes de la glace polaire) montre incontestablement que ces tendances coïncident de manière remarquable avec les fluctuations des températures moyennes de la planète. Cette conclusion repose sur des données rassemblées par des groupes indépendants de scientifiques dans différentes régions du monde. Par conséquent, l'insistance des sceptiques sur certaines failles de l'étude fondamentale réalisée en 1998 par Michael Mann et son équipe ne suffit pas à étayer leur théorie. Il existe beaucoup d'autres "crosses de hockey".
Figure 1 - Preuve de l’augmentation du CO2 atmosphérique depuis la révolution industrielle : depuis 650 000 ans le taux de CO2 atmosphérique n’a jamais dépassé cette ligne… jusqu’à aujourd’hui (Source : NOAA – US National Oceanic and Atmospheric Administration)
9. Le fait que l’augmentation des concentrations de gaz à effet de serre entraîne une élévation des températures est alarmant : le volume de CO2 est passé de 280 parties par million (ppm) au XVIIIèmesiècle à 380 ppm actuellement. Si rien ne change, la quantité de CO2 présente dans l’atmosphère pourrait doubler dans le courant de ce siècle par rapport aux niveaux de l’ère préindustrielle. En 1896, Svante Arrhenius avait calculé qu’un doublement des quantités de CO2 entraînerait une élévation de la température générale de près de 6°C, une estimation qui reste d’actualité aujourd'hui.
10. Par rapport à la moitié du XIXèmesiècle, notre planète est déjà plus chaude de 0,8°C (l’essentiel de la hausse étant survenu dans la deuxième moitié du XXèmesiècle). Or, nous n’en sommes encore qu’aux premiers stades du réchauffement de la planète. Il est probable que l’objectif consistant en une augmentation minimum de 2°C pour la fin du siècle ne se réalise pas si des mesures draconiennes de réduction des émissions ne sont pas mises en oeuvre. Même si l’économie cessait totalement d’émettre du carbone, les températures continueraient à augmenter pendant plusieurs décennies, voire plusieurs siècles sous l’effet du rôle de l’océan. Actuellement, les températures mondiales n’augmentent pas aussi vite que la concentration de CO2 parce que l’océan absorbe et stocke près de 80% de toute la chaleur excédentaire. Cette chaleur va encore réchauffer notre planète dans un avenir proche. En outre, la capacité d’absorption naturelle du CO2 de notre planète va diminuer avec le temps, ce qui pourrait entraîner une accélération du réchauffement de la planète.
11. Le changement climatique a une forte incidence sur le niveau des océans qui se dilatent avec le réchauffement. La fonte des glaciers et des calottes glaciaires continentales contribue elle aussi à la montée du niveau des océans. En analysant les sédiments océaniques et les récifs coralliens, les scientifiques ont découvert qu’au cours des derniers millénaires, la montée moyenne du niveau des océans a été de 0,1 à 0,2 mm par an (ce phénomène naturel tient au fait que notre planète est actuellement dans une période interglaciaire). Or, au cours du XXème siècle, cette moyenne est passée à 1,5 mm et, depuis les années 1990, elle a grimpé à plus de 3 mm. Il va sans dire qu’une accélération aussi importante de cette tendance historique est alarmante.
12. Grâce au laser et à d’autres techniques modernes, nous savons qu’au cours des 150 dernières années, les glaciers de montagne ont fondu au rythme de 50 m tous les dix ans. Il est plus difficile de dresser l’historique de la fonte des calottes glaciaires polaires par manque de données fiables. Les données satellite montrent un rythme atterrant de fonte des calottes polaires de 7% par décennie. L’épaisseur moyenne de la glace polaire a elle aussi fortement diminué, passant de 3,64 m en 1980 à moins de deux mètres en 2008. Mais ces chiffres ne portent que sur 30 ans et un complément d’observation s’impose pour s’assurer que cette tendance n’est pas temporaire. Cette accélération du réchauffement dans l’Arctique s’explique parfaitement sur le plan scientifique, la diminution de la calotte glaciaire entraînant une augmentation de l’absorption du rayonnement solaire par la surface terrestre.
13. Le changement climatique a un impact direct sur le régime des précipitations, sur les récoltes, la flore et la faune. De manière moins directe, il a une incidence sur les phénomènes météorologiques, comme les ouragans, les inondations, les sécheresses et les canicules. Pour l’essentiel, une planète plus chaude est une planète plus chargée en énergie qui peut se libérer de diverses manières, notamment par des tempêtes plus violentes. Il est prouvé que le nombre des cyclones de grande intensité a nettement augmenté dans la seconde moitié du XXèmesiècle, coïncidant ainsi avec l’accélération du réchauffement global. La formation des cyclones est un processus très complexe qui ne résulte pas uniquement du changement climatique, mais il est largement reconnu que ce changement augmentera la fréquence de ces phénomènes.
14. Les personnes qui rejettent l'avis majoritaire sur la question du climat reconnaissent en général que la planète se réchauffe, mais remettent en question deux postulats fondamentaux : 1) que le réchauffement actuel est causé par l’effet de serre et 2) qu’il est d’origine humaine.
15. S'agissant du premier postulat, ces contestataires invoquent le fait que l'activité solaire s'est intensifiée au cours du XXèmesiècle. Cependant, les modèles reposant exclusivement sur des facteurs solaires ou d'orbite terrestre ne peuvent expliquer les tendances historiques moyennes des températures observées. De plus, la "théorie solaire" ne peut expliquer le fait que la température n'augmente que dans la troposphère (la couche la plus proche de la surface) alors que la stratosphère s'est refroidie (ce qui est parfaitement logique dans la "théorie de l'effet de serre"). Les schémas de réchauffement des océans ainsi que le fait que le réchauffement soit plus important sur terre qu'en mer plaident aussi en faveur du modèle de l'effet de serre.
16. On dit aussi que notre planète a connu une période de réchauffement similaire vers 900‑1200 après Jésus-Christ, suivie d'un petit âge glaciaire (PAG) entre les XVIèmeet XVIIIème siècles. Toutefois, ces fluctuations avaient un caractère régional et ne traduisaient pas une tendance globale. De plus, le fait que le soleil et d'autres facteurs naturels aient effectivement influencé l'évolution du climat dans le passé n'infirme pas le postulat suivant lequel le réchauffement actuel résulte principalement de l'activité humaine.
17. Certains affirment que, si le réchauffement actuel résulte d'une concentration accrue de gaz à effet de serre dans l'atmosphère, cette augmentation serait le fruit de facteurs naturels tels que les éruptions volcaniques. Pourtant, des études ont montré que le volume de CO2 produit par l'utilisation de combustibles fossiles par l'homme (environ 30 milliards de tonnes par an) est 130 fois supérieur à celui provenant de l'activité volcanique. L'origine anthropique de l'essentiel du CO2 excédentaire apparaît clairement à l'analyse isotopique. Certains font aussi valoir que la vapeur d'eau – et non le CO2 – est le gaz à effet de serre le plus répandu. Cependant, l'augmentation de la concentration de vapeur d'eau dans l'atmosphère est en réalité le résultat de l'élévation des températures et n'en est pas la cause. Le soleil et d'autres facteurs naturels jouent incontestablement un rôle et sont pris en compte dans tous les modèles climatiques de premier ordre, mais leur impact représente très certainement moins de 10% de l'impact total.
18. Le changement climatique est certainement un phénomène que les scientifiques n'appréhendent pas dans son intégralité. Des incertitudes subsistent, notamment sur le rôle des nuages, des aérosols, du rayonnement cosmique, des émissions de méthane et du ralentissement de la circulation thermohaline de l'eau des océans. Quoi qu'il en soit les conclusions des rapports du GIEC restent pertinentes dans leurs grandes lignes et le changement climatique constitue un défi qui exige d'urgence une action internationale concertée.
III. LE SOMMET DE COPENHAGUE SUR LE CHANGEMENT CLIMATIQUE MONDIAL
A. DE KYOTO A L'ACCORD DE COPENHAGUE
19. Les pourparlers de Copenhague ont eu lieu dans le cadre de la Convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) adoptée au Sommet de la Terre, à Rio de Janeiro, en 1992. Le but annoncé de la CCNUCC était de stabiliser les niveaux des émissions de gaz à effet de serre dans l'atmosphère susceptibles d'engendrer une interférence anthropique dans le système climatique. La réalisation de ces objectifs a été inscrite dans le protocole de Kyoto signé en 1997 et entré en vigueur en 2005. La première phase du protocole de Kyoto arrive à expiration en 2012, d'où la nécessité d'un nouveau cycle de négociations pour arriver à un nouveau traité plus vaste, plus ambitieux et d'une portée plus grande que le protocole de Kyoto.
20. Parce qu'il est le seul accord juridiquement contraignant sur le climat qu'aient jamais signé un nombre limité de pays, l'avenir de l'accord de Kyoto a soulevé une vaste controverse et beaucoup de dissensions entre les pays participants. Les objectifs en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre tels que les énonce le protocole de Kyoto ne s'appliquaient qu'à un petit nombre de pays développés, mais pas aux pays en développement parmi lesquels figurent la Chine et l'Inde, dont les émissions ont fortement augmenté après la signature du protocole de Kyoto. Mais ce qui est plus important est que l'accord de Kyoto n'a pas été signé par les États-Unis au motif que la réduction des émissions de 5% qu'il prévoit serait "ravageuse pour l'économie américaine", tout en dispensant les pays en développement de toute obligation.
21. Le Sommet de Copenhague était l'occasion d'apporter remède aux carences des dispositions prises antérieurement. Une des questions était celle de la forme juridique de l'accord, c’est-à-dire fallait-il un texte qui proroge le protocole de Kyoto avec des engagements plus étendus des pays en développement ou un accord totalement nouveau ? Au cœur des débats figurait aussi la question du partage du fardeau entre pays développés et pays en développement, tant sur le plan financier que sur celui des réductions des émissions. Le principal argument avancé par les pays en développement, emmenés par la Chine et l'Inde, est que la responsabilité historique du changement climatique incombe aux pays industrialisés développés et que c'est à eux de s'engager à réduire davantage leurs émissions de carbone avant de demander aux pays pauvres et à la Chine de prendre des mesures qui menaceraient leur croissance économique. Ainsi, pour l'essentiel, les pays en développement s'accrochent au principe de la "responsabilité commune mais différenciée" du protocole de Kyoto.
22. Par ailleurs, de nombreux hommes politiques américains ont mis en garde contre le danger qu'il y aurait à conclure un accord mal conçu dans lequel les pays développés porteraient un fardeau qui aurait peu d'incidence sur la lutte contre le changement climatique. En d'autres termes, quels que soient les engagements que prennent les pays développés, ils devront toujours aller de pair avec des efforts de la part des pays en développement, en particulier la Chine et l'Inde. Les rejets de carbone de ces deux pays ont énormément augmenté depuis 1990 et la Chine est maintenant le premier émetteur mondial. Par conséquent, tous les efforts des pays développés seront réduits à néant si les pays en développement ne se lancent pas dans des actions similaires et poursuivent au même rythme une industrialisation à forte intensité carbonique.
23. Plusieurs idées ont été proposées à titre individuel par des pays, des organisations internationales ou la communauté d'experts sur des éléments-clés du cadre de l'après-Kyoto. Pour sa part, l'Assemblée parlementaire de l'OTAN a suggéré les principes suivants :
1) une adhésion universelle (il est essentiel d'associer les Etats-Unis et l'Australie);
2) des objectifs de réduction des émissions pour tous les pays, pas seulement pour le monde industrialisé;
3) des réductions des émissions plus importantes dans la phase de l’après-Kyoto pour les pays industrialisés;
4) les pays industrialisés doivent progresser davantage dans la réduction des émissions sur leur sol plutôt que de recourir de manière excessive à l'acquisition de crédits par des "mécanismes flexibles";
5) de nouvelles initiatives s'imposent pour aider les communautés déjà menacées;
6) encourager un effort d'investissement dans les technologies "vertes", en particulier les énergies renouvelables et le piégeage et le stockage du carbone; et
7) lancer de nouvelles initiatives en matière de rendement énergétique.
B. QUELLES ETAIENT LES ATTENTES ET QU'A-T-ON REALISE ?
24. Pour l'essentiel, la position de l'Assemblée coïncide avec celle du plus haut responsable de l'ONU chargé du climat, Yvo de Boer, qui a posé quatre grandes questions fondamentales pour l'adoption d'un nouveau traité. Ces quatre questions ont constitué le fond des discussions du Sommet de Copenhague :
-
Dans quelle mesure les pays industrialisés sont-ils disposés à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre ?
-
Que sont prêts à faire les grands pays en développement tels que la Chine et l'Inde pour limiter la croissance de leurs émissions ?
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Comment va-t-on financer l'aide dont ont besoin les pays en développement pour réduire leurs émissions et s'adapter à l'impact du changement climatique ?
-
Comment cet argent sera-t-il géré ?
25. À l'époque du changement de présidence aux Etats-Unis, beaucoup espéraient que le Sommet de Copenhague déboucherait sur un traité juridiquement contraignant assorti d'un engagement collectif pour des réductions plus importantes des émissions qui auraient limité la hausse de température à 2°C, voir même 1,5°C. L'avant-projet de départ déposé par le pays hôte, le Danemark, recommandait de réduire les émissions mondiales de gaz à effet de serre de 50% par rapport aux niveaux de 1990 d'ici 2050, l'essentiel de l'effort de réduction devant être supporté par les pays développés. Or, à la grande déception des pays pauvres et des défenseurs de l’environnement, le Sommet de Copenhague s'est achevé sur un accord relativement timide et non contraignant qui tente de limiter les hausses de température, mais n'arrête pas d'objectifs concrets en matière d'émissions.
26. Le point fort de cet accord est l'engagement de réduire les émissions mondiales de gaz à effet de serre de manière à ne pas dépasser le plafond de 2°C. Toutefois, les termes utilisés ne font pas de cet objectif un objectif formel, ils se contentent de noter que le sommet "reconnaît l'estimation scientifique (que) la température devrait être maintenue sous ce chiffre".
27. De même, l'accord ne précise pas clairement en quelle année les émissions mondiales de carbone devront plafonner. Ce point a été une pierre d'achoppement du sommet. La Chine, l'Inde, le Brésil et l'Afrique du Sud ont catégoriquement refusé qu'un calendrier soit fixé pour la réduction des émissions mondiales de carbone. L'argument avancé par le négociateur-en-chef sud-africain, Alf Wills, était que les pays développés doivent faire beaucoup plus pour réduire immédiatement leurs émissions avant de fixer des objectifs mondiaux. Même les tentatives de pays développés, dont les États-Unis, l'Allemagne et l'Australie, pour arrêter ne fût-ce que des objectifs individuels de plafonnement ont été rejetées par la Chine. C'est pour cela que l'accord se limite à dire que le pic des émissions de carbone devrait être fixé le plus tôt possible, compte tenu que le délai pour atteindre un pic sera plus long pour les pays en développement.
28. Les pays participants ont été invités à faire connaître pour le 1erfévrier 2010 leurs engagements en matière de réduction des émissions pour 2020. Mais cette procédure ne prévoit pas de pénalités pour les pays qui n'annoncent pas leurs objectifs à la date convenue ou qui n'atteignent pas leurs objectifs. Cinquante-cinq pays – dont les Etats-Unis, la Chine et l'Inde, et qui représentent 80% des émissions mondiales – ont respecté cette échéance.
29. Le deuxième point d'accord portait sur l'aide financière et prévoit un nouveau financement accru pour les pays en développement à hauteur de 30 milliards de dollars pour 2012 et 100 milliards de dollars par an pour 2020; des sommes qui seront apportées par les pays développés sous la supervision d'un Fonds vert pour le climat. Ces montants iront à des projets axés sur la lutte contre le changement climatique et la déforestation et proviendront de diverses sources publiques, privées, multilatérales et bilatérales.
30. L'accord a cela de négatif qu'il n'envisage pas comment ces fonds supplémentaires seront rassemblés ni comment la charge financière sera répartie entre les pays développés. De plus, il n'est pas précisé comment les pays en développement peuvent avoir accès à ces fonds. Enfin, la structure de gouvernance de l'organe de contrôle, le nouveau Fonds vert pour le climat de Copenhague n'a pas non plus été arrêtée.
31. La gouvernance et les mécanismes n'ont aussi fait l'objet que d'un accord partiel. Outre le Fonds vert pour le climat de Copenhague, les mécanismes qu'il a été convenu de mettre en place sont le Mécanisme de technologie (pour accélérer le développement technologique et les transferts de technologie afin de favoriser les mesures d'adaptation et d'atténuation émanant des pays et fondées sur la situation et les priorités de chaque pays) et le Mécanisme de réduction des émissions de carbone forestier (REDD).
32. Mais surtout, l'accord stipule que toutes les mesures d'atténuation bénéficiant d'un financement international qui seront entreprises par des pays en développement seront soumises à une procédure internationale de Contrôle, de Rapport et de Vérification (Monitoring, Reporting and Verification – MRV). Les autres mesures d'atténuation, qui n'ont pas de financement international, devront faire l'objet de rapports nationaux tous les deux ans. Les mesures d'atténuation des pays développés seront elles aussi soumises à une procédure internationale MRV.
33. Or, une procédure de MRV ne peut s'appliquer sans financement international. L'inconvénient du système est que de nombreuses mesures prises par des pays en développement plus riches, comme la Chine par exemple, et qui n'ont pas de financement international ne seront pas soumises à un contrôle international. En outre, la fonction et la nature du Mécanisme de technologie, du mécanisme de REDD et du Fonds vert pour le climat de Copenhague ne sont pas clairement définies.
34. Il a été convenu de dresser le bilan des progrès réalisés dans la mise en œuvre de l'accord de Copenhague en 2015. Ce réexamen surviendra près d'un an et demi après la publication par le GIEC de sa prochaine évaluation scientifique du changement climatique mondial.
C. LES VISIONS NATIONALES ET RÉGIONALESDIVERGENTES
35. Le principal clivage survenu lors des négociations du Sommet de Copenhague s'est produit entre pays développés et pays en développement. Quoi qu'il en soit, d'autres pays se sont aussi regroupés en blocs pour renforcer leur position dans la négociation.
1. Les pays développés
36. L'Union européenne a tenté de présenter un front uni lors des négociations de Copenhague. Elle a fixé son engagement en matière de réduction des émissions de gaz à effet de serre à 20% d'ici à 2020 par rapport aux niveaux de 1990 et elle était prête à s'engager pour 30% de plus si d'autres pays industrialisés faisaient de même.
37. Les autres pays industrialisés extérieurs à l'Union européenne, réunis dans le groupe "Umbrella", regroupent les Etats-Unis, la Russie, le Japon, le Canada, l'Australie, la Nouvelle‑Zélande, la Norvège et l'Islande. L'acteur central de ce groupe sont les Etats-Unis dont l'attitude a été suivie de près parce que ce sont eux qui ont le plus gros volume de rejet par habitant au monde et qu'ils ont refusé de signer le protocole de Kyoto en 1997. Par l'accord de Copenhague, les Etats-Unis se sont engagés à réduire, d'ici à 2020, leurs émissions de gaz à effet de serre d'environ 17% par rapport à 2005, ceci sous réserve de ratification par le Congrès de la législation sur le changement climatique et la sécurité énergétique. Les réductions ultérieures de rejets de gaz à effet de serre envisagées pour 2025 seraient de 30% et de 83% pour 2050.
38. L'objectif du Japon en matière de réduction de carbone est de 25% pour 2020 par rapport aux niveaux de 1990, mais à la condition que tous les autres grands pays fassent de même. Le parlement australien a déjà rejeté à deux reprises un projet de loi qui visait à réduire les émissions de carbone de 5 à 25% d'ici 2020 par rapport aux niveaux de 2000.
39. Dans ces conditions, le Premier ministre Kevin Rudd australien est arrivé les mains vides à Copenhague. Le Canada a prévu une réduction de ses émissions de 20% pour 2020 par rapport à 2006, ce qui équivaut à une baisse de 3% par rapport à l'année de référence 1990. Le parlement fédéral canadien a voté de manière non contraignante en faveur d'une réduction de 25% par rapport à 1990 tandis que le Québec a choisi de se rallier à la position de l'Union européenne.[12]
40. Dmitri Medvedev a promis que la Russie réduirait ses émissions de gaz à effet de serre de 22 à 25% d'ici 2020 par rapport aux niveaux de 1990, dépassant ainsi l'objectif précédent qui était de 15%. Ces chiffres n'ont pas encore été confirmés officiellement et sont soumis à la condition que les États-Unis, la Chine et d'autres fassent de même. Quoi qu'il en soit, malgré le scepticisme général des Russes sur la question du changement climatique, Dmitri Medvedev a promis d'apporter près de 200 millions de dollars à un fonds de plusieurs milliards destiné à aider financièrement les projets de pays pauvres visant à réduire leurs émissions de gaz à effet de serre.
2. Les pays en développement : BASIC
41. Pour le groupe constitué par le G77 et la Chine, qui compte au total 130 pays en développement, les pays industrialisés devraient réduire fortement leurs émissions tout en autorisant le G77/Chine à continuer à développer leurs industries. De plus, bon nombre de ces pays réclament des pays développés une aide financière et technologique à leurs projets de protection contre le changement climatique.
42. La Chine a fait part de son intention de réduire spontanément son "intensité carbonique" de 40 à 45% d'ici 2020 par rapport à ses niveaux de 2005. Cela ne veut pas nécessairement dire que la production totale de carbone de la Chine va diminuer, le pays projetant tout simplement de développer son économie à un rythme supérieur à celui de sa consommation de combustibles fossiles. En outre, la Chine s'est engagée à promouvoir l'utilisation des énergies renouvelables et de l'énergie nucléaire et à accélérer les programmes de reboisement. A Copenhague toujours, la Chine a accusé les pays industrialisés d'externaliser leurs émissions de carbone vers des pays en développement. De ce fait, la Chine exploite une industrie manufacturière à forte intensité carbonique pour le compte d'acheteurs occidentaux. En conséquence, elle réclamait que ce soient les pays consommateurs plutôt que les pays producteurs qui supportent la responsabilité des émissions de carbone générées par ces activités industrielles.
43. L'Inde s'est également engagée à réduire ses émissions de carbone de 20% par rapport à ses niveaux de 2005, une mesure spontanée et non contraignante mais qui est aussi tributaire de l'aide de la communauté internationale. Pour l'Inde comme pour la Chine, l'accord de Copenhague est sans doute jugé satisfaisant pour plusieurs raisons. Premièrement, il ne compromet pas leur position de base dans les négociations, notamment leur opposition à des engagements contraignants de réduction des émissions pour les pays en développement. Mais surtout, vu sous une perspective à long-terme, le Sommet de Copenhague a permis à la Chine et à l'Inde de prendre la tête d'un nouveau groupe de pays baptisé "BASIC" (Brésil, Afrique du Sud, Inde, Chine) qui a eu une influence considérable sur l'élaboration de l'accord de Copenhague[13].
44. L'Afrique du Sud et le Brésil se sont engagés à réduire spontanément leurs émissions de plus de 30% d'ici 2020, par rapport aux niveaux d'émission qu'on aurait pu attendre pour cette même année si rien n'avait été fait. Le Brésil compte atteindre cet objectif principalement en limitant la déforestation dans le bassin de l'Amazone.
3. Pays en développement : le Groupe africain et l'Alliance des petits Etats insulaires
45. Les groupes qui ont peut-être été le plus déçus des résultats du Sommet de Copenhague sont le Groupe africain, composé de 50 pays, et l'Alliance des petits États insulaires (AOSIS), une coalition de 43 petits pays côtiers ou insulaires les plus exposés à une montée du niveau des océans. La plupart de ces pays espéraient des réductions plus importantes des émissions afin de maintenir la hausse des températures à 1,5°C. Toutefois, comme il fallait déjà s'y attendre avant l'ouverture du sommet, toute référence à ce plafond de 1,5°C a été supprimée en dernière minute, de même que celle à une réduction des émissions mondiales de 80% pour 2050[14].
IV. LA STRATEGIE DE L'APRES-COPENHAGUE : EVALUATION ET RECOMMANDATIONS PRELIMINAIRES
46. Le prochain cycle de négociations de la CCNUCC est prévu pour la fin mai à Bonn, en Allemagne, et sera suivi d'une réunion annuelle au Mexique, fin novembre. Le pronostic de la plupart des hommes politiques, défenseurs de l’environnement et experts de la communauté scientifique est que la signature en 2010 d'un traité international et juridiquement contraignant sur le climat n'est pas envisageable. Or, par ailleurs, la communauté d'experts est divisée sur la question de savoir si un traité juridiquement contraignant est absolument nécessaire ou si des actions nationales sous la forme d'engagements politiquement contraignants constituent une voie de progrès plus pratique et réalisable.
47. Les choses étant ce qu'elles sont, la liste des problèmes associés aux discussions sur le climat est d'une longueur telle qu'elle réduit presque à néant les chances d'arriver à un traité juridiquement contraignant. Les principaux obstacles viennent des difficultés que connaît le Président Obama en politique intérieure, de l'intransigeance de la Chine qui refuse tout compromis, de l'absence de leadership international et de la paralysie des institutions des Nations unies incapables de négocier et de faire appliquer un quelconque accord.
48. De nombreux pays sont d'accord et insistent sur le fait que les pays qui émettent le plus – la Chine et les États-Unis – devraient pratiquer des réductions des émissions dignes de ce nom. Toutefois, l'une comme l'autre ont des positions très arrêtées et il est peu probable qu'ils en changent d'ici aux prochains entretiens au Mexique. Dans l'état actuel des choses, la Chine a déjà pris d'importantes mesures pour freiner la croissance de ses rejets de gaz à effet de serre et pour développer des technologies propres. Bien qu'elle aille de l'avant avec des stratégies nationales ambitieuses, la Chine n'a guère envie de se retrouver liée par un accord juridiquement contraignant. La raison est que la plupart des pays en développement sont persuadés que les propositions des pays riches sont très en-deçà de ce que devrait être leur part de l'effort et qu'ils n'ont pas fait grand-chose pour atteindre les objectifs de réduction du carbone fixés à Kyoto. D'un point de vue politique, le fait de souscrire à un accord juridiquement contraignant reviendrait pour certains, en Chine comme dans d'autres pays en développement, à faire allégeance aux puissances occidentales.
49. Les Etats-Unis, en revanche, à la suite des nombreuses réformes mises en œuvre dans le pays, ne seront pas en mesure d'assumer un rôle de leadership au Mexique. Il est très peu probable que l'administration Obama prône des réformes radicales pour le climat car très peu de monde souhaite revivre les drames politiques qui se sont joués avec les réformes des soins de santé. De plus, la disparition de la majorité qualifiée du camp présidentiel au Sénat réduit fortement les chances d'adoption d'un projet de loi sur le climat. Par conséquent, le projet de loi majeur voté en 2009 par la Chambre des représentants a peu de chances d'être adopté par le Sénat. L'alternative consiste à présenter une version édulcorée du projet de loi qui pourrait rallier le soutien des Républicains.
50. Il est indispensable que les Etats-Unis soient pour la réduction de leur émission de carbone, mais ce n'est pas la seule condition du succès. Si des considérations de politique intérieure empêchent les Etats-Unis de réclamer un accord post-Kyoto ambitieux, c'est à l'Union européenne de prendre le relais pour pallier cette absence de leadership. Le rôle de l'Union européenne est d'une importance capitale si on veut éviter un désenchantement des pays en développement envers "l'Occident" et qu'ils conservent leur soutien à un effort de changement climatique qui émane des Nations unies. Une possibilité serait que l'Union européenne s'engage sans ambiguïté en faveur d'un objectif de réduction des émissions de 30%, quelle que soit l'attitude des autres grands acteurs mondiaux. Si l'Union européenne adopte cet objectif de 30% et alloue 10 milliards de dollars aux pays en développement, elle pourrait ou bien susciter un, e émulation, ou bien renforcer son autorité normative en tant que chef de file de la mise en œuvre de stratégies internes et de l'apport d'une assistance financière et technique aux pays les moins avancés. Cela donnerait immanquablement à l'Union européenne plus de poids dans la négociation. Quoi qu'il en soit, réunir un consensus entre les 27 Etats membres de l'Union européenne sur la politique du climat est déjà un défi en soi.
51. La paralysie des Nations unies est un autre obstacle de taille au succès de la négociation. En tant qu'institution, l'ONU est un grand forum d'échange d'opinions, mais par ailleurs, l'obtention d'un consensus sur un traité juridiquement contraignant entre 190 pays est une tâche à la fois impossible et frustrante. L'ONU est l'enceinte toute désignée pour les négociations sur le climat parce qu'elle est la seule institution pouvant aborder des problèmes mondiaux tels que le changement climatique. En outre, plusieurs pays parmi les plus grands pollueurs insistent pour que les négociations se tiennent dans le cadre des Nations unies car c'est là qu'ils peuvent le mieux défendre leurs intérêts nationaux.
52. Mais en tant que lieu privilégié de la négociation, les Nations unies doivent néanmoins se montrer réactives et prendre en compte toutes les préoccupations pouvant animer les pays et assurer un processus transparent et équitable. Cela rend cependant toute négociation efficace impossible, surtout lorsque la plupart des pays ne sont pas prêts au compromis. Le Forum des grandes économies sur l'énergie et le climat (MEF) et le G-20 ont été proposés chacun à leur tour en tant qu'enceintes pour la tenue des négociations sur le climat. Tous deux ont les plus grands pays émetteurs parmi leurs membres[17]. Toutefois, le risque d'un tel changement est qu'un accord sur le climat ne soit plus négocié que par les principaux émetteurs et que les pays les plus affectés, comme les petits États insulaires par exemple, soient exclus du processus de négociation. En d'autres termes, un accord passé entre les pays émetteurs seulement réduirait au silence plus d'une centaine de pays et réduirait encore davantage les chances d'abaisser la hausse des températures moyennes à 1,5°C contre les 2°C actuels[18].
53. La signature d'un traité juridiquement contraignant sous les auspices de l'ONU apparaissant comme un objectif inatteignable, certains experts soutiennent maintenant avec véhémence l’idée de rechercher au moins un accord "politiquement contraignant" par lequel les signataires s'engageront individuellement à des politiques nationales. Certains proposent de se concentrer sur des problèmes d'actualité pour lesquels des mesures immédiates sont possibles. Par exemple, au lieu d'arrêter des objectifs à long terme, il faudrait se concentrer sur des objectifs à court terme, pragmatiques et à base de technologie[19]. De plus, de nombreux experts font valoir que, même si un accord contraignant peut contribuer à stimuler la confiance des pays participants, il n'en reste pas moins que, pour s'attaquer aux grandes priorités, il ne faut pas nécessairement un accord contraignant à l'échelon mondial et qu'une coordination multilatérale convient tout aussi bien. La réduction des émissions, l'instauration d'un marché mondial du carbone, la promotion des économies d'énergie et du rendement énergétique, la préparation des plans et capacités d'adaptation sont des objectifs qui peuvent tout aussi bien être atteints par une coopération multilatérale bien coordonnée.
54. Cela dit, le rapporteur estime qu'il serait prématuré d'abandonner l'espoir d'un pacte climatique ambitieux et universel. Il est peu probable que l'objectif des 2°C puisse être atteint par de simples plans d'action nationaux. Même si les engagements nationaux tels qu'ils ont été présentés avant l'échéance de février 2010 étaient transposés en textes de loi et concrétisés – ce qui est très optimiste – l'économie mondiale rejetterait encore assez de CO2 dans l'atmosphère pour élever la température de la planète d'environ 3°C par rapport aux niveaux antérieurs à l'ère industrielle. Une solution imposée d'en haut est nécessaire si nous voulons éviter les terribles conséquences du changement climatique.
55. En outre, il y a lieu de relancer le débat scientifique pour contrer les doutes qui refont surface dans nos sociétés à propos de l'origine anthropique du réchauffement de la planète. À dire vrai, le courant dominant de la pensée scientifique s'est peut-être montré trop arrogant envers ses détracteurs. Même si, dans l'ensemble, les constatations du GIEC demeurent pertinentes et incontestables, il faudrait laisser aux chercheurs minoritaires davantage de possibilités d'exposer leurs arguments. Seul un débat scientifique honnête et sans idées préconçues peut contribuer à apaiser les doutes que ressent la société civile.
56. L'Assemblée parlementaire de l'OTAN doit rester un forum dans lequel les législateurs de la région euro-atlantique peuvent débattre de la question du changement climatique et contribuer à mobiliser l'opinion publique et le monde politique en faveur d'une action internationale concertée sur le changement climatique.
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