I. INTRODUCTION 

II. LES OPERATIONS EN AFGHANISTAN 

III. L’IMPORTANCE DU SOUTIEN DE L’OPINION PUBLIQUE 

IV. LA PORTEE GEOGRAPHIQUE ET LES PARTENARIATS DE L’OTAN 

V. LES CAPACITES DES PAYS MEMBRES DE L’OTAN 

VI. L’ELARGISSEMENT DE L’ALLIANCE 

VII. LES RELATIONS AVEC LA RUSSIE 

VIII. CONCLUSIONS PRELIMINAIRES 

I.               Introduction

1.       Au cours des dernières années, les membres de l’OTAN ont dû traiter un certain nombre de questions qui ont fragilisé la cohésion de l’Alliance. Le Concept stratégique de l’OTAN, qui est en cours de révision, sera un document important qui donnera à l’Alliance un nouveau souffle. Cela reste néanmoins un document qui reflète le plus petit dénominateur commun entre les Alliés. Par conséquent, la manière dont l’OTAN, en tant qu’alliance, va à l’avenir se développer dépendra dans une large mesure de la façon dont les Etats membres interpréteront le Concept stratégique et le mettront en œuvre dans un contexte opérationnel. Le présent rapport expose brièvement les principaux problèmes qui mettent à l’épreuve la cohésion de l’Alliance. Il sera mis à jour pour la session d’automne et inclura des propositions concernant la manière dont l’OTAN pourra faire face aux menaces actuelles et futures en matière de sécurité. 

II.            Les Operations en Afghanistan

2.       C’est en Afghanistan qu’est menée l’opération de l’OTAN la plus importante. Ce pays continue de représenter un défi militaire – mais aussi politique – considérable pour les Alliés et pour l’OTAN en tant qu’organisation. Il permet de tester de façon décisive la cohésion de l’Alliance ainsi que la capacité des Alliés à trouver la volonté politique de faire face aux menaces sécuritaires provenant de pays extérieurs à la région euro-atlantique. 

3.       L’Afghanistan est aussi le sujet sur lequel les clivages politiques entre les Alliés sont les plus visibles et les plus susceptibles d’entraîner des dissensions. Il a souligné  le manque de solidarité au sein de l’Alliance, comme l’ont montré les discussions qui ont eu lieu entre les Etats membres de l’OTAN concernant la question du partage des risques. Les Etats-Unis, le Canada, le Danemark, les Pays-Bas et le Royaume-Uni ont déployé des soldats dans les régions Sud et Est les plus imprévisibles et les plus dangereuses d’Afghanistan, où ils ont participé à des combats d’une grande violence. Ces pays ont sans cesse attiré l’attention sur le fait que les autres Alliés ne participaient pas « équitablement » aux charges et aux risques, dans la mesure où ils ne contribuaient pas à la fourniture de forces dans le sud de l’Afghanistan et continuaient de rester sourds aux appels à contribution lancés par l’OTAN. Ce n’est qu’à l’issue d’appels répétés que d’autres Alliés ont finalement déployé des forces de combat pour apporter leur aide à la Force Internationale d’Assistance à la sécurité (FIAS).

4.       A l’opposé, les pays réticents à envoyer des hommes dans les zones les plus risquées d’Afghanistan ont rejeté de telles critiques en alléguant que le déploiement de contingents nationaux était le résultat d’un accord (politique) préalable entre les membres de l’OTAN. Le débat a quelque peu perdu de sa vigueur, car les Alliés stationnés au nord et à l’ouest du pays ont désormais accepté de prêter secours à ceux postés au sud et à l’est en cas de danger. Par ailleurs, la situation en matière de sécurité dans les régions autrefois relativement paisibles du nord de l’Afghanistan s’est également détériorée, et les troupes qui y sont stationnées sont aujourd’hui plus impliquées dans des opérations de combat. 

5.       Une autre difficulté réside dans le fait que les forces militaires nationales sont soumises à des règles d’engagement différentes. L’efficacité de la FIAS en Afghanistan a été sérieusement mise à mal par les « restrictions nationales », c’est-à-dire les limitations opérationnelles imposées par chaque Etat membre pour les forces qu’il déploie dans un pays donné. Ces restrictions n’ont pas permis aux commandants de l’OTAN de mettre en œuvre tout l’éventail des opérations, depuis le maintien de la paix jusqu’à la lutte contre l’insurrection. Bien que l’on ait plus ou moins réussi à persuader les membres de l’Alliance de réduire ou d’abandonner leurs restrictions nationales et d’assouplir leurs règles d’engagement, ces dispositions continuent de nuire à l’efficacité des forces de l’OTAN en Afghanistan. 

6.       Les autres divergences entre les Alliés ont également porté sur la nature de l’engagement en Afghanistan et la combinaison d’instruments militaires et non militaires, devant être mis en œuvre pour permettre la transformation du pays. Des débats sont en cours entre les Alliés et au niveau national concernant la question de l’équilibre entre les missions de combat et de reconstruction. Certains pays – plus particulièrement les Etats-Unis – insistent sur le fait que les forces de l’OTAN doivent être préparées pour les opérations de combat, et estiment que la FIAS doit être prête et disposée à mener toute la gamme des opérations, qu’il s’agisse du maintien de la paix ou des combats contre les taliban et autres groupes armés. D’autres Alliés pensaient à l’origine que la mission en Afghanistan était avant tout non militaire. Ils considéraient donc que la FIAS était surtout une mission de maintien de la paix – avec pas ou peu de combats – et se sont montrés peu enclins à fournir des hommes pour les opérations de contre-insurrection. 

7.       Ces approches différentes de la mission en Afghanistan ont provoqué une fragilisation de la cohésion entre les membres de l’OTAN. Comme l’a fait remarquer un commentateur indépendant aux membres de la Sous-commission sur les partenariats de l’OTAN en octobre 2009, les armées européennes sont devenues « de facto des forces de maintien de la paix, et ne disposent que de capacités de combat limitées ». Un ancien haut commandant de l’armée américaine a regretté que de nombreux officiers américains de grade intermédiaire ne considèrent plus leurs homologues des pays alliés comme des compagnons d’arme, et que l’acronyme « ISAF » (l’équivalent anglais de « FIAS ») soit désormais traduit par l’expression « I Saw Americans Fight » (J’ai vu des Américains au combat). Bien que ce point de vue soit évidemment exagéré, il témoigne néanmoins d’une crise de confiance entre les forces de l’OTAN qui peut avoir de graves conséquences sur l’Alliance en général.

8.       Avec plus de 45 000 hommes au sein de la FIAS ainsi qu’un contingent intervenant indépendamment de l’Alliance, les Etats-Unis restent de loin le plus gros contributeur de soldats. Le Royaume-Uni et l’Allemagne – qui occupent la deuxième et la troisième place pour la contribution de soldats – ont respectivement déployé sur le terrain un peu moins de 10 000  et 4 500 hommes. Par ailleurs, les soldats déployés en Afghanistan n’ont pas tous été formés aux opérations de combat, et la plupart des troupes fournies par des pays autres que les Etats-Unis sont des unités de formation inaptes au combat. 

9.       Si certains Alliés critiquent le manque d’expérience d’une partie des forces de l’OTAN dans le domaine des opérations de combat, les pays contributeurs de ces forces ont en revanche estimé que les initiatives militaires dirigées par les Etats-Unis étaient excessivement musclées et potentiellement contre-productives. A cet égard, ils ont également pris acte du nombre croissant de victimes civiles, dû notamment au manque de précision des frappes aériennes. La conséquence est que cela conduit, dans certaines régions du pays, à s’aliéner la sympathie de la population. Il est important toutefois de préciser que, selon un rapport de la mission d’assistance des Nations unies en Afghanistan (MANUA), 70 % des pertes civiles survenues en 2009 ont été causées par des attaques d’insurgés, contre 25% par les forces progouvernementales, dont les troupes de l’OTAN. La Rapporteure tient à souligner que l’OTAN se trouve en Afghanistan à la demande du gouvernement afghan et que l’engagement de l’Alliance est basée sur une résolution du Conseil de sécurité de l’ONU.

10.     Plus généralement, bien que les pays membres de l’Alliance continuent de transformer leurs armées de façon à les rendre plus légères, plus souples et plus mobiles, la modernisation des armées « statiques » issues de la Guerre froide est un processus de longue haleine qui n’est toujours pas terminé. Les contraintes budgétaires et les différentes priorités politiques des pays membres de l’OTAN ont également ralenti le processus. Qui plus est, tous les Alliés n’ont pas l’expérience traditionnelle des forces expéditionnaires. 

11.     En fait, la principale difficulté à laquelle s’est heurtée – et continue de se heurter – l’OTAN en Afghanistan est la capacité à recueillir des engagements (en majorité sous la forme de troupes, mais aussi de moyens logistiques, d’équipements et de contributions financières) de la part des Etats membres. Ces engagements ont trop souvent eu lieu au coup par coup. Lorsque le Président américain Barack Obama a demandé aux Alliés de fournir 10 000 hommes supplémentaires en plus des 30 000 soldats déployés par ailleurs par les Etats-Unis, seul un petit nombre de membres de l’OTAN ont répondu à son appel, qui plus est en apportant une contribution limitée. Le Royaume-Uni a par exemple envoyé un contingent de 500 hommes, tandis que l’Allemagne est prête à envoyer 500 soldats supplémentaires, ainsi que 350 autres comme « réserve flexible ».   

12.     Outre leur incapacité à fournir les forces militaires nécessaires, les membres de l’OTAN ont en outre négligé d’engager des troupes supplémentaires pour former l’armée et la police afghanes, ou des experts civils pour aider à la création des premières institutions. Les initiatives de formation de la police nationale afghane n’ont pas reçu les moyens financiers ni les effectifs suffisants. De la même manière, le système judiciaire reste très fragile en raison du manque de juristes et d’avocats compétents. Globalement, la mise en place d’un système judiciaire professionnel a pris du retard à cause de l’insuffisance de l’aide financière et de l’expertise technique. Par ailleurs, des progrès minimes ont été réalisés concernant la recherche d’un consensus sur la réponse à apporter au développement de la culture du pavot en Afghanistan. Les membres de l’OTAN n’ont pas réussi à trouver un accord quant à la question de l’intervention ou non des soldats de la FIAS dans la destruction de ces cultures. La police nationale afghane (PNA), qui est responsable de l’éradication des champs de pavot et du démantèlement des laboratoires d’opium, reste accablée de problèmes. A l’opposé, la formation de l’armée nationale afghane (ANA) a été beaucoup plus concluante. Des problèmes subsistent néanmoins, comme par exemple la consommation de drogues, le manque de discipline et de savoir-faire militaire, ainsi que l’absence d’intérêt pour la protection de la population.

13.     Il est regrettable qu’il ait fallu près de huit ans – et plusieurs modifications de la stratégie de l’Alliance en Afghanistan – pour que des progrès tangibles commencent à se faire sentir. La présence militaire de l’OTAN dans ce pays est, depuis le début, trop restreinte pour sécuriser le pays. La situation en Afghanistan et l’intensité de l’insurrection actuelle sont la conséquence directe de l’échec de la coalition conduite par les Etats-Unis, qui n’a pas su saisir l’opportunité de la victoire rapide contre les talibans en 2001 pour sécuriser et stabiliser le pays. Le manque d’engagement ferme et partagé de la communauté internationale à l’égard de l’Afghanistan, le nombre limité de soldats sur le terrain, l’insuffisance des moyens financiers et les retards dans leur mise à disposition ont créé un vide politique qui a permis au taliban de reconstituer leurs forces.

14.     Cet échec prématuré trouve en partie ses origines dans la guerre en Irak, qui a détourné les regards de l’Afghanistan. Les inquiétudes suscitées par cette guerre ont empêché l’Afghanistan de recevoir l’attention et les ressources dont il avait besoin pour reconstruire son infrastructure et remettre sur pied sa société. Malgré l’engouement de la population afghane de bénéficier d’un soutien extérieur, les Etats-Unis et leurs alliés n’ont déployé que 8 000 hommes (principalement américains) début 2002 pour y mener des opérations de combat. Au cours des 18 premiers mois de l’intervention, la coalition menée par les Etats-Unis n’a déployé aucune force de maintien de la paix en dehors de Kaboul, laissant à la population des provinces comme Helmand le soin d’assurer sa propre sécurité. 

15.     En 2003, la guerre en Irak a été, dans l’histoire récente de l’Alliance, la question qui a créé le plus de divisions. Dans l’esprit du public tout au moins, la dissension entre les Alliés au sujet de la guerre en Irak a failli compromettre l’unité de l’OTAN elle-même, comme l’a laissé entendre l’ancien Secrétaire à la défense des Etats-Unis, Donald Rumsfeld, dans sa formule : « la mission détermine la coalition ». Sur le plan politique, la guerre en Irak a compliqué la coordination entre les Alliés, certains gouvernements étant réticents à se laisser diriger par l’Administration Bush. De surcroît, la politique de détention des prisonniers a été vivement critiquée et a atteint son paroxysme avec le scandale de la prison d’Abou Ghraib. Les effets négatifs que cela a produits sur la réputation de l’administration américaine ont renforcé le scepticisme général concernant le fondement de la « guerre contre la terreur ». 

16.     Suite à l’affaire d’Abou Ghraib, la détention de prisonniers par les forces de l’OTAN en Afghanistan est devenue difficile sur le plan politique, et les alliés des Etats-Unis présents dans ce pays ont été dans l’incapacité politique de confier leurs prisonniers aux Américains, qui géraient les seules installations de détention existant sur le terrain. La politique en matière de détention des prisonniers est restée une question délicate, et les membres de l’OTAN n’ont pas réussi à se mettre d’accord sur une politique commune. La seule solution sur laquelle ils se sont entendus consiste à confier les prisonniers à l’armée/la police afghane dans les 96 heures suivant leur capture. Si les forces de l’OTAN ne peuvent remettre au système judiciaire afghan les combattants ennemis faits prisonniers dans un délai de 96 heures, elles sont dans l’obligation de les libérer. Cela arrive relativement fréquemment, ce qui fait dire à certains que la méthode utilisée par l’OTAN à l’égard des prisonniers est celle de « capture et remise en liberté ». Un autre problème est le traitement infligé aux prisonniers par les Afghans. Amnesty International et l’Association des libertés civiles de la Colombie-Britannique ont accusé le gouvernement canadien d’enfreindre la Charte des droits et libertés du Canada, affirmant que les prisonniers remis au système afghan étaient traités de façon inhumaine. Le Canada a donc décidé de ne pas remettre ses prisonniers aux Afghans, préférant vraisemblablement opter pour des dispositifs de détention ad hoc à court terme. 

17.     La défiance grandissante à l’égard de la précédente administration américaine – comme l’attestaient les sondages d’opinion publiés par le German Marshall Fund of the United States – a rendu encore plus difficiles les efforts déployés par les gouvernements alliés pour que la mission en Afghanistan bénéficie durablement du soutien de l’opinion publique.

18.     La conférence sur l’Afghanistan, qui a eu lieu à Londres en janvier 2010, a permis d’adopter une stratégie bien précise pour ce qui concerne les opérations menées dans ce pays. Cette stratégie comporte trois grands volets. Le premier est la transition militaire : les Etats-Unis, les autres Alliés et leurs partenaires ont convenu de transférer aux autorités nationales afghanes le contrôle des premières provinces avant la fin 2010, et le reste du pays dans un délai de cinq ans. L’armée et la police afghanes seront donc développées pour atteindre respectivement 171 600 et 134 000 effectifs d’ici à octobre 2011. Le second volet est la transition civile, comme l’atteste la nomination de Mark Sedwill (ancien ambassadeur du Royaume-Uni en Afghanistan) au poste de Haut représentant civil de l’OTAN. La transition civile s’appuiera sur une « montée en puissance civile », c’est-à-dire une augmentation de la présence en Afghanistan d’experts civils qui apporteront leur aide en matière de gouvernance et de croissance économique. La transition civile permettra en outre de faire en sorte que l’aide au développement soit de plus en plus supervisée par le gouvernement afghan. Des mesures devront être prises pour lutter contre la corruption, notamment en créant un bureau indépendant de supervision ainsi qu’une mission internationale d’évaluation et de suivi. Le troisième volet est la réconciliation et réintégration. Un fonds international sera utilisé pour permettre aux anciens combattants ayant renoncé à la violence et abandonné leurs liens avec al-Qaida d’avoir accès à des terres et de démarrer une nouvelle activité[1].

19.     A l’issue de la conférence de Londres, on constate que l’OTAN et ses partenaires sont sur la bonne voie. Il est maintenant capital de donner suite aux politiques ambitieuses qui ont été présentées fin janvier 2010. Ce n’est en effet qu’à cette condition qu’il sera ensuite possible de passer le relais au peuple afghan par l’intermédiaire de la transition civile et militaire, mais aussi de la réconciliation et la réintégration.

III.          L’importance du soutien de l’opinion publique

20.     La plupart des observateurs laissent entendre que les efforts déployés par l’OTAN pour stabiliser l’Afghanistan nécessiteront un engagement à long terme de la part des Alliés. La question est de savoir si ces derniers auront suffisamment d’endurance pour continuer à soutenir le gouvernement afghan sur le long terme. De fait, l’action de l’OTAN en Afghanistan a été mise à mal par l’affaiblissement du soutien politique qui a eu lieu dans tous les pays membres de l’Alliance. Une opposition grandissante a en effet été constatée chez les parlementaires des différents pays, qui se faisaient en partie l’écho d’une opinion publique de plus en plus négative à l’égard de l’intervention militaire en Afghanistan – laquelle, au bout de huit ans, avait enregistré bien peu de progrès. Les gouvernements alliés sont de plus en plus contraints de justifier leur action en Afghanistan à une opinion publique devenue sceptique. De nombreux citoyens doutent que ce pays représente une menace directe pour leur sécurité, et remettent donc de plus en plus en question le motif avancé pour expliquer l’engagement militaire de l’OTAN. 

21.     Aux Pays-Bas, le gouvernement est tombé en février 2010, après que la coalition au pouvoir a échoué à surmonter les profondes divisions internes concernant la demande d’une nouvelle extension des opérations militaires en Afghanistan. Bien que la décision néerlandaise de se retirer d’Afghanistan n’aura pas forcément d’effet immédiat sur les engagements des autres Alliés, elle risque d’entraîner dans de nombreux pays une relance du débat sur les calendriers et les stratégies de sortie. Même si la plupart des membres de l’OTAN ont renouvelé leurs engagements actuels en Afghanistan, les perspectives sur le moyen et le long terme ne sont pas claires. Dans certains pays, les appels au retrait des troupes se font de plus en plus entendre. Cela est dû en partie à la persistance de l’insécurité et à l’augmentation du nombre de victimes, mais également au fait que les citoyens des pays ayant déployé des soldats dans le sud de l’Afghanistan ont le sentiment que l’effort de leur pays est « disproportionné ».

22.     Les difficultés persistantes sur le terrain et la hausse du nombre de victimes ont alimenté la controverse dans l’ensemble des pays de l’Alliance et ont considérablement amoindri le soutien de l’opinion à l’égard de l’Afghanistan dans plusieurs d’entre eux. Ce phénomène est particulièrement vrai en Europe, alors qu’en Amérique du Nord, l’appui de l’opinion publique demeure relativement important. Aux Etats-Unis, 56% des personnes interrogées ont déclaré être optimistes quant à la perspective d’une stabilisation de la situation en Afghanistan. En comparaison, elles étaient seulement 37% au Royaume-Uni, 30% en France et 23% en Allemagne à partager ce point de vue. Aux Etats-Unis, seuls 19% des sondés ont indiqué que l’OTAN devrait retirer ses forces d’Afghanistan, alors qu’ils étaient 34% en France, 41% en Allemagne et au Royaume-Uni, et pas moins de 51% en Pologne. En règle générale, les Européens sont aussi très favorables à une intensification de la contribution civile à la reconstruction économique de l’Afghanistan (66% en Italie, 59% en France, 55% en Allemagne, mais seulement 49% au Royaume-Uni), mais opposés à un renforcement des troupes de combat sur le terrain (à 84% en France, 86% en Allemagne, et 75% au Royaume-Uni). Dans le sondage d’opinion le plus récent réalisé en Allemagne (mi‑avril 2010), 62 % des personnes interrogées ont affirmé qu’elles souhaitaient que les troupes allemandes se retirent de la région où se trouvent les conflits, ce qui représente le chiffre le plus élevé jamais enregistré concernant la perception de la campagne de l’OTAN en Afghanistan par l’opinion publique. 

23.     Les gouvernements alliés s’y sont malheureusement mal pris pour expliquer les raisons de sécurité nationale qui imposent une poursuite de la mission en Afghanistan. Les inquiétudes de l’opinion publique sont plus faciles à apaiser lorsque les objectifs politiques globaux d’un engagement hors zone sont clairement définis et perçus comme cohérents avec les intérêts de chaque pays allié en matière de sécurité nationale. 

24.     L’opposition exprimée dans les pays membres de l’OTAN est également due en partie à l’ampleur financière de la mission, récemment accentuée par la crise financière et économique mondiale qui a lourdement grevé les budgets de l’ensemble des pays membres. Les surcoûts liés aux extensions récentes des opérations ne sont pas non plus étrangers au refus d’une poursuite de la mission. Au Canada par exemple, un débat a été engagé concernant les coûts de l’intervention en Afghanistan. 

IV.         La portee géographique et les partenariats de l’OTAN

25.     Par ailleurs, l’intervention de l’OTAN en Afghanistan représente à la fois un moteur et un moyen d’évaluer la capacité de l’Alliance à s’adapter à l’évolution de l’environnement sécuritaire. Nombreux sont ceux qui pensent que l’OTAN doit être prête à relever les défis actuels en matière de sécurité, à savoir les groupes terroristes opérant dans le monde entier, la piraterie maritime, la cybersécurité ainsi que la prolifération des armes de destruction massive (ADM) et de leurs vecteurs. L’OTAN doit par ailleurs pouvoir faire face aux menaces provenant de l’extérieur de la zone euro-atlantique. Le Concept stratégique qui est en cours d’examen devrait résoudre ces questions. Reste à voir cependant si l’OTAN sera prête à l’avenir à s’engager dans des opérations semblables à celle menée en Afghanistan. Certains Alliés se montrent moins enthousiastes à l’idée d’adopter une approche plus globale pour l’Alliance. Ils considèrent que l’OTAN en fait déjà trop, et ne veulent pas qu’elle coure le risque de devenir une «force d’intervention mondiale». Au lieu de s’engager dans des opérations menées très au-delà de la région euro-atlantique, l’Alliance devrait se concentrer sur sa fonction première, à savoir assurer la sécurité et la stabilité de la zone euro-atlantique.      

26.     Ces mêmes pays avancent également que les Nations unies sont les seules à disposer d’un mandat pour régler les problèmes de sécurité à travers le monde, et que le renforcement du rôle de l’OTAN à l’échelle mondiale risquerait de détériorer les relations – voire de générer de nouveaux conflits – avec d’autres acteurs de la scène internationale tels que la Chine et l’Inde. D’autres opposants à l’idée d’une mondialisation de la portée de l’OTAN ont attiré l’attention sur le fait que dans les pays musulmans, l’Alliance est déjà perçue comme étant un «agent des Etats‑Unis». 

27.     La sécurité étant aujourd’hui une notion générale qui n’est plus limitée aux questions militaires, les membres de l’OTAN reconnaissent qu’une coopération plus étroite doit être engagée avec d’autres acteurs internationaux, en particulier avec l’Union européenne. Le resserrement des liens entre l’OTAN et l’UE est indispensable pour mettre en place une « approche globale » de la gestion de crise et des opérations, qui nécessite une utilisation efficace de l’ensemble des moyens, à la fois militaires et civils. 

28.     L’Union européenne est un acteur de plus en plus crédible, qui a de plus en plus sa place dans la gestion des crises internationales. Elle est aujourd’hui engagée dans les Balkans, en Afghanistan, dans le Caucase du Sud ainsi qu’au large des côtes somaliennes pour une opération de lutte contre la piraterie maritime. Elle peut aussi, en vertu de Berlin Plus, utiliser les capacités de l’OTAN en matière de commandement. Les opérations Concordia (l’ex‑République yougoslave de Macédoine[2]) et EUFOR-Althea (Bosnie-Herzégovine) sont deux missions menées dans le cadre de la politique européenne de sécurité et de défense (PESD), et ayant pris le relais d’opérations de l’OTAN. Leur succès prouve que le mécanisme de Berlin Plus fonctionne bien.

29.     Malgré cela, les possibilités de renforcement de la coopération dans ces régions sont très importantes. Les Etats qui sont membres de l’OTAN mais non de l’UE ont critiqué l’engagement tardif de cette institution en Afghanistan ainsi que les mauvais résultats de ses travaux dans ce pays, en particulier ceux de la mission EUPOL Afghanistan (la mission de police lancée par l’UE en 2007). Bien que la coordination sur le terrain entre les deux organisations se soit améliorée – comme l’ont démontré les opérations de lutte contre la piraterie au large des côtes somaliennes –, il n’existe toujours pas de cadre général permettant d’instaurer un véritable dialogue stratégique, et par là même une réelle coopération. Les pays qui sont membres à la fois de l’OTAN et de l’UE sont toujours confrontés à la difficulté de consacrer suffisamment d’attention et de ressources aux deux organisations. 

30.     Par ailleurs, malgré les progrès qui ont été réalisés dans la mise en œuvre d’une politique étrangère et de sécurité commune ainsi que du nouveau traité de Lisbonne, les Etats membres de l’UE ont des désaccords sur certains des aspects les plus importants de cette politique tels que la Russie, l’énergie et l’Afghanistan. Il en résulte donc que le traité de Lisbonne, qui a apporté à l’UE quelques changements structurels et de procédure, risque de peu améliorer la capacité de l’Europe à s’affirmer en tant qu’acteur sensé capable d’utiliser pleinement ses nombreuses ressources politiques, économiques et de sécurité. 

31.     Outre la nécessité de renforcer la coopération avec les organisations internationales, les Alliés reconnaissent que les partenariats jouent un rôle de plus en plus important dans l’approche adoptée par l’OTAN pour faire face aux problèmes complexes rencontrés dans les régions situées à la périphérie de l’Europe et au-delà. C’est donc la raison pour laquelle l’Alliance a commencé à travailler avec des pays extérieurs à la zone euro-atlantique dans le cadre de programmes de coopération purement militaires comportant plusieurs volets (par exemple le Partenariat pour la paix, ou PPP) et à accroître la contribution civile à la sécurité internationale. Ces partenariats formels ont été proposés aux pays d’Afrique du Nord et du Moyen-Orient (le Dialogue méditerranéen), et à ceux de la région du Golfe (l’Initiative de coopération d’Istanbul ou ICI). Ces partenariats comportent un large éventail d’activités de coopération – qui incitent les Etats concernés à engager des travaux dans le domaine de l’interopérabilité, la gestion des questions de sécurité, les réformes du secteur de la défense, la formation aux questions de la défense ainsi que la lutte contre les armes légères et la prolifération des armes portatives –, mais aussi toute une gamme d’activités à caractère civilo-militaire.

32.     L’élargissement et l’approfondissement des partenariats de l’OTAN favorisent la coopération, la confiance et la stabilité, de la même manière qu’ils accroissent les capacités des Alliés et de leurs partenaires à faire face aux nouveaux défis qui se présentent en matière de sécurité. Les partenaires n’ont pas tous l’intention de devenir membres de l’OTAN, mais ils contribuent souvent de façon importante aux missions menées par l’Alliance. L’OTAN devrait encore améliorer ses mécanismes de consultation et de coopération avec ceux de ses partenaires qui choisissent de contribuer aux opérations qu’elle dirige (ce que l’on appelle les « pays de contact »). Bien que ces pays se situent bien au-delà du cadre d’un éventuel élargissement de l’Alliance – tel que prévu à l’article 10 de son traité – et qu’ils ne participent pas aux programmes officiels de partenariat avec l’OTAN, des dispositifs formels devraient être mis en place pour s’assurer que leur voix est entendue dans les discussions politiques qui ont lieu à l’OTAN au sujet des opérations pour lesquelles ces pays ont fourni des forces. 

33.     Certains Alliés préfèrent que les nouvelles attributions de l’OTAN se reflètent dans ses structures, par exemple dans l’officialisation de ses relations avec ses « partenaires du monde entier » ou les « pays de contact » tels que l’Australie et le Japon, qui apportent des contributions majeures aux missions de l’OTAN. D’autres Alliés sont au contraire défavorables à l’établissement de partenariats officiels, notamment avec les « pays de contact », car ils craignent que l’OTAN ne puisse se transformer en une organisation chargée de la sécurité mondiale. Certains redoutent également que des engagements formels avec des pays extérieurs à la zone euro-atlantique ne puissent entraîner les Alliés dans d’éventuels conflits éclatant en dehors du territoire de l’OTAN et ne menaçant pas directement la sécurité de ses membres.  

V.            Les capacites des pays membres de l’OTAN

34.     Les Alliés doivent s’assurer que leurs forces armées possèdent les capacités nécessaires pour atteindre les objectifs de l’Alliance en Afghanistan et au Kosovo, protéger le territoire de l’OTAN à la fois contre les menaces conventionnelles et non conventionnelles, et pour continuer de s’assurer que la protection offerte par l’article 5 remplit un rôle dissuasif efficace. Bien que l’accent soit mis sur la nécessité de rendre les forces alliées plus expéditionnaires, plus souples et plus faciles à déployer, et bien que les Etats membres se soient mis d’accord sur les objectifs, des insuffisances alarmantes demeurent en ce qui concerne les capacités dont l’Alliance a besoin pour tenir ses engagements.   

35.     Les budgets de la défense des Alliés avaient déjà été revus à la baisse avant la crise économique. Ces dix dernières années, les budgets de la défense des pays membres de l’OTAN (à l’exclusion des Etats-Unis) représentaient en moyenne 1,4% du PIB. En 2008, seuls la Bulgarie, les Etats-Unis, la France, la Grèce, le Royaume-Uni et la Turquie ont consacré plus de 2% de leur PIB à la défense (le taux recommandé à titre informel par l’OTAN). Les disparités énormes entre les dépenses de défense et les limitations de moyens qu’elles ont entraînées à l’OTAN ont suscité les critiques de certains Alliés. L’un des exemples les plus représentatifs des difficultés persistantes que connaît l’Alliance dans le domaine de la génération de forces est le sort qu’a connu la Force de réaction de l’OTAN (NRF), l’un des moteurs de la transformation militaire de l’Alliance. La NRF est une force à haut niveau de préparation, faisant appel aux technologies de pointe et composée d’éléments des forces terrestres, aériennes, navales et spéciales que l’Alliance peut déployer rapidement partout où cela est nécessaire. Or, parce que les membres de l’OTAN n’ont pas tenu leurs engagements financiers, la NRF a dû être réaménagée. Elle se compose donc aujourd’hui d’un élément de base, la Force de réaction immédiate (IRF), composée d’un personnel militaire de 13 000 hommes et d’un pool de forces de réaction auquel les pays membres peuvent, s’ils le veulent, apporter des renforts humains. Les Alliés n’ont pas non plus réussi à se mettre d’accord sur le fait que la NRF devait être utilisée uniquement pour des opérations de forte intensité ou également pour des opérations de faible intensité.

36.     Les appels fréquents (principalement en provenance des Etats-Unis) pour que les Alliés affectent 2 % de leur PIB à la défense conformément aux recommandations ont trop souvent été ignorés. Cela a conduit les Américains à se demander si les Alliés avaient la volonté et la capacité d’engager les ressources nécessaires pour leur sécurité commune. Du point de vue des Etats‑Unis, les Alliés ne tiennent pas leurs promesses, et l’Europe en particulier donne l’impression d’être divisée et centrée sur elle-même, ne contribuant à l’effort commun qu’avec réticence. Le Secrétaire américain à la défense, Robert Gates, a ainsi lancé début avril 2010 une mise en garde en indiquant que l’OTAN était en train de connaître « des problèmes systémiques très graves qui s’étendront sur le long terme », et que « le fait que les budgets de la défense soient insuffisants compromet les objectifs communs en matière de sécurité ». Dans ce contexte, M. Gates a critiqué l’Europe pour sa « démilitarisation excessive depuis la fin de la Guerre froide », en ajoutant que les pays européens étaient « devenus hostiles à la force militaire » et avaient négligé d’investir dans l’armement et l’équipement militaire. 

37.     Les dépenses de défense des Alliés n’ont cessé de diminuer au cours des dix dernières années, et la crise économique et financière mondiale laissera peu de place, voire aucune, à un revirement de situation. Bien au contraire, de nombreux pays de l’OTAN ont déjà annoncé de nouvelles réductions – parfois drastiques – de leurs budgets de la défense. C’est le cas de certains des pays alliés les plus importants, comme par exemple le Royaume-Uni. RUSI, le groupe de réflexion spécialisé dans les questions de sécurité et dont le siège est à Londres, prévoit que les dépenses du secteur de la défense britannique baisseront de 10 à 15 % entre 2010 et 2016, comme cela est indiqué dans le rapport de l’Institut pour la Recherche en Politiques publiques (Institute for Public Policy Research – IPPR) sur les dépenses du Royaume-Uni en matière de défense[3]. 

38.     La crise économique actuelle devrait pouvoir être surmontée. Le problème est que les tendances démographiques à long terme vont compliquer la tâche des membres de l’OTAN, lorsqu’il s’agira de réunir les ressources financières, ainsi que le personnel militaire, nécessaires pour assurer la sécurité commune des Alliés. A mesure que ces tendances démographiques et leurs implications financières iront en s’intensifiant, il est peu probable que l’on trouvera des fonds supplémentaires pour financer les acquisitions militaires. Il faudra donc de nouveau insister sur la nécessité de dépenser avec parcimonie. La crise économique et financière mondiale ainsi que les tendances démographiques à long terme représentent également une occasion de procéder à une restructuration. Il sera en effet capital de supprimer les doublons et créer des synergies. 

39.     Si la hausse des dépenses militaires n’est pas forcément nécessaire, l’adoption d’une approche plus globale incluant également les éléments civils est en revanche indispensable. D’autre part, le partage du fardeau entre les Alliés semble d’autant plus pertinent dans le contexte de la crise économique. Le principe appliqué actuellement, à savoir que « les dépenses sont à la charge de ceux qui les engagent », signifie que les pays qui interviennent sur le terrain prennent en charge toutes les dépenses intervenant au cours des opérations. Même s’il est probable que le nouveau Concept stratégique abordera également la question du financement commun, les Alliés doivent malgré tout trouver un accord politique sur ce point.  

VI.         L’élargissement de l’Alliance

40.     Le nouveau Concept stratégique, qui devrait être approuvé lors du prochain sommet de l’OTAN à Lisbonne, va probablement entériner la poursuite de la politique de la « porte ouverte » mise en œuvre par l’Alliance. L’adhésion est ouverte à tout pays européen ayant la capacité et la volonté de remplir les engagements et les obligations associés au statut de membre, et également de contribuer à la sécurité de la région euro-atlantique. Comme chacun s’accorde à le reconnaître, la perspective d’une adhésion à l’OTAN – et à l’UE – a un effet particulièrement important sur la promotion de la stabilité en Europe. Les Alliés sont d’accord sur le fait que la réalisation d’une « Europe unie et libre » passe par l’intégration – ou tout au moins par l’association – de l’ensemble des pays européens aux structures euro-atlantiques, à savoir l’OTAN et l’UE. Le processus d’adhésion à l’OTAN se compose généralement de quatre grandes étapes : le Partenariat pour la paix (PPP), le plan d’action individuel pour le Partenariat (IPAP), le Dialogue intensifié et le Plan d’action pour l’adhésion (MAP). Lors du sommet de Bucarest, la Bosnie-Herzégovine, le Monténégro et la Serbie ont été conviés à l’étape du Dialogue intensifié. A ce jour, la Bosnie‑Herzégovine, l’ex-République yougoslave de Macédoine et le Monténégro participent au MAP. 

41.     Bien qu’ils soient globalement d’accord sur la poursuite de la politique de la porte ouverte de l’OTAN, les Alliés n’ont pas tous le même avis concernant l’accession de certains pays candidats. A ce jour, des demandes d’adhésion ont été présentées par la Géorgie, la Bosnie-Herzégovine, le Monténégro, l’ex-République yougoslave de Macédoine et l’Ukraine. L’absence de consensus entre les Alliés est cependant apparue clairement lors du sommet de l’OTAN à Bucarest en avril 2008. Lors de cette manifestation, les responsables de l’OTAN ont invité l’Albanie et la Croatie à rejoindre l’Alliance, et ont promis à la Géorgie et à l’Ukraine une adhésion future, mais sans pouvoir se mettre d’accord sur la mise en œuvre d’un MAP pour ces deux pays. De leur côté, les chefs d’Etat et de gouvernement ont également décidé d’inviter l’ex-République yougoslave de Macédoine à devenir membre de l’OTAN dès que le problème de son nom serait résolu, d’un commun accord avec la Grèce. Bien que le nouveau gouvernement ukrainien ait fait savoir qu’il ne poursuivra pas l’intégration de son pays au sein de l’OTAN – préférant se concentrer sur ses relations immédiates avec la Fédération de Russie et l’UE –, une coopération accrue avec ce pays n’est pas exclue. La Serbie, la République de Moldova et le Bélarus ne sont, pour l’instant, pas intéressés par une adhésion à l’OTAN.

42.     Certains pays membres de l’OTAN et de l’UE souffrent aujourd’hui d’une « lassitude de l’élargissement », due principalement au fait que l’intégration de nouveaux pays a été plus laborieuse, plus longue et plus coûteuse que généralement prévu. De plus, deux des pays candidats, la Géorgie et l’Ukraine, connaissent des problèmes intérieurs importants, qu’ils vont devoir résoudre avant de pouvoir devenir membres. En Ukraine, selon les sondages d’opinion, une majorité de la population est indécise quant à l’intégration ou non de son pays à l’OTAN. La Géorgie, qui reste l’un des pays partenaires les plus avancés en ce qui concerne la réforme de ses systèmes militaires, civils et économiques, se trouve dans une situation intérieure difficile, provenant notamment de l’instabilité liée à son incapacité à résoudre avec succès la question des « conflits gelés » en Ossétie et en Abkhazie. Bien que la politique de la porte ouverte appliquée par l’OTAN demeure inchangée, les pays candidats doivent réaliser des progrès dans le domaine des critères d’adhésion. Cela étant, certains pays membres considèrent que les relations avec la Russie représentent un problème majeur pour l’adhésion éventuelle de la Géorgie et de l’Ukraine à l’OTAN. 

VII.       Les relations avec la Russie

43.     La Russie représente pour l’Alliance un partenaire essentiel, quoique parfois difficile. De l’avis général, l’OTAN et la Russie ont en commun toute une série de préoccupations en matière de sécurité, comme par exemple la stabilité dans la région euro-atlantique, la stabilisation de l’Afghanistan, la prévention de la prolifération des ADM et de leurs vecteurs, le terrorisme et la piraterie maritime.

44.     Bien qu’ils reconnaissent à l’unanimité qu’il ne saurait y avoir de stabilité durable en Europe sans la Russie, les Alliés ne sont pas tous d’accord sur la politique que doit mener l’OTAN à l’égard de ce pays. Les nouveaux pays membres de l’Alliance – dont un grand nombre était autrefois sous domination soviétique – et quelques autres Alliés n’ont pas hésité à critiquer ouvertement le comportement musclé de la Russie envers ses voisins immédiats, dont son ingérence dans leurs affaires intérieures par l’exercice d’une pression économique, politique et autre. Ces mêmes Alliés sont également plus préoccup, 3;s par la politique étrangère de la Russie, qu’ils perçoivent comme de plus en plus autoritaire, et parfois provocatrice. Un exemple est le nombre croissant de témoignages faisant état du survol par des avions russes de la mer de Barents jusqu’à la mer du Nord, ce qui constitue une violation de l’espace aérien du territoire de l’OTAN.

45.     D’autre part, le conflit survenu en 2008 entre la Russie et la Géorgie a accentué certaines des divergences entre les Alliés. Tous les membres de l’OTAN ont vivement condamné l’incursion militaire russe, la décrivant comme une réaction « disproportionnée » à la tentative de Tbilissi de recouvrer le contrôle de l’Ossétie du Sud par la force armée. Les Alliés ont également critiqué la décision de la Fédération de Russie de reconnaître l’indépendance de l’Abkhazie et de l’Ossétie du Sud, en violation des principes fondamentaux de l’OSCE et des résolutions du Conseil de sécurité des Nations Unies. La guerre en Géorgie a fait craindre aux membres de l’OTAN qu’une confrontation militaire directe était encore possible en Europe. Une attention accrue a par conséquent été accordée à l’engagement de l’OTAN en faveur de la défense territoriale de ses membres. Dans les nouveaux Etats membres, la question s’est posée de savoir si l’OTAN avait toujours la capacité de se défendre en cas d’attaque militaire directe. Ils ont également laissé entendre que l’Alliance s’intéressait trop à l’Afghanistan et prenait le risque de négliger d’autres tâches plus importantes, en particulier la défense territoriale. 

46.     Une partie des nouveaux membres de l’OTAN a également eu le sentiment qu’après le conflit en Géorgie, certains des Alliés s’empressaient trop rapidement de normaliser leurs relations avec Moscou. Ils se sont demandés si les autres Alliés ne cherchaient pas à préserver leurs propres intérêts économiques (et énergétiques) en entretenant de bons rapports bilatéraux avec la Russie, au risque éventuellement de compromettre la sécurité et le bien-être économique communs de l’ensemble des Alliés. Plus ré,, cemment, l’achat par Moscou de navires de guerre de haute technologie à l’un des Alliés a été critiqué par les autres membres de l’OTAN, qui craignent que cela ne permette à la Russie de mener des actions plus offensives contre ses voisins. Les nouveaux Etats membres ont également tendance à avoir un point de vue plus critique sur l’évolution intérieure russe que les autres Alliés. Les nouveaux Alliés, en particulier ceux situés à proximité de la Russie, sont aussi plus virulents lorsqu’ils critiquent Moscou pour sa manière de présenter les régions environnantes comme faisant partie de « sa sphère d’influence », réduisant ainsi la souveraineté et les intérêts en matière de sécurité de ses voisins immédiats. 

VIII.    Conclusionspréliminaires

47.     Depuis la fin de la Guerre froide, l’OTAN a négocié avec succès son adaptation à un environnement sécuritaire en constante évolution. Le nombre de ses membres s’est donc accru, en même temps que les problèmes et le territoire sur lesquels elle doit intervenir. Le nouveau Concept stratégique, qui est en cours de préparation sera un document important qui fournira une vision précise de l’évolution future de l’OTAN et redonnera aux Alliés un nouvel élan dans la finalité qui les anime. Bien que ce Concept fixera des objectifs ambitieux pour l’Alliance, il est important de noter que la cohésion entre les Alliés dépendra en fin de compte du respect des engagements qui ont été pris. L’idée avancée par le présent rapport est que l’OTAN doit être prête à faire face aux menaces provenant de l’extérieur de la zone euro-atlantique, mais qu’il est encore difficile de trouver un accord sur la manière dont elle peut s’y prendre pour s’acquitter de cette tâche efficacement. Par ailleurs, si les Alliés sont effectivement d’accord sur le principe du partage des risques et de la charge, ils n’ont en revanche rien convenu concernant la façon de procéder pour garantir un équilibre.   

48.     L’OTAN, et par là même la communauté internationale, est désormais sur la bonne voie en Afghanistan, même si les problèmes les plus importants demeurent. Ces problèmes sont principalement les critères des engagements futurs de l’OTAN, le bon équilibre entre les instruments militaires et non militaires, l’interaction de l’Alliance avec les autres acteurs internationaux et pays partenaires, ainsi que les relations avec la Fédération de Russie. Les solutions faciles n’existent pas, notamment parce que les priorités des Alliés ne peuvent pas être en permanence les mêmes. Il sera donc fondamental que les Etats membres de l’OTAN fassent de plus en plus coïncider leurs intérêts.  

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