I.  INTRODUCTION  
  A.  COMMENT LA CRISE A BALAYE LA REGION 

II.  LES CONDITIONS ECONOMIQUES 

  A.  STRUCTURES ECONOMIQUES LOCALES  
  B.  LE COMMERCE INTERNATIONAL 
  C.  LES (DES-)EQUILIBRES MACROECONOMIQUES : COMPTES COURANTS ET FLUX DE CAPITAUX  
  D.  LES RELATIONS ECONOMIQUES INTERNATIONALES  
  E.  MAIN-D’ŒUVRE, MIGRATION ET TRANSFERTS DE FONDS DES EXPATRIES 

III.  LES IMPLICATIONS POUR LES POLITIQUES BUDGETAIRES ET MONETAIRES  

  A.  LES POSITIONS BUDGETAIRES AVANT LA CRISE  
  B.  LES MESURES ADOPTEES EN PLEIN CŒUR DE LA CRISE  
  C.  LA REOUVERTURE DU DEBAT SUR « L’IMPOSSIBLE TRINITE » 

IV.  RECOMMANDATIONS ET CONCLUSION 

      BIBLIOGRAPHIE 

I. INTRODUCTION

1.  Les économies des vingt pays qui composent l’Europe centrale et orientale (1) (ECO) se sont fortement dégradées au cours des 18 derniers mois. Bien que ces économies en transition aient en grande partie échappé au resserrement du crédit découlant de l’effondrement du marché des « subprimes » aux Etats-Unis durant le premier semestre 2008, aucune d’elles n’a pu éviter la contraction des flux financiers et des échanges commerciaux provoquée par l’implosion de Lehman Brothers en septembre/octobre 2008. Les premières estimations relatives au produit intérieur brut réel pour 2009 indiquent d’ailleurs que seules l’Albanie et la Pologne ont évité une contraction généralisée de l’économie, alors que l’économie de la région dans son ensemble se réduisait de près de 5% par rapport à l’année précédente. (FMI, 2009a). Cet incroyable revers de fortune suscite des préoccupations quant à la vitalité économique de la région, agite le spectre de désordres sociaux et incite à se poser des questions quant à la future orientation des réformes politiques et économiques. (Banque mondiale, 2010). Fort heureusement, depuis le début 2010, la stabilité semble être de retour dans la région, même si de graves problèmes subsistent.

2.  L’apparition tardive mais spectaculaire de la crise en Europe centrale et orientale s’explique à la fois par l’origine de cette crise sur les marchés des capitaux occidentaux et par la forte dépendance de la région envers les marchés extérieurs et les capitaux étrangers. L’épicentre lointain de la crise a, dans un premier temps, permis aux investisseurs étrangers de préserver l’engagement de leurs capitaux sur les marchés de l’Europe centrale et orientale. Hormis les pays baltes, la région a réalisé des bénéfices au cours des trois premiers trimestres 2008. L’Europe centrale et orientale n’est toutefois pas sortie indemne de la première phase de la crise : de juillet 2007 à septembre 2008, la création de crédits et les flux de capitaux étrangers vers la région ont, comme il fallait s’y attendre, commencé à ralentir, sans toutefois exercer un impact majeur sur une croissance encore vigoureuse. D’après la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD), « la principale raison pour laquelle ces signes ne se sont pas manifestés par une diminution de la production dans la plupart des pays avant le second trimestre 2008 s’explique par la poursuite de l’expansion des exportations ». (BERD, 2009 : 46) Les données trimestrielles de l’EIU (Economist Intelligence Unit) le corroborent. Bien que le taux du crédit dans la région ait nettement ralenti au cours des neuf premiers mois de 2008, les exportations et les importations n’ont commencé à ralentir qu’au dernier trimestre. Malheureusement, lorsque la crise financière a fini par frapper de plein fouet l’Europe centrale et orientale, elle a atteint à la fois les économies financières et réelles de la région, provoquant l’évaporation simultanée des crédits étrangers et de la consommation étrangère. A partir de fin 2008, « l’activité économique s’est rapidement contractée, presque sans décalage». (BERD, 2009 : 11)

3.  La crise économique et financière a bien plus affecté l’Europe centrale et orientale que les autres régions en développement et émergentes. (Banque mondiale, 2010) Cela s’explique en grande partie par l’histoire et la position géopolitique uniques de l’Europe centrale et orientale : au cours de la décennie qui a suivi l’effondrement du bloc communiste, les pays d’Europe centrale et orientale sont demeurés pendant cinq à dix ans sous leur niveau de production de 1992 ; au début du XXIe siècle, la perspective d’adhésion à l’Union européenne (UE) a accéléré l’intégration économique aux marchés occidentaux développés et les réformes structurelles nécessaires à cette intégration. En dépit des différences au niveau des réformes privilégiant la libéralisation au sein des nouveaux membres de l’UE (Bulgarie, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, République tchèque, Roumanie, Slovaquie et Slovénie), chacun de ces pays a connu une croissance substantielle à partir de 2000/01, grâce à la suppression des barrières aux échanges commerciaux et financiers intrarégionaux.

4.  Les dix autres pays d’Europe centrale et orientale se singularisent par une plus grande diversité encore. Dans les années 90, la majeure partie de l’Europe du Sud-Est se caractérisait par des économies relativement sous-développées et de nombreux pays étaient encore plus affaiblis par les guerres liées à l’éclatement de la Yougoslavie. Le retour de la stabilité dans les Balkans a cependant permis aux gouvernements de la région d’entamer des réformes substantielles, en vue d’une adhésion à l’UE. Finalement, les quatre pays de la Communauté des Etats indépendants (CEI) de la région ECO – le Bélarus, le Moldova, la Russie et l’Ukraine (2) – ont adopté des approches assez différentes en matière de réformes économiques et de relations économiques extérieures. Au sein de la CEI, l’Etat assume un rôle beaucoup plus important dans la vie économique nationale que ce n’est le cas dans les autres pays ECO. Au cours de la décennie écoulée, en dépit de la grande diversité politique et économique au sein de l’ « Europe émergente », le niveau de croissance s’est avéré remarquablement uniforme et comparable dans chaque pays. Cette diversité implique toutefois de profondes divergences quant aux impacts à long terme de la crise économique mondiale et aux réactions politiques appropriées.

A. COMMENT LA CRISE A BALAYE LA REGION

5.  La crise des liquidités a débuté aux Etats-Unis, sur le marché hypothécaire des subprimes, au cours de l’été 2007. Alors que les liquidités se tarissaient et que le coût des emprunts à court terme enflait, les investissements à fort ratio d’endettement devenaient intenables. Les investisseurs étaient donc contraints de se désengager, en retirant leurs capitaux des placements les plus risqués pour privilégier des placements (plus) sûrs, tels que le dollar américain et les matières premières. Cela a provoqué une formidable volatilité des prix dans de nombreuses classes d’actifs et sur les marchés financiers. Très vite, cette volatilité s’est propagée aux marchés européens des capitaux, car de nombreuses grandes banques européennes détenaient des avoirs sur les marchés américains des valeurs mobilières. Les banques occidentales qui avaient massivement investi en Europe centrale et orientale retirèrent leurs capitaux de la région afin de préserver leurs bilans dans leur pays d’origine, mais cet exode demeura relativement limité dans un premier temps, c’est-à-dire tout au long du premier semestre 2008. Les pays baltes ont toutefois fait exception à la règle. En effet, leur taux de croissance vertigineux, largement financé par un afflux massif de capitaux étrangers, avait créé une bulle locale qui avait déjà commencé à se dégonfler fin 2007. Quoi qu’il en soit, avec l’effondrement de plusieurs grandes firmes américaines en septembre 2009 (Lehman Brothers, AIG et la Bank of America), la crise des liquidités s’est muée en une « crise financière et économique mondiale » à part entière.

6.  Alors que les incertitudes semaient le trouble sur les marchés financiers du monde entier au cours du dernier trimestre 2008, l’Europe centrale et orientale fut confrontée à « l’arrêt brutal » des prêts bancaires. (BERD, 2009). La situation empira lorsque la contraction de la demande occidentale de produits importés pénalisa les programmes de production de biens ECO destinés à l’exportation. La rareté des capitaux et l’accroissement des primes de risque pour l’obtention de nouveaux capitaux déclenchèrent une explosion des coûts du crédit pour les gouvernements et le secteur privé. De 2008 à 2009, les investissements nets en Europe centrale et orientale passèrent soudain d’un niveau record de 330 milliards de dollars à moins de 48 milliards de dollars, soit une chute de plus de 85%. (FMI, 2009a) Peu après, les exportations de biens et de services s’effondrèrent brutalement, fin 2008 et début 2009. Parallèlement, le FMI annonçait que le volume des exportations de la région ECO n’avait augmenté que de 6,9% en 2008, un résultat de loin inférieur à celui des cinq années précédentes, durant lesquelles les exportations annuelles avaient progressé de 10%, voire davantage. En 2009, les exportations de la région par rapport à l’année précédente ont chuté de pas moins de 12,6%. Et ce chiffre est relativement minime en comparaison de l’effondrement des importations de l’Europe centrale et orientale, qui ont diminué de 17,1% entre 2008 et 2009. (FMI, 2009b).

7.  Dans une région fortement tributaire des marchés étrangers, il n’a fallu que peu de temps pour que ces contractions donnent lieu à de graves privations pour les habitants d’Europe centrale et orientale. Alors que les données pour 2009 sont toujours en cours de finalisation, il apparaît déjà que : 1) le nombre de sans-emplois a connu une augmentation vertigineuse ; 2) les pertes d’emplois sont plus nombreuses dans les secteurs à plus forte valeur ajoutée ; et, 3) en raison des deux premières tendances, de plus en plus de gens ont cruellement besoin d’une assistance sociale. Pour les seize pays qui peuvent fournir des statistiques, la moyenne non pondérée du chômage officiel est passée de 8,9 à 12,1% en 2009 (EIU). Ces chiffres masquent cependant d’importantes disparités régionales. C’est ainsi, par exemple, que les trois pays baltes ont connu plus qu’un doublement de leur taux de chômage (dont la moyenne non pondérée est passée de 6,3 à 14,8%).

8.  Il est important de noter dans quels secteurs surviennent ces pertes d’emplois. Dans l’ensemble de la région, la production industrielle et la construction connaissent un recul plus rapide que tout autre secteur et enregistrent donc le plus grand nombre de pertes d’emplois. Bien que ceci soit le résultat logique de la contraction des marchés à l’exportation et du resserrement du crédit, il n’en demeure pas moins que les secteurs à forte valeur ajoutée et de nombreux travailleurs qualifiés figurent parmi les plus gravement touchés par la crise.

9.  Les retombées économiques (de la crise) sont passées de manière relativement transparente des marchés financiers aux marchés d’exportation, puis à la production industrielle pour affecter finalement le pouvoir d’achat du citoyen lambda. Les gouvernements nationaux cherchent désormais à raviver la flamme économique qui a animé la région pendant dix ans, tout en évitant les diverses embûches qui les ont rendus particulièrement vulnérables aux revers économiques. Les réactions politiques optimales ne sont toutefois pas toujours évidentes. Alors que, d’une part, l’effondrement de la consommation privée et des investissements alimente les demandes en faveur d’un accroissement des dépenses budgétaires de type keynésien afin de combler le fossé de la demande globale, l’effritement des flux de capitaux et la raréfaction du crédit révèlent à quel point l’austérité budgétaire est nécessaire pour garder la confiance des investisseurs étrangers. En fait, c’est un mélange des deux types d’objectifs qui a été adopté. Les réactions politiques ont été fortement conditionnées par les cadres économiques propres aux pays lorsque ceux-ci sont entrés dans la crise. S’il n’existe assurément aucune « solution miracle » en matière de politique économique dans la région ECO, nous allons néanmoins tenter de tirer quelques conclusions générales concernant la viabilité de certaines approches politiques.

II. LES CONDITIONS ECONOMIQUES

A. STRUCTURES ECONOMIQUES LOCALES

10.  Au cours des deux dernières décennies, plusieurs pays d’Europe centrale et orientale ont connu, à des degrés divers des événements aussi variés que des réformes centrées sur une « thérapie de choc », les répercussions de la libéralisation, la guerre et les conflits dans les Balkans, l’intégration politique et économique à l’UE, à l’OMC et à l’OTAN, l’introduction de l’euro ou la création de liens étroits avec cette monnaie, le retour en force du contrôle de l’Etat et des « révolutions de différentes couleurs ». La crise a donc eu des conséquences très différentes d’un pays à l’autre.

11.  Bien que l’ensemble de la région ait souffert de la crise financière et de la diminution soudaine de la demande étrangère, ce sont les pays baltes, l’Ukraine, le Moldova et la Russie qui ont enregistré les contractions les plus marquées de leur PIB en 2009, allant d’un recul de -8,7% en Russie à une chute stupéfiante de 17,5% en Lettonie. A l’autre extrémité du spectre, la Pologne et l’Albanie ont évité les contractions, et enregistré une croissance de 1,6 et 2,2% respectivement (Banque mondiale, 2010). Il est intéressant de noter que la capacité de ces deux économies à résister à la tempête financière ne semble pas correspondre aux scores de la transition établis par la BERD. Les trois pays baltes, par exemple, engrangent d’excellents résultats dans chaque catégorie de la transition, avec des moyennes allant de 3,7 à 3,93 - pour un maximum possible de quatre. La Pologne a obtenu un score moindre de 3,78. Ces mesures de la modernisation économique et de la libéralisation ne sont supérieures qu’en Hongrie (3,96) et en Slovaquie (3,78) (3). L’Albanie, le Moldova, la Russie et l’Ukraine enregistrent par contre un score égal ou légèrement supérieur à 3 (de 3,0 à 3,07) (4). Ces disparités sont grosso modo parallèles au classement (pour 2009) de la libéralisation politique, publié chaque année par Freedom House, ainsi qu’au classement relatif à la liberté économique établi par la Heritage Foundation. En conséquence, les écarts constatés au niveau de l’aptitude de ces pays à résister à la crise financière et économique ne fournissent pas nécessairement la preuve des avantages d’une libéralisation complète. Ce sont plutôt les mécanismes idiosyncrasiques de la libéralisation, y compris la solidité des instances de législation et de réglementation, qui déterminent la capacité de rebondir, sur le plan économique, en toutes circonstances – qu’elles soient favorables ou défavorables.

12.  De plus, s’il est vrai que plus un marché intérieur est grand et diversifié, plus il contribue à la capacité de résistance à la crise et au soutien de la reprise (FMI, 2009c), ce facteur ne suffit pas, à lui seul, à galvaniser la relance. Alors que l’économie de la Russie est plus de trois fois plus grande que celle de la Pologne, l’intensification de l’intervention de l’Etat pour lequel a opté la Russie et ses médiocres relations avec les investisseurs étrangers ont été déterminants. En revanche, dans l’ensemble de l’UE, c’est la Pologne qui a enregistré les meilleures performances au cours des dix-huit derniers mois - sa taille l’ayant aidé uniquement en raison de la robustesse de ses fondamentaux. Il apparaît également que la prospérité proportionnelle d’une société (mesurée d’après son PIB par habitant) ne présente qu’une relation mineure avec sa capacité de résistance à la crise. Alors que les revenus moyens en Ukraine et en Albanie sont respectivement les deuxième et troisième plus bas de la région (7 000 dollars environ), l’Albanie affiche la plus forte croissance du continent, tandis que l’Ukraine se classe avant-dernière, avec un recul de 15,3% en 2009.

13.  Signalons enfin que les positions de départ relatives des différentes économies jouent manifestement un rôle. La théorie de la croissance standard affirme que, toutes choses étant égales par ailleurs, les économies présentant des niveaux moins élevés de capitaux et de revenus par travailleur enregistreront une croissance plus rapide que les économies plus évoluées, jusqu’à ce que toutes les économies atteignent leur « taux de croissance stationnaire » (Solow, 1956). En Europe centrale et orientale, l’on constate cet effet « de rattrapage » en Albanie, un pays qui est parti d’un PIB par habitant nettement inférieur à celui de ses voisins, mais pas au Moldova, où le niveau de revenus moyen - comparable à celui de l’Albanie en 1992 - est demeuré à la traîne depuis lors (FMI, 2009a). En ce qui concerne la croissance cumulée du PIB depuis 2003, les projections du FMI pour la période 2010 - 2014 montrent que les pays relativement plus pauvres dans les années 1990, tels que l’Ukraine, le Moldova et la Russie, seront plus performants que la Pologne. D’autre part, même si l’Albanie ne parviendra pas au même niveau de croissance que la Pologne, elle devrait afficher en 2010 une croissance cumulée plus élevée que celle de l’Estonie, de la Lettonie et de la Lituanie, des pays où le revenu moyen a rapidement augmenté au cours de la décennie écoulée. Etonnamment, la situation n’était pas très différente avant la crise. En 2007 et 2008, la Pologne et l’Albanie ont connu leur plus faible taux de croissance depuis 2003 par rapport aux pays mentionnés ci-dessus, tandis que l’Ukraine, le Moldova et la Russie se sont montrés plus performants que les pays baltes. L’examen de la croissance cumulée depuis 1993 révèle cependant un tout autre tableau : l’Ukraine et le Moldova enregistrent la plus faible croissance en Europe centrale et orientale, tandis que – jusqu’en 2008 – l’économie au taux de croissance le plus rapide est celle de l’Albanie, suivie par l’Estonie et la Lettonie, dont le PIB par habitant n’a atteint que des niveaux moyens tout au long des années 1990. Si certains faits démontrent effectivement que des pays plus pauvres progressent plus rapidement, les facteurs de croissance, en Albanie par exemple, semblent être liés à des réformes institutionnelles progressives (SET, 2010), plutôt qu’à un simple mécanisme « de rattrapage ». En d’autres termes, on ne peut donc sous-estimer le rôle des politiques gouvernementales et des institutions.
 
14.  Globalement, le degré de libéralisation, la taille de l’économie et « l’effet de rattrapage » d’un revenu initial plus bas par habitant ne suffisent pas à expliquer de manière satisfaisante les divergences de modèles de croissance dans la région, pas plus d’ailleurs que les impacts différenciés de la crise. Ces facteurs structurels jouent certainement un rôle important dans l’établissement de conditions propices à une politique économique couronnée de succès, mais il est clair que chaque contexte spécifique varie considérablement d’un pays à l’autre. Le présent rapport examine ces différents contextes, en mettant l’accent sur les éléments qui délimitent les contours d’une crise très préjudiciable à la croissance de l’Europe centrale et orientale.

B. LE COMMERCE INTERNATIONAL

15.  Une caractéristique commune à la région ECO est sa dépendance envers les marchés extérieurs pour assurer sa croissance et sa prospérité intérieures. Les échanges commerciaux avec l’Europe occidentale et la Russie sont cruciaux pour toutes les économies ECO. Des différences importantes se manifestent toutefois quant à la dépendance de ces diverses économies envers les capitaux étrangers. L’afflux massif de capitaux étrangers dans la région durant les années qui ont précédé la crise a, en fin de compte, généré d’importants déséquilibres macroéconomiques. Ces injections de capitaux n’ont pas seulement financé de nouveaux investissements essentiels ; elles ont également suscité un boom de la consommation, intenable dans de nombreux cas. Ce phénomène est une caractéristique fondamentale des colossaux déficits des comptes courants dans la région (BERD, 2009). Alors qu’au début des années 2000, les pays aux structures financières plus ouvertes enregistraient des taux de croissance impressionnants (ex. les pays baltes), ce sont ces mêmes pays qui ont été les plus durement touchés au plan économique par la soudaine contraction des capitaux et des crédits étrangers. Dans les Etats où les marchés de capitaux étaient fermés ou étroitement encadrés, la crise s’est propagée par la contraction des marchés à l’exportation, alors que la réduction des flux financiers n’a produit qu’un impact mineur.

16.  Au cours des huit années qui ont précédé la crise, l’Europe centrale et orientale a enregistré des taux de croissance exceptionnels, en particulier si l’on considère ses performances économiques relativement maussades dans les années 1990. Au milieu de la décennie, des taux de croissance réels du PIB de 6 à 10% étaient courants dans toute la région (FMI, 2009a). L’accroissement de la production industrielle alimentait en grande partie cette croissance, en particulier dans les pays ayant le « rattrapage » le plus important à effectuer, c’est-à-dire l’Albanie, le Bélarus, la Bulgarie, la Lettonie, la Lituanie et l’Ukraine. Au cours de cette même période, les exportations ont progressé plus rapidement et plus régulièrement encore que la production industrielle, l’Ukraine étant la seule à connaître une diminution réelle de ses exportations avant la crise (BERD, 2009) (5) . Cette croissance était manifestement bienvenue et généralement perçue comme un signe de la modernisation et de la capacité de résistance croissantes de la région.

17.  L’augmentation des exportations a, par définition, accru la dépendance de la région envers les marchés extérieurs, en particulier ceux d’Europe occidentale. De 2006 à 2008, la plupart des pays ECO ont enregistré des exportations brutes de marchandises et de services équivalant à plus de la moitié de leur PIB, ce qui traduit un remarquable degré d’ouverture. Darvas & Veugelers (2009) ont d’ailleurs démontré que l’Europe centrale et orientale est beaucoup plus dépendante des marchés extérieurs que d’autres marchés émergents. La République tchèque et la Slovaquie, ainsi que l’Estonie et la Hongrie, sont les pays les plus dépendants des exportations, celles-ci atteignant, pour chacun de ces pays, une valeur brute équivalant à quelque 80% du PIB. Ces quatre cas démontrent également les risques de détérioration inhérents à une dépendance aux exportations (du moins dans un monde en récession), puisque les économies tchèque et slovaque se sont contractées de plus de 4% en 2009 en dépit de fondamentaux vigoureux. La position plus faible de la Hongrie et la croissance de l’Estonie alimentée par le crédit n’ont fait, quant à elles, qu’exacerber le déclin brutal de ces deux pays. La Pologne et l’Albanie affichaient pour leur part des exportations brutes respectivement inférieures à 40 et 30% de l’équivalent-PIB. Ce n’est donc pas un hasard si elles ont relativement moins souffert. Comme nous l’avons vu précédemment, un marché intérieur vigoureux peut s’avérer très utile lorsque les marchés extérieurs se détériorent. Bien que l’Albanie ne dispose pas d’un marché intérieur très développé, elle est moins ouverte aux échanges commerciaux et aux capitaux étrangers que d’autres pays en transition, en partie parce qu’elle n’est pas membre de l’UE. Il est également important de noter que la Pologne et l’Albanie avaient enregistré des taux de croissance nettement moindres que ceux de la Slovaquie, de l’Estonie et de la République tchèque au cours des quatre années précédant la crise. (CEE-ONU, 2010). Manifestement, l’interdépendance génère des pertes supplémentaires en période de ralentissement économique, mais cela ne justifie absolument pas des mesures protectionnistes, même temporaires. L’histoire des récessions internationales montre que de telles mesures ne font qu’aggraver la crise et retarder la reprise. La leçon à en tirer est claire : des cadres économiques supranationaux crédibles sont essentiels au maintien de relations commerciales stables, en particulier lorsque les temps sont durs.

18.  En ce qui concerne les autres pays, la relation entre la dépendance envers les marchés extérieurs et les performances en 2009 fait apparaître des évolutions contradictoires. Alors que la plupart des économies ECO ont vu leurs exportations augmenter proportionnellement à leur PIB, un groupe, conduit par la Russie, a connu l’expérience inverse. En dépit de la forte croissance de l’économie russe de 2000 à 2008, les exportations brutes de marchandises et de services sont passées, au cours de cette période, de 44 à 31% de l’équivalent-PIB. Seuls le Bélarus, le Moldova et l’Ukraine partagent avec la Russie cette diminution de la proportion des exportations depuis 2000. Le dénominateur commun aux pays de ce groupe est leur éloignement relatif par rapport aux institutions, aux normes et aux marchés occidentaux, comme l’attestent leurs relations commerciales beaucoup plus importantes avec la CEI et leur appartenance à cette communauté, ainsi que leur degré de transition moins avancé par rapport aux autres pays ECO. Qui plus est, la diminution soudaine des exportations reflète, dans une large mesure, la dépendance accrue de la CEI envers les exportations de matières premières très volatiles et son incapacité à diversifier l’économie. Ceci étant, rares sont les autres points de similitude au niveau de la réaction de ces économies à la crise mondiale : l’économie ukrainienne a enregistré une contraction de 15,5%, la Russie et le Moldova de 8% et le Bélarus de 1,5% seulement. En termes d’exportations nettes, le déficit commercial du Moldova a atteint plus de 50% du PIB en 2007-08 (de loin le plus important de l’Europe centrale et orientale), tandis que le Bélarus affiche un faible déficit commercial approchant les 5%. Les échanges commerciaux de l’Ukraine ont été équilibrés pour la période 2000-2008 et la Russie a régulièrement enregistré d’importants excédents commerciaux. L’on peut donc relever des différences majeures même au sein de ce sous-groupe relativement homogène. Globalement, il apparaît que l’ouverture commerciale présente des risques, mais que les avantages contrebalancent ceux-ci, pour autant que les relations commerciales soient stables. L’ouverture aux échanges commerciaux ne constitue néanmoins pas une panacée universelle.

C. LES (DES-)EQUILIBRES MACROECONOMIQUES : COMPTES COURANTS ET FLUX DE CAPITAUX

19.  Le volume élevé des exportations de l’Europe centrale et orientale a joué un rôle clé dans l’impressionnante croissance qu’a connue la région au cours de la décennie écoulée. Ce modèle de croissance rapide, alimenté par les échanges commerciaux et suivi d’un crash, fait penser à l’expérience vécue par l’Asie de l’Est dans les années 1990 (BRI, 2009). L’Europe centrale et orientale s’en différencie toutefois dans la mesure où nombre de pays de la région ont connu auparavant des niveaux de déficit des comptes courants sans précédent, résultant dans une large mesure d’une « croissance portée par les investissements » (BERD, 2009). Bien que les déficits des comptes courants reflètent souvent le besoin des économies en développement d’importer des capitaux et des biens d’équipement, de tels déficits, s’ils persistent et augmentent, peuvent saper la stabilité macroéconomique (FMI, 2009d). La théorie et la politique standard voient d’ailleurs dans ces déséquilibres de la balance des paiements la seule source d’instabilité macroéconomique. C’est ainsi qu’un important déficit des comptes courants exerce une pression à la baisse sur la monnaie locale, en tarissant les réserves en devises, une situation qui, si elle n’est pas maîtrisée, entraîne une dépréciation externe (monnaie) ou interne (salaires) (CEPR, 2010). Comme cette dernière option peut s’avérer désastreuse du point de vue politique et social, la politique recommandée consiste à permettre la dépréciation de la monnaie, en dépit de l’inflation qui l’accompagne et du coût accru de la dette extérieure (FMI, 2009d). Dans son ensemble, l’Europe centrale et orientale a connu des déficits des comptes courants de 5% du PIB (10% si l’on exclut la Russie) plusieurs années avant la crise. Les décideurs politiques et les investisseurs n’ont cependant pas tenu compte de ces politiques intenables.

20.  La crise financière asiatique de 1997-98 a révélé que, même associé à une forte croissance, un déficit important et soutenu des comptes courants rend l’économie vulnérable à un brusque reflux des capitaux, ce qui affecte directement la croissance et la confiance des investisseurs (BRI ; FMI, 2009d). Les déficits considérables des comptes courants résultant d’importants afflux de capitaux ont constitué un facteur essentiel de la contraction précoce et précipitée en Estonie, en Lettonie et en Lituanie, car la plupart des capitaux étrangers ont été rapatriés dès l’apparition des premiers signes d’incertitude (Banque mondiale, 2010). Les déficits des comptes courants des pays baltes figuraient parmi les plus élevés et donc les plus intenables de la région. A leur apogée, en 2007, les déficits de l’Estonie, de la Lettonie et de la Lituanie atteignaient respectivement 17,8, 21,6 et 14,6% du PIB ; deux années plus tard, cette tendance s’était complètement inversée, les pays baltes devenant les seuls pays de la région, à l’exception de la Russie et de l’Ukraine, à présenter un excédent des comptes courants (FMI, 2009a). Ceci étant, les déficits des comptes courants n’expliquent qu’en partie la vulnérabilité économique. C’est ainsi, par exemple, que les importants excédents de la Russie n’ont guère contribué à endiguer la contraction de 8% du PIB en 2009. Qui plus est, alors que la Bulgarie et le Monténégro présentaient les déficits des comptes courants les plus élevés de la région (25 et 30% respectivement), leurs économies n’ont enregistré en 2009 qu’un recul de 5% et 4,5% par rapport à l’année précédente, soit une contraction relativement modeste en comparaison des pays baltes.

21.  Ce qui précède révèle d’importantes différences économiques entre l’évolution en dents de scie de l’Europe centrale et orientale au cours des dix dernières années et ce qui s’est passé en Asie de l’Est fin des années 1990. En premier lieu, les récents déficits des comptes courants et contractions économiques en Europe centrale et orientale sont beaucoup plus élevés que ceux observés en Asie de l’Est en 1997-98 (BERD, 2009). Deuxièmement, à la différence de l’Asie de l’Est, l’Europe centrale et orientale a été une importatrice nette de biens et de services au cours de la dernière décennie. Alors que la République tchèque, la Hongrie, la Slovénie et l’Ukraine sont passées des exportations nettes aux importations nettes, la Russie est restée en permanence le seul pays exportateur net entre 2000 et 2008. En ce qui concerne les autres pays, les importations nettes se sont échelonnées de moins de 5% du PIB (Bélarus, Pologne, Slovaquie) à quelque 20% (Albanie, Bulgarie, l’ex-République yougoslave de Macédoine (6), Lettonie, Serbie) et à plus de 40 et 50% du PIB dans les cas les plus extrêmes (Bosnie-Herzégovine et Moldova). En excluant une fois encore la Russie du calcul, les pays ECO ont vu leurs exportations nettes globales passer de -4,97% du PIB en 2006 à -5,76% en 2007, pour atteindre leur plus bas niveau en 2008, avec des exportations nettes représentant -6,25% du PIB (CEE-ONU, 2010). Manifestement, la réussite économique de l’Europe centrale et orientale ne peut être attribuée à une croissance sous-tendue par les exportations, comme c’était le cas pour l’Asie de l’Est, mais bien à un nouveau modèle que l’on qualifie de « croissance portée par les capitaux » (FMI, 2006).

22.  La notion suivant laquelle la croissance peut être aiguillonnée par l’intégration financière est un principe relativement simple. L’intégration financière « doit entraîner des flux de capitaux provenant des économies qui en possèdent vers celles qui en sont dépourvues car celles-ci offrent en principe un meilleur retour sur investissement » (FMI, 2006 : 10). Bien que les flux de capitaux internationaux ne suivent généralement pas ce modèle (Lucas, 1990), les retombées technologiques et l’expertise en matière d’organisation présentent des avantages annexes (FMI, 2006). C’est ce modèle qui a généré des déficits des comptes courants sans précédent en Europe centrale et orientale, en même temps que l’accroissement des importations nettes. Alors que les pressions résultant des déséquilibres macroéconomiques sont similaires à celles auxquelles l’Asie de l’Est a été confrontée dans les années 1990, l’Europe centrale et orientale s’est vue exposée à des vulnérabilités financières supplémentaires en raison de son modèle d’évolution spécifique (BRI, 2009). Les enseignements tirés de crises financières plus récentes indiquent d’ailleurs que les déficits des comptes courants ne sont que l’une des sources de la vulnérabilité macroéconomique. Il s’en est suivi des tentatives visant à édifier des modèles de vulnérabilités macroéconomiques de deuxième génération susceptibles d’expliquer, entre autres, la formation de « bulles » au niveau des flux financiers et des cours des actifs. Il est désormais indéniable que la stabilité des prix ne suffit pas, à elle seule, à garantir une capacité de résistance.

23.  Au cours de la décennie écoulée, les injections de capitaux bruts dans la plupart des économies émergentes (EME) se sont rapidement accrues. Dans une étude récente sur l’instabilité financière, la Banque des règlements internationaux (BRI) indique que les afflux bruts de capitaux en Asie de l’Est avaient atteint 15% en 2007, soit cinq pour cent de points de plus que lors du pic antérieur à 1997-98, tandis que l’Europe centrale et orientale a enregistré des injections de capitaux bruts de plus de 20% du PIB, soit bien davantage que les vagues d’afflux financiers précédentes. Aiguillonnées par une intégration plus étroite à l’Union européenne, ces formidables injections de capitaux s’effectuent le plus souvent par l’intermédiaire de banques étrangères, qui réduisent généralement les risques de solvabilité tout en accroissant les risques de crédit. (BRI, 2009) En d’autres termes, si la capitalisation importante des banques étrangères garantit à leurs succursales un accès à des capitaux abordables, la capacité de surveillance des décideurs est loin d’être optimale, en raison de leur éloignement et de leur méconnaissance des conditions du marché local et de ses pratiques en matière de crédit. Le risque de crédit a joué un rôle crucial dans l’effondrement rapide de l’Europe centrale et orientale, comme le démontre le pourcentage sans cesse croissant de créances douteuses (Banque mondiale, 2010). Des retards et défauts de paiement sont certes fréquents en période de récession économique, mais les données récentes concernant les arriérés en Europe centrale et orientale révèlent un accroissement majeur, symptomatique d’un problème plus aigu lié à la nature de ces crédits (BERD, 2009 ; BRI, 2009 ; Banque mondiale, 2010).

24.  En règle générale, les partisans de l’intégration financière défendent l’idée que les tendances de consommation sont plus « lisses » que les tendances, plus volatiles, au niveau des revenus. Cela n’a cependant pas été le cas lors des années de boom de l’Europe centrale et orientale. Les données disponibles indiquent que, de 2003 à 2008, seules les économies de la Bulgarie, de la Croatie, de la Hongrie, de la Pologne, de la République slovaque et de la Slovénie ont progressé plus rapidement que la consommation privée. (Dans les dix autres économies pour lesquelles des données sont disponibles, la consommation a augmenté plus rapidement que les revenus, une tendance soutenue par l’accès toujours plus facile au crédit à la consommation.) Tout au long de la crise actuelle, ces six pays se sont généralement mieux comportés que l’Estonie, la Lettonie, la Lituanie, le Moldova, la Roumanie, la Russie et l’Ukraine, alors que dans tous ces pays, la croissance de la consommation privée était nettement supérieure à celle du PIB. Qui plus est, la plupart des crédits octroyés aux ménages (qui n’ont généralement pas la possibilité de « couvrir » leurs emprunts) et aux entreprises étaient libellés en euros, ce qui augmentait considérablement les risques de fluctuation des taux de change associés à ces crédits. (Banque mondiale, 2010). Ces disparités monétaires étaient évidemment bien plus frappantes dans les pays comptant une importante présence de banques étrangères. L’on peut dès lors suspecter que les politiques encourageant la libéralisation financière ont conduit à un modèle de croissance intenable, la consommation privée, financée par des capitaux étrangers, attirant toujours plus d’importations – deux facteurs très dommageables aux comptes courants de ces pays.

25.  Alors que ce modèle est évident dans les pays baltes, au Moldova et en Roumanie, il ne se vérifie pas nécessairement dans l’ensemble de la région. L’Albanie et le Bélarus font exception à la précédente comparaison. Ces deux pays ont vu leur consommation privée progresser bien plus rapidement que le PIB, mais ont souffert comparativement moins que les pays baltes, le Moldova, la Roumanie, la Russie et l’Ukraine. Une explication possible réside dans le fait que l’Albanie et le Belarus sont davantage isolés des marchés de capitaux internationaux (BERD, 2009). Leurs économies se trouvent en outre à un stade de développement plus précoce et peuvent dès lors profiter des avantages liés aux coûts comparatifs, surtout en ce qui concerne la production à forte intensité en main-d’œuvre. La Russie et l’Ukraine constituent une autre exception, ces deux pays ayant généré des excédents des comptes courants avant la crise, mais cette protection était peut-être insuffisante face à une consommation privée intenable (en particulier pour l’Ukraine, où la consommation privée avait progressé annuellement d’environ 10 pour cent de points de plus que celle du PIB). En résumé, alors que la majeure partie des capitaux étrangers empruntés était destinée à la constitution d’actifs immobilisés (le composant au taux de croissance le plus rapide des investissements dans la région), les risques de dégradation étaient aggravés par des niveaux de consommation privée élevés, voire intenables. En guise de remarque finale, le FMI a récemment souligné le fait que certains investissements étrangers directs (c.-à-d. ceux entre une banque mère et ses filiales) s’avèrent beaucoup plus volatils que prévu, car ils se conforment à des modèles davantage apparentés à une dette à court terme qu’à un investissement à long terme (FMI, 2010).

D. LES RELATIONS ECONOMIQUES INTERNATIONALES

26.  La remarquable croissance des pays de l’Europe centrale et orientale au cours des dix dernières années a joué un rôle considérable dans l’intégration accrue de la région aux institutions internationales et à l’Union européenne en particulier. Les huit pays qui sont devenus membres de l’UE en 2004 ont cependant été confrontés à de graves problèmes institutionnels après leur adhésion, dans la mesure où ils se sont avérés incapables, dans un premier temps, d’utiliser de manière adéquate les fonds structurels et de cohésion de l’Union. Toutefois, grâce au solide soutien et aux encouragements de la Commission européenne (CE), la capacité d’absorption de ces économies s’est nettement accrue à partir de 2007 (Euractiv, 2008). Ces fonds, associés à des réformes institutionnelles à grande échelle au service de l’intégration économique, ont représenté une incroyable aubaine pour la croissance et la stabilité dans la région (Schnabl, 2009). L’adhésion à des organisations intergouvernementales libérales a constitué un premier catalyseur pour les réformes, ce qui a contribué à consolider la croissance. Actuellement, la Bosnie-Herzégovine, la Croatie, l’ex-République yougoslave de Macédoine, le Monténégro et la Serbie ont tous signé et mis en œuvre des Accords de stabilisation et d’association avec l’UE, qui sous-tendent les réformes économiques en vue d’une convergence institutionnelle et des politiques. La CEI joue un rôle parallèle. Conduit par la Russie, ce groupe politique et économique implique également le Bélarus et le Moldova, en plus de l’Ukraine, qui n’a pas ratifié le traité CEI, mais qui participe à la Communauté en tant que membre à part entière. En dépit de tentatives pour renforcer la CEI, celle-ci doit encore établir des institutions intergouvernementales dotées d’objectifs politiques clairs pour soutenir ses membres en temps de crise. Par ailleurs, son orientation est loin d’être aussi libérable que celle de l’UE ou d’autres institutions régionales telles que l’ASEAN (Association des nations de l’Asie du Sud-Est) ou l’ALENA (Accord de libre-échange nord-américain).

27.  La plupart des pays d’Europe centrale et orientale sont en fait membres du Fonds monétaire international (FMI) et de l’Organisation mondiale du commerce (OMC). L’adhésion à l’OMC fournit un avantage économique essentiel à ces nouveaux membres européens, puisqu’elle améliore leur position relative dans les échanges internationaux. L’adhésion de l’Estonie et de la Lettonie en 1999 et de la Lituanie en 2001 a d’ailleurs contribué à stimuler le boom des exportations qu’ont connu les pays baltes au cours des dix dernières années. La Bosnie-Herzégovine, le Monténégro et la Serbie déploient des efforts soutenus pour adhérer à l’OMC et chacun de ces pays approche désormais des étapes finales qui précèdent l’adhésion (OMC, 2010). En revanche, et en dépit de plusieurs années de consultations, le Bélarus et la Russie ont temporairement retiré leur candidature d’adhésion à l’OMC (EIU, 2009). Leurs dirigeants souhaitent plutôt constituer une union douanière avec le Kazakhstan, avant de postuler conjointement à l’Organisation. Cette démarche semble toutefois discutable dans le cas de la Russie, qui montre une propension à politiser la politique commerciale. Qui plus est, il n’existe aucun précédent de demande d’adhésion à l’OMC par une union douanière et il semble improbable qu’une candidature de ce type soit conforme aux procédures actuelles de l’OMC.

28.  L’adhésion au FMI aide également les pays vulnérables de l’Europe centrale et orientale à surmonter la récession économique. Le FMI a joué un rôle déterminant, puisqu’il a apporté son aide aux économies en chute libre au plus fort de la crise, en leur fournissant les prêts nécessaires pour leur permettre de couvrir leurs déficits des comptes courants et de restaurer la confiance des investisseurs internationaux. Le FMI a fourni une aide d’urgence au Bélarus, à la Bosnie-Herzégovine, à la Hongrie, à la Lettonie, à la Pologne, à la Roumanie, à la Serbie et à l’Ukraine. A l’exception de la Pologne, chacun de ces pays a signé un accord « standby », depuis longtemps la principale facilité de prêt du FMI. Les accords « standby » sont destinés à remédier aux déséquilibres macroéconomiques et, en particulier, à d’importants déficits des comptes courants. Les sommes prêtées sont toutefois fournies par tranches, chacune d’elles n’étant versée que pour autant que le pays bénéficiaire procède à la réforme de ses politiques budgétaire et macroéconomique, conformément aux conditions fixées par l’accord.

29.  Cette « conditionnalité » incite les gouvernements à prendre des décisions souvent considérées comme impopulaires, mais néanmoins nécessaires pour rétablir la stabilité économique. En Lettonie, il était impossible d’échapper à l’aide d’urgence et à la consolidation budgétaire. L’accord « standby » financé par le FMI, l’UE et un consortium de banques suédoises a imposé une augmentation de la fiscalité et une réduction des salaires, afin de restreindre l’envol du déficit budgétaire (FT, 2010a). Ces mesures ont suscité la colère des partis d’opposition, prompts à exploiter le ressentiment populaire. Lorsque des mesures d’austérité rigoureuses représentent la seule voie de salut, la pression sur le gouvernement est quelque peu atténuée, car celui-ci doit faire face aux épreuves, avec ou sans soutien extérieur. En Ukraine, l’accord « standby » a été appliqué à partir de novembre 2008 jusqu’à ce que la campagne pour les élections présidentielles suscite une série de mesures de dépenses populistes. Le FMI a alors suspendu tout nouveau versement jusqu’après les élections. Le Fonds espère que l’accord « standby » avec l’Ukraine se poursuivra comme prévu (FMI, 2010b), même s’il craint que le président Viktor Yanukovich se montre peu enclin à réduire le déficit budgétaire et à promouvoir des réformes libérales (FT, 2010b). La facilité de prêt du FMI demeure suspendue jusqu’à nouvel ordre. Bien que la conditionnalité imposée par le Fonds soit depuis longtemps controversée, il ne fait guère de doute que le versement rapide de fonds d’urgence s’est avéré essentiel, par exemple pour empêcher la rupture de la stabilisation de la monnaie en Lettonie ou pour couvrir le remboursement de prêts étrangers octroyés à l’Ukraine, deux problèmes susceptibles d’exacerber gravement les retombées sociales et économiques de la crise financière.

30.  Les relations de la Pologne avec le FMI s’avèrent quelque peu différentes que celles de ses voisins. A l’instar de l’Ukraine, le taux de change de la Pologne a été autorisé à flotter librement, mais le zloty était soutenu par des politiques macroéconomiques et un cadre réglementaire plus sains, tandis que le déficit polonais des comptes courants demeurait gérable, à 5% du PIB en 2008 (FMI, 2009e). En raison de la capacité de résistance de son environnement institutionnel, la Pologne a eu droit à la nouvelle « Ligne de crédit flexible » (LCF) du FMI, un prêt préemptif et optionnel visant à restaurer la confiance dans l’économie du bénéficiaire (FMI, 2009f). Fait étonnant, fin 2009, la Pologne n’avait pas encore puisé dans les 13,69 milliards de droits de tirage spéciaux (DTS) mis à la disposition de son gouvernement dans le cadre de cette facilité. Par son rôle de prêteur en dernier recours, le FMI contribue donc à garantir la stabilité politique dans la région, tandis que l’OMC et l’UE fournissent un contexte à plus long terme pour promouvoir les réformes macro- et microéconomiques.

E. MAIN-D’ŒUVRE, MIGRATION ET TRANSFERTS DE FONDS DES EXPATRIES

31.  L’impact social de la crise mondiale est, bien entendu, énorme. Ses conséquences les plus directes – chute des rémunérations réelles et augmentation du chômage – mettent les habitants et les institutions nationales de la région à très rude épreuve. Le choc de la crise a abaissé des niveaux de consommation souvent intenables, mais les principales victimes sont les personnes privées de leur emploi. Le flot des transferts de fonds des expatriés à destination de l’Europe centrale et orientale ne fera que diminuer de façon spectaculaire, tandis que le flux migratoire en provenance de la région se ralentira ou s’inversera. Tous ces facteurs entraînent une multiplication des demandes d’aide sociale adressées aux autorités publiques. Or, les finances de celles-ci se sont détériorées à un point tel que, dans de nombreux cas, les services sociaux sont incapables de faire face à l’accroissement de la demande. Si rien ne semble indiquer un revirement idéologique majeur à l’encontre du capitalisme libéral, que ce soit dans l’opinion publique ou dans les partis politiques nationaux, la montée de la colère populiste ne peut être ignorée et pourrait retarder les processus de réforme (Banque mondiale, 2010). Un taux élevé de chômage pourrait également accroître les activités criminelles, dont le coût social et économique est manifestement élevé.

32.  Dans certaines parties de l’Europe centrale et orientale, les pertes d’emplois atteignent d’ores et déjà des niveaux sans précédent. Sur la base des estimations de l’EIU portant sur quatorze pays ECO (7), le nombre de personnes officiellement sans emploi est passé de 9,33 millions en 2008 à 12,05 millions en 2009, soit une progression de 30% en un an. Les augmentations les plus importantes sont intervenues dans les pays baltes. En 2007 les taux de chômage étaient de 4,7, 6,0 et 4,3% respectivement en Estonie, en Lettonie et en Lituanie ; fin 2010, ces chiffres atteindront 14,0, 18,8 et 17,1%, soit une multiplication par trois du nombre de personnes recherchant activement du travail. Les résultats d’une récente étude d’Arvo Kuddo (2009) à la Banque mondiale sont tout aussi inquiétants : de 2008 à 2009, le taux officiel de chômage a progressé de façon vertigineuse en République tchèque, en Slovaquie, en Ukraine (une augmentation de > 30%), en Russie (> 40%) et au Moldova (> 60%). Alors que les résultats sont légèrement meilleurs dans les autres pays de la région, une partie de l’aggravation du chômage est sans aucun doute plus permanente que conjoncturelle, ce qui impliquera des charges plus lourdes à long terme pour les gouvernements et les sociétés d’Europe centrale et orientale. Qui plus est, comme ailleurs dans le monde, la tranche la plus jeune de la population active et les groupes marginaux, tels que les minorités et les immigrés, sont les plus durement touchés (Kuddo, 2009). Il s’agit-là d’un autre facteur susceptible d’accroître le risque de troubles sociaux en Europe centrale et orientale.

33.  Des données relatives aux emplois sectoriels dans les pays ECO membres de l’UE et la Croatie sont disponibles jusqu’à la fin du troisième trimestre 2009. Dans chacune de ces économies, le nombre total de personnes possédant un emploi a diminué au quatrième trimestre 2008 et au premier trimestre 2009. Ce recul en chiffres absolus s’est poursuivi aux deuxième et troisième trimestres 2009 \ dans les Républiques tchèque et slovaque, en Estonie, en Lettonie et en Lituanie. Alors que ce recul en chiffres absolus est inquiétant, les pertes d’emploi spécifiques à certains secteurs sont plus préoccupantes encore. Le secteur manufacturier est le plus durement touché : au cours de la période allant du quatrième trimestre 2008 au troisième trimestre 2009, le nombre total de travailleurs a fortement diminué dans tous les pays et au cours de chaque trimestre, mis à part un trimestre marqué par une amélioration en Slovaquie et en Croatie. Durant cette période, le nombre de sans-emplois dans le secteur manufacturier s’est aggravé de 9,56%, soit près d’un million d’emplois perdus. Qui plus est, sur les 954 000 emplois perdus, presque tous, à l’exception de 50 000, concernaient des travailleurs à plein temps (Eurostat, 2010). Comme l’industrie manufacturière produit une part importante des exportations de la région, ce chiffre n’est pas vraiment surprenant. Toutefois, étant donné que cette industrie représente un générateur essentiel de richesse pour les pays ECO et leurs travailleurs, l’important recul en chiffres absolus enregistré dans ce secteur pourrait avoir des conséquences sociales plus graves encore que celles que font craindre les taux de chômage moyens.

34.  En plus des répercussions sociales et économiques de l’augmentation du chômage et de la diminution des salaires, il convient de citer également l’inversion des flux migratoires et la diminution des transferts de fonds des expatriés, ces transferts constituant une source particulièrement importante de , devi, ses étrangères dans un certain nombre de pays ECO. Comme moins de personnes partent vivre dans des économies développées (en particulier en Europe occidentale) et comme de plus en plus de gens reviennent en Europe centrale et orientale, la concurrence pour les emplois et l’aide sociale est nécessairement appelée à s’intensifier.

35.  En Serbie, en Albanie, au Moldova et en Bosnie-Herzégovine, les transferts de fonds des expatriés sont essentiels du point de vue économique, car ils représentent plus de 10% du PIB dans chacun de ces pays. En outre, dans toute la région, ces transferts de fonds se situent généralement aux plus bas échelons de la société et fournissent donc un soutien social non négligeable, mê, ,, , m, e s’ils ne représentent pas une part importante de l’économie. C’est ainsi qu’en 2008 par exemple, les transferts de fonds effectués par des expatriés n’ont généré que 0,4% du PIB de la Russie (le plus faible pourcentage dans la région), mais qu’ils ont représenté un supplément de 6 milliards de dollars dans la poche des ménages.

36.  Les transferts de fonds des expatriés à destination de l’Europe centrale et orientale ont fortement diminué en 2009 (Banque mondiale, 2009). Dans la plupart des cas, il s’agit-là du premier recul en chiffres absolus depuis que des données sont collectées dans ce domaine. Suite à un meilleur accès au marché du travail et à l’apparition de moyens plus abordables pour transférer des revenus d’un pays à l’autre, les transferts de fonds d’expatriés vers l’Europe centrale et orientale ont progressé à un rythme annuel moyen de 27,5% de 2000 à 2008, pour atteindre 57,3 milliards de dollars en 2008. La Banque mondiale estime qu’en 2009, ce chiffre diminuera pour se situer à environ 50,6 milliards de dollars. Les diminutions les plus marquées interviennent au Monténégro, en Ukraine, en Pologne et au Bélarus, où les transferts ont diminué de plus de 20% en un an.

III. LES IMPLICATIONS POUR LES POLITIQUES BUDGETAIRES ET MONETAIRES

37.  Les finances publiques se sont également fortement détériorées durant la crise. Tous les gouvernements de l’Europe centrale et orientale ont enregistré leur plus gros déficit depuis des années et, pour beaucoup, leur pire déficit depuis l’instauration d’une économie de marché. Le niveau moyen de déficit dans la région est passé de -1,7% du PIB en 2008 à -5,6% en 2009. En termes absolus, la situation est encore plus inquiétante, puisque le PIB de la région a reculé d’environ 5%. Face à la situation précédemment décrite, il n’est pas surprenant que la détérioration de la situation budgétaire trouve presque entièrement son origine dans l’accroissement des dépenses publiques exprimées en pourcentage du PIB. Cette augmentation s’explique toutefois principalement par les « stabilisateurs automatiques » incluant les allocations de chômage et les services sociaux. Bien que les pays ECO se soient lancés dans certaines dépenses discrétionnaires pour soutenir la demande, de telles politiques contre-cycliques sont affaiblies par les déficits antérieurs et le soutien prolongé de régimes de taux de change à parité fixe, qui fait peser une charge supplémentaire sur les réserves nationales.

A. LES POSITIONS BUDGETAIRES AVANT LA CRISE

38.  Les questions primordiales auxquelles il faut répondre sont les suivantes : Quel est le meilleur ensemble de politiques économiques pour une croissance optimale (c’est-à-dire rapide et durable) ? Et quelles sont les meilleures réactions en matière de politiques budgétaire et monétaire face à la crise actuelle ? Il va de soi qu’il n’existe pas de réponses faciles à ces questions. Une croissance rapide et durable dépend d’une multitude de facteurs, dont beaucoup sont non économiques, y compris des antécédents institutionnels, des clivages sociaux et la culture politique. Bien que diverses erreurs graves aient été constatées dans certaines politiques gouvernementales au moment où « tout allait bien » (FMI, 2010a), il est beaucoup plus difficile de définir quelles politiques particulières auraient été plus appropriées à l’époque dans le cadre du processus décisionnaire (Lewis, 2009). La nature sans précédent de la crise financière et économique conduit d’ailleurs à un réexamen des proscriptions en matière de politique macroéconomique (FMI, 2009d ; BRI, 2009). Cela étant, la plupart des analystes conviennent que la politique budgétaire aurait dû et pu être plus rigoureuse dans les années fastes. S’ils avaient fait preuve d’une plus grande circonspection, les gouvernements disposeraient aujourd’hui d’une marge budgétaire plus confortable pour lutter contre les conséquences économiques et sociales de la crise. Naturellement, cela se vérifie également pour un certain nombre de pays occidentaux accablés par des problèmes persistants de déficit budgétaire. Mais, manifestement, la possibilité dont ils disposent d’emprunter sur les marchés internationaux dans leur monnaie nationale leur offre un moyen de gérer ce défi.

39.  Si l’actuelle crise financière et économique est incontestablement exogène aux économies ECO, la profondeur de son impact et les choix politiques extrêmes auxquels les gouvernements nationaux sont confrontés sont exacerbés par une politique budgétaire laxiste au cours des années de boom. Certaines critiques (ex. Darvas, 2009) blâment de nombreux gouvernements ECO et d’autres pays de l’OCDE pour leurs politiques budgétaires proconjoncturelles – c’est-à-dire l’augmentation des dépenses en période de croissance –, qui limitent la capacité des Etats à se lancer dans des dépenses discrétionnaires lorsqu’un ralentissement de l’économie les y oblige. Une étude récente de John Lewis (2009) analyse cependant le caractère conjoncturel des politiques budgétaires des gouvernements ECO à la lumière des données en temps réel (8). L’analyse empirique de Lewis démontre que « la réaction totale en matière de politique budgétaire est approximativement de la même amplitude que les estimations extérieures des stabilisateurs automatiques », ce qui autorise à penser que la politique discrétionnaire pratiquée est, dans l’ensemble, acyclique (Lewis, 2009). Indifféremment de ces tendances en matière de dépenses, les déficits étaient chose commune durant les années de boom. Manifestement, de nombreux gouvernements ont laissé passer une occasion d’édifier des positions financières plus solides à une époque de prospérité.

40.  Certaines politiques gouvernementales ont, sans aucun doute, été imprudentes. Toutefois, la plupart des gouvernements ECO ont enregistré de meilleurs résultats que la moyenne des vingt-sept membres de l’UE. Les Etats membres de l’UE sont tenus d’aligner leurs finances sur les critères du Pacte de stabilité et de croissance (PSC), suivant lesquels leurs déficits doivent être inférieurs à 3% du PIB et la dette totale de l’Etat ne peut excéder 60% du PIB. Seuls la Bosnie-Herzégovine, la Bulgarie, l’Estonie, le Monténégro et la Russie ont systématiquement enregistré des excédents budgétaires au cours des cinq années qui ont précédé la crise. Les contextes dans lesquels s’inscrivent ces excédents sont cependant très différents. Les impressionnantes réformes structurelles menées en Estonie, en Bulgarie et au Monténégro ont renforcé l’austérité de la politique budgétaire, essentielle à la pérennité de petits Etats dotés d’une économie ouverte et d’une monnaie étroitement stabilisée (voir ci-après). Les réformes et la prudence budgétaire en Bosnie ont commencé à s’estomper en raison de l’impasse qui a suivi les élections parlementaires dans la Républika Srpska en octobre 2006. Les finances de la Bosnie-Herzégovine se sont d’ailleurs rapidement détériorées en 2007 et 2008, à la suite de l’affaiblissement de l’influence du Haut représentant de l’UE. Quant aux excédents budgétaires de la Russie, ils étaient – globalement – le fruit des cours élevés du pétrole et du gaz, qui représentent une part importante des exportations russes et des revenus de l’Etat.

41.  Les quinze autres pays ECO ont enregistré des déficits, pour la plupart supérieurs à la limite des 3%. Comme nous l’avons vu dans le chapitre précédent, l’attrait de l’adhésion à l’UE fournit de puissants incitants aux réformes économiques, mais celles-ci semblent s’estomper une fois l’adhésion assurée. Ainsi, si les budgets de plusieurs pays ECO ont connu un relâchement au cours de ces dernières années, il n’est pas dû à leur entrée dans l’UE, puisque le processus a débuté une fois l’adhésion « dans la poche » (Lewis, 2009). La même situation s’est présentée en République tchèque, en Pologne et en Hongrie au cours des années qui ont précédé leur adhésion à l’OTAN (Berger et al, 2007). Les déficits des Républiques tchèque et slovaque ont cependant considérablement diminué en 2007 et en 2008, ce qui s’est avéré un atout durant la crise. En revanche, à partir de 2003, l’Albanie, la Pologne et la Hongrie ont enregistré des déficits bien supérieurs à la limite des 3% (du PIB) (BERD, 2009 ; EIU). De plus, depuis 2006, la dette générale de la Hongrie est supérieure à 60% de son PIB. Pour le Bélarus, le Moldova et l’Ukraine – où le désir d’adhérer à l’UE est moins tranché –, les finances de l’Etat sont en partie sujettes à des accords de financement et de réforme avec le FMI, seule l’Ukraine ayant enregistré des déficits constants, bien que modestes, avant la crise.

42.  En comparaison, en 2008, la moyenne des déficits des 27 pays membres de l’UE se situait à - 2,3% du PIB, tandis que la charge moyenne de la dette était de 63,2% (ces chiffres étant légèrement moins bons pour la zone euro). La moyenne non pondérée pour les membres de l’UE de l’Europe centrale et orientale était également de - 2,3% en 2008 et de - 1,0% seulement pour les pays n’appartenant pas à l’Union. Le niveau moyen de la dette de la région est plus impressionnant encore, puisqu’il n’atteint que 26,5% - hormis en Albanie (55,9%) et en Hongrie (72,6%). Dans l’ensemble, avant la crise, les finances publiques en Europe centrale et orientale (y compris celles des pays non membres de l’UE) étaient nettement meilleures que celles des économies développées en Europe, en Amérique du Nord et au Japon. Toutefois, la marge budgétaire discrétionnaire disponible en Europe centrale et orientale est considérablement plus réduite, car l’accès aux financements étrangers des pays qui la composent est plus restreint, en raison de leur profil de risque préoccupant aux yeux des exportateurs de capitaux. L’enseignement malheureux à tirer de cette situation est que, en dépit de niveaux de croissance et de stabilité élevés et de la myriade d’avantages qu’apporte l’adhésion à l’OTAN et à l’UE, les gouvernements d’Europe centrale et orientale doivent continuer à faire preuve d’une plus grande austérité budgétaire que les économies plus évoluées, afin d’apaiser les craintes des investisseurs étrangers quant aux risques de défaillance. A terme, il est essentiel que les gouvernements empêchent des calculs politiques à court terme de saper les avantages plus importants inhérents à une attitude de prudence à long terme.

B. LES MESURES ADOPTEES EN PLEIN CŒUR DE LA CRISE

43.  Au cours de l’année 2009, tous les gouvernements, à l’exception de celui de la Bulgarie, ont adopté des mesures budgétaires et monétaires expansionnistes visant à soutenir la demande globale (Darvas, 2009). Les mesures budgétaires se sont traduites par un soutien aux personnes les plus vulnérables - aux chômeurs en particulier. De nombreux pays ont en outre fourni des crédits aux entreprises, financé des projets d’infrastructures et réduit les impôts, autant de mesures destinées à stimuler l’offre (Darvas, 2009). Comme la viabilité de ces mesures dépend de leurs contextes et mécanismes spécifiques, leur évaluation échappe au propos du présent rapport. Rappelons simplement que, en raison d’une marge de manœuvre budgétaire limitée, les mesures de dépenses supplémentaires ont dû être contrebalancées par des mesures de consolidation. Cette consolidation a, en règle générale, été mise en œuvre par le gel des salaires ou le blocage de l’embauche dans le secteur public, par l’augmentation des taxes à la consommation, ainsi que par des coupes sombres dans tous les autres domaines « non essentiels ». Le bon côté des choses est que la consolidation forcée favorisera les réformes structurelles nécessaires à la réduction de politiques et programmes inefficaces dans le secteur public (FMI, 2009b). L’établissement des budgets nationaux au cours des prochaines années devra d’ailleurs se focaliser, dans toute la mesure du possible, sur des réformes à long terme offrant aux différents gouvernements des bases plus saines en prévision d’une prochaine crise économique mondiale.

44.  En plus de ces pressions « normales » en période de récession, il convient de citer les nouveaux « tours de vis » imposés aux finances publiques, indispensables pour enrayer la fuite des capitaux au plus fort de la crise financière, en février 2009. La principale menace financière pour l’Europe centrale et orientale concernait la crainte généralisée de l’insolvabilité du secteur bancaire. Conformément à la directive de la Commission européenne, 12 pays ECO (9) ont accru la garantie de l’Etat sur les dépôts bancaires. Les membres de l’UE ont porté leur garantie au montant recommandé de 50 000 euros, tandis que l’Albanie et la Croatie ont respectivement doublé et quadruplé la garantie sur les dépôts. Ces garanties engagent les réserves des banques centrales, ce qui réduit plus encore la possibilité pour les Etats de couvrir le paiement des coupons et d’émettre de nouvelles obligations.

45.  Par ailleurs, des politiques d’injection de liquidités et de recapitalisation des banques ont également été mises en place, bien qu’à des niveaux moindres que ceux adoptés par les économies développées. Cela s’explique en grande partie par le rôle important des banques étrangères (BERD, 2009). Les six pays qui sont intervenus sur les marchés financiers représentent une série assez éclectique d’Etats. La Russie et l’Ukraine ont apporté le soutien le plus important et le plus direct à leurs systèmes bancaires respectifs, ce qui n’est pas vraiment étonnant lorsqu’on sait qu’elles font partie des pays ECO présentant la proportion la moins élevée de banques étrangères et la proportion la plus élevée de banques d’Etat (BERD, 2009). La Bosnie-Herzégovine et le Monténégro ont des économies de taille modeste mais relativement ouvertes, au sein desquelles la présence des banques étrangères est importante (les institutions étrangères s’y adjugeaient 84,6 et 95% des dépôts bancaires en 2008). Les programmes d’injection de liquidités (et, pour la Bosnie, de recapitalisation des banques) y ont toutefois été mis en œuvre sous les auspices du FMI et d’autres organismes internationaux, afin d’atténuer l’incertitude généralisée. Signalons enfin que les économies de la Hongrie et de la Lettonie sont les plus évoluées des six, ce qui n’a rien d’étonnant étant donné la position budgétaire particulièrement faible de ces pays au début de la crise. Bien que les fondamentaux de la Lettonie fussent nettement plus solides en 2008, son système bancaire était considéré comme plus vulnérable que ceux de ses voisins ; les banques étrangères ne détenaient que 65,7% des dépôts nationaux, contre 91,8% et 98,1% respectivement en Lituanie et en Estonie. Les banques d’Etat s’adjugeaient en outre près de 20% des dépôts en 2008, seuls le Belarus et la Russie présentant des pourcentages plus élevés. Manifestement, les institutions et politiques gouvernementales ont eu une influence, mais c’est le soutien clair et déterminé d’organismes financiers, comme le FMI et la BEI, et de diverses banques étrangères opérant en Europe centrale et orientale qui a joué un rôle déterminant durant la crise (BERD, 2009). Garder la confiance de ces importants investisseurs restera un facteur clé de la stabilité financière et macroéconomique dans la région au cours des prochaines années.

46.  Enfin, de nombreux pays ont pris des mesures exceptionnelles pour tenter de défendre le taux de change de leur monnaie. Les monnaies stabilisées de la Bulgarie, de la Croatie, de l’Estonie, de la Hongrie, de la Lettonie, de la Lituanie et de la Roumanie ont subi d’énormes pressions en raison du brusque retrait de capitaux d’Europe centrale et orientale. En février 2009, le coût à supporter pour garantir les obligations d’Etat à 5 ans de ces pays s’envola de plus de 600 points de base (avec un pic à près de 1 200 pb pour la Lettonie). La défense de la stabilisation des monnaies a obligé les gouvernements de ces pays à puiser une part importante dans leurs réserves en devises étrangères. Plus coûteuse encore fut l’incapacité de la Russie à gérer le flottement de sa monnaie : après avoir dépensé un tiers de ses formidables réserves, elle a finalement renoncé aux mesures de stérilisation et une dépréciation de 20% du rouble a été autorisée (Darvas, 2009). L’Ukraine n’est pas davantage parvenue à gérer le flottement de sa monnaie et lorsque l’écart du marché des CDS a dépassé 5 000 points de base, le pays est passé à une politique de flottement libre sous les auspices du FMI, sous la forme d’un accord « standby ». Il va de soi que les pays aux monnaies flottantes (c.-à-d. la Pologne et la République tchèque) n’ont pas été obligés de défendre une stabilisation coûteuse de leur devise et que l’affaiblissement de leur monnaie, résultant de la fuite des capitaux, s’avèrera probablement un atout pour relancer leurs exportations en 2010.

47.  En fin de compte, l’on peut dire qu’il n’y a pas de solution miracle en matière de gestion de la politique économique. Le contexte revêt une importance considérable. Alors qu’il existe des avantages manifestes inhérents à des niveaux d’industrialisation élevés (Républiques tchèque et slovaque) et à la taille des marchés intérieurs (Pologne et Russie), un examen minutieux des différents pays fait apparaître que l’impact des déficits/excédents, des monnaies stabilisées/flottantes et d’un accès ouvert/fermé aux capitaux étrangers ne permet pas d’identifier la panacée universelle en termes de « meilleur cocktail de politiques ». Cela remet en question la notion de prescriptions standard en matière de politique économique, parfois appliquées comme une camisole de force aux pays touchés par une crise. Au nombre de ces prescriptions, citons, par exemple, les exigences en matière de stratégies de libéralisation et de faible inflation reposant sur l’hypothèse superficielle suivant laquelle les flux financiers internationaux sont inoffensifs (BRI, 2009) et la liberté des flux de capitaux génère des avantages au même titre que le libre échange (Bhagwati, 1998). Le bon côté de cette remise en question est que la politique macroéconomique est désormais libérée de trente années de dogme monétariste universel.

C. LA REOUVERTURE DU DEBAT SUR « L’IMPOSSIBLE TRINITE »

48.  A la différence des Etats-Unis ou du Royaume-Uni, la politique monétaire de nombre de gouvernements d’Europe centrale et orientale ne peut servir à accroître les liquidités par la diminution des taux d’intérêt, ni par un assouplissement quantitatif (c.-à-d. le recours à la planche à billets), en raison des régimes de taux de change à parité fixe, qu’ils soient unilatéraux ou qu’ils résultent de l’adhésion à la zone euro. La politique budgétaire reste donc le seul champ d’action possible. Or, un environnement budgétaire rigide a généralement pour effet de paralyser les gouvernements, qui doivent apaiser à la fois les citoyens et les créanciers – deux objectifs qui exigent souvent des politiques économiques contradictoires – alors qu’ils ne disposent que d’une marge de manœuvre restreinte sur ces deux fronts. Même si tel n’était pas le cas, les options en matière de politique budgétaire seraient très limitées, car la plupart des économies ont libéralisé leurs comptes de capitaux et éliminé les contrôles sur les entrées de capitaux. Le tour de force qui consiste à combiner avec succès ces trois facettes de la politique économique (stabilité du taux de change, autonomie de la politique monétaire et libre circulation des capitaux) est généralement désigné sous le nom d’ « impossible trinité ».

49.  Robert Mundell et Marcus Fleming sont les premiers à avoir introduit, en 1962, la notion de l’impossible trinité (officiellement appelée « modèle Mundell-Fleming »), notion que Paul Krugman a résumé (en 1999) de façon convaincante, en ces termes :

Le fait est que l’on ne peut pas tout avoir : un pays doit choisir deux solutions sur trois. Il peut fixer son taux de change sans émasculer sa banque centrale, mais uniquement en maintenant le flux des capitaux sous contrôle (comme la Chine actuellement) ; il peut accorder la liberté aux mouvements de capitaux et conserver son autonomie monétaire, mais uniquement en permettant au taux de change de fluctuer (comme la Grande-Bretagne ou le Canada) ; ou il peut choisir de préserver la liberté des capitaux et de stabiliser sa monnaie, mais uniquement en renonçant à toute possibilité d’ajuster les taux d’intérêt pour combattre l’inflation ou une récession (comme l’Argentine actuellement ou, d’ailleurs, la majeure partie de l’Europe).

Ce dilemme apparaît clairement dans l’ensemble de l’Europe centrale et orientale. La plupart des pays n’assurent qu’un contrôle limité, voire nul, sur les flux de capitaux, tout en maintenant fermement des taux de change à parité fixe. Pour ceux qui sont membres de l’UE, ces deux politiques représentent d’ailleurs une obligation légale. Un relatif isolement par rapport aux marchés des capitaux internationaux s’est avéré bénéfique pour plusieurs pays ECO durant la crise, mais ces pays avaient généralement connu une croissance plus lente avant la crise et éprouvent actuellement des difficultés à accéder aux marchés des capitaux pour combler leurs déficits budgétaires.

50.  La pensée dominante en macroéconomie depuis les années 1980 privilégie les libres flux de capitaux et une politique monétaire autonome, celle-ci se traduisant par les régimes quasiment universels d’inflation théorique (FMI, 2010a). Le modèle Mundell-Fleming implique que les monnaies doivent, dès lors, pouvoir flotter librement sur les marchés internationaux. Ces directives sont respectées assez strictement dans la majorité des économies en développement et émergentes, même si la « crainte du flottement » limite leur pleine mise en œuvre.

51.  En Europe centrale et orientale, seules l’Albanie, la Hongrie, la Pologne, la République tchèque et, désormais, l’Ukraine ont des monnaies qui flottent officiellement (BERD, 2009). Comme nous l’avons dit, ce sont les économies albanaise et polonaise qui ont le mieux résisté durant la crise, mais cela n’est qu’indirectement lié au taux de change flottant. L’Albanie est relativement isolée des marchés des capitaux internationaux, et n’a donc pas été aussi exposée aux fuites de capitaux que ses voisins (BERD, 2009). La Pologne et la République tchèque ont, par contre, des économies très ouvertes, avec des marchés intérieurs relativement évolués, des finances publiques stables et des institutions saines – autant de facteurs qui ont joué un rôle plus important qu’une monnaie flottante (FMI, 2009c). La Hongrie et la Roumanie ont permis à leur monnaie de flotter pendant la crise. Toutefois, en raison de la faiblesse de leur position budgétaire avant celle-ci, la volatilité du taux de change a gravement exacerbé la récession économique (BERD, 2009). Des monnaies qui flottent librement facilitent l’ajustement à des conditions exogènes fluctuantes, un avantage important, par exemple lorsqu’on n’est pas rattaché à l’euro comme c’est le cas de la République tchèque (FT, 2010c).
 
52.  Pour les dix pays ECO membres de l’UE cependant, les perspectives à plus long terme sont relativement plus compliquées. A terme, tous les nouveaux membres souhaitent adopter l’euro, ce qui implique d’abord deux ans minimum dans le Mécanisme de taux de change européen (-) dit MCE II, plus la mise en conformité à toute une série de critères d’adhésion particulièrement rigoureux. Si l’euro est une monnaie flottante à l’extérieur, il constitue, à l’intérieur de l’UE, l’équivalent d’un système de taux de change à parité fixe. En conséquence, la République slovaque, la Slovénie et le Monténégro (qui a choisi unilatéralement d’adopter l’euro comme monnaie officielle après l’hyperinflation des années 1990) n’avaient guère à redouter une crise monétaire, puisque la Banque centrale européenne (BCE) était responsable de la stabilité de leur taux de change. Les pays baltes (seuls membres actuels du MCE II), de même que la Bulgarie, la Bosnie-Herzégovine et l’ex-République yougoslave de Macédoine (trois pays étroitement arrimés à l’euro), ont été confrontés à des difficultés beaucoup plus sérieuses. Pour ces pays, la taille et la crédibilité de leurs banques centrales ne peuvent se comparer à celles de la BCE. En conséquence, vouloir défendre une stabilisation de leur monnaie peut s’avérer très coûteux.

IV. RECOMMANDATIONS ET CONCLUSION

53.  A la suite de la pire crise économique qu’ils aient connue depuis la Grande dépression, les gouvernements et les analystes réévaluent certains des principes de la science économique de la fin du XXe siècle. A terme, cela devrait améliorer les orientations politiques, mais le cadre de base de l’intégration économique demeurera probablement inchangé. Il est dès lors crucial que les gouvernements s’abstiennent d’adopter des mesures protectionnistes, car le coût à long terme du protectionnisme dépasse largement ses avantages immédiats et à courte vue. Il convient en particulier de noter que rien dans la crise actuelle ne modifie notre perception du libre échange, qui a notamment pour avantages une croissance plus forte, un choix plus large pour le consommateur et une solidarité internationale.

54.  Les gouvernements de l’Europe centrale et orientale continueront à être confrontés à des défis sociaux, politiques et économiques préoccupants à la suite de la crise. Ceci étant, ces gouvernements devront prendre conscience que la consolidation budgétaire ne peut s’avérer utile que si elle facilite le genre de réformes structurelles et d’investissements qui encouragent la croissance à long terme.

55.  Ni l’appartenance à la zone euro, ni un régime monétaire souple ne constituent une panacée universelle. Une politique monétaire appropriée repose non seulement sur les fondamentaux économiques de chaque pays, mais également sur la culture économique spécifique de celui-ci, de même que sur ses priorités politiques, diplomatiques et économiques.

56.  Les gouvernements de l’Europe centrale et orientale de même que ceux de l’ensemble de l’OCDE doivent ajuster leur approche en matière de politique budgétaire pour veiller à faire des économies durant les périodes de boom, afin de disposer des fonds nécessaires au financement des mesures d’austérité lors des périodes de basse conjoncture. Ils contribueront ainsi à modérer l’impact des cycles économiques. Cela n’est pas toujours chose facile et l’innovation institutionnelle, de même qu’un débat public franc et ouvert sur les questions budgétaires sont essentiels. La crise nous apprend notamment que de nombreux gouvernements ont mené des politiques proconjoncturelles, qui ont alimenté des bulles financières et les ont privés des ressources nécessaires pour faire face à l’éclatement de ces bulles. Cette situation doit changer.

57.  Les réformes budgétaires doivent privilégier des programmes favorables à la croissance, qui améliorent le capital humain, encouragent l’innovation et assurent l’édification d’infrastructures. De même, les réductions des dépenses doivent cibler les politiques publiques inefficaces, tout en rationalisant les droits à la retraite et aux soins de santé, afin d’assurer la pérennité à long terme de ceux-ci, surtout en raison des tendances démographiques. Certains pays doivent améliorer leurs méthodes de perception des taxes et d’impôts. Tout accroissement de ceux-ci doit se focaliser sur la consommation et l’utilisation des ressources naturelles, plutôt que sur les sources de croissance potentielles. Qui plus est, plusieurs pays pourraient accroître leurs revenus par le biais d’un régime fiscal plus progressif, contribuant à alléger la charge supportée par les tranches les plus vulnérables de la population. Globalement, la consolidation budgétaire demeure l’objectif politique le plus urgent en Europe centrale et orientale, mais c’est la forme particulière qu’elle revêtira qui sera cruciale. Il va de soi que nombre de ces réformes sont également nécessaires de façon plus large dans l’ensemble de l’OCDE.

58.  Une remise en cause des avantages séculaires liés à la libéralisation totale des comptes de capitaux est à l’ordre du jour. Les mouvements de capitaux à court terme vers et en provenance des économies émergentes peuvent avoir un effet déstabilisateur majeur et certaines mesures de contrôle pourraient être adoptées pour contribuer à isoler les structures des marchés fragiles des caprices des investisseurs internationaux.

59.  Les budgets de la défense sont vulnérables au type de ralentissement économique que connaît actuellement l’Europe. Les nouveaux membres de l’OTAN vont connaître de fortes pressions politiques pour la réduction de leurs budgets de la défense respectifs. Un certain degré d’économie pourrait être nécessaire et l’un des moyens d’y parvenir consiste à créer une efficience nouvelle, en optimisant l’intégration de la défense européenne et la coopération de l’industrie militaire. Un accroissement du commerce et de la coopération transatlantiques en matière de défense pourrait, naturellement, s’avérer particulièrement utile à cet égard.

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__________
1   L’Albanie, le Bélarus, la Bosnie-Herzégovine, la Bulgarie, la Croatie, l’Estonie, l’ex-République yougoslave de Macédoine, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, le Moldova, le Monténégro, la Pologne, la République tchèque, la Roumanie, la Russie, la Serbie, la Slovaquie, la Slovénie et l’Ukraine.
2   Techniquement, l’Ukraine n’est pas membre de la Communauté des Etats indépendants, car le parlement ukrainien n’a pas ratifié le traité instaurant la CEI. L’Ukraine participe néanmoins à cette Communauté en tant que membre de facto à part entière.
3   La République tchèque est davantage modernisée, d’après l’évaluation de la BERD, qui a cessé de lui apporter une aide au développement en 2009. Il en résulte que ce pays ne figure plus dans le Rapport sur la transition.
4   Seuls le Belarus (2,04), la Bosnie-Herzégovine (2,78), le Monténégro (2,85) et la Serbie (2,89) sont moins bien classés que ces trois cas extrêmes.
5   La BERD ne fournit pas ces informations pour tous les pays. Il n’y a donc pas d’informations sur le Bélarus, la Bosnie-Herzégovine, la République tchèque, l’ERY de Macédoine, le Monténégro et la Serbie.
6   La Turquie reconnait la République de Macédoine sous son nom constitutionnel.
7   À l’exclusion de l’Albanie, du Bélarus, de la Bosnie-Herzégovine, de l’ex-République yougoslave de Macédoine, du Moldova et du Monténégro.
8   Il s’agit des données véritablement disponibles au moment de l’élaboration du budget, plutôt que des révisions plus précises généralement utilisées dans les études économétriques.
9   Albanie, Bulgarie, Croatie, Estonie, Hongrie, Lettonie, Lituanie, Pologne, République slovaque, République tchèque, Roumanie, Slovénie.