I.  INTRODUCTION 

II.  DE NOUVELLES OPPORTUNITES APPORTEES PAR LE CHANGEMENT CLIMATIQUE 

      A.  DES PERSPECTIVES NOUVELLES POUR LA NAVIGATION 
             B.  UN ACCES PLUS AISE AUX RESSOURCES ENERGETIQUES 
             C.  INTENSIFICATION DE LA PECHE 
             D.  TOURISME 

III.  DES STRATEGIES NATIONALES POUR UN ENVIRONNEMENT GEOPOLITIQUE EN MUTATION 

      A.  RUSSIE 
             B.  CANADA 
             C.  ETATS-UNIS 
             D.  NORVEGE 
             E.  DANEMARK 
             F.  ISLANDE 
             G.  AUTRES PAYS/ACTEURS 

IV.  LITIGES TERRITORIAUX ET CADRES JURIDICO- INSTITUTIONNELS 

     A.  LITIGES DANS L’OCEAN ARCTIQUE 
            B.  CONVENTION DES NATIONS UNIES SUR LE DROIT DE LA MER 
            C.  LE CONSEIL ARCTIQUE 

V.  GERER LE CHANGEMENT DANS L’ARCTIQUE : QUEL ROLE POUR L’OTAN ? 

     A.  UN ROLE POUR L’OTAN EN TANT QUE TELLE 
            B.  LA COOPERATION AVEC LA RUSSIE

VI.  CONCLUSIONS PRELIMINAIRES 

VII.  ANNEXE - VOIES DE NAVIGATION POSSIBLES DANS L’ARCTIQUE 

I. INTRODUCTION

1. L’Arctique est “une région montante qui amorce une transformation profonde”, déclarait un responsable canadien du ministère de la Défense à notre sous-commission en 2009. De fait, le recul de la calotte glaciaire ouvre graduellement la voie à une intensification de l’activité humaine, notamment dans les domaines de la navigation commerciale et de l’exploitation des ressources naturelles sur de plus longues périodes de l’année. Cette plus grande facilité d’accès est susceptible de générer, dans un proche avenir, des opportunités économiques intéressantes. Le présent rapport fait valoir que ces débouchés potentiels doivent pouvoir s’appuyer sur un cadre géopolitique stable apte à traiter les nouvelles tensions qui pourraient se faire jour et qui instaureraient les conditions nécessaires à la conclusion d’accords de coopération essentiels sur des questions comme la gestion des conséquences en cas de catastrophe naturelle ou encore la recherche et le sauvetage. 

2. Ce rapport établi pour la Sous-commission sur la coopération transatlantique en matière de défense et de sécurité fera le point des changements à l’œuvre dans cette région que certains pays qualifient de “Grand Nord”, d’autres, plus simplement, d’ ”Arctique” – et que la rapporteure a choisi d’appeler, dans le titre, “sommet du monde”. Il s’attardera sur les questions névralgiques susceptibles de diviser les acteurs régionaux ainsi que sur les stratégies de ces pays pour l’Arctique, et décrira le réseau d’accords déjà conclus pour relever les différents défis pesant sur la région. Enfin, il posera la question de savoir sur quelle base l’OTAN pourrait être amenée à s’y intéresser de plus près ou à s’y engager plus activement.

3. Ce rapport ne s’appuie pas seulement sur des rapports déjà publiés mais aussi sur les exposés présentés par des membres de l’Assemblée entre 2008 et 2010, à l’occasion de réunions tenues au Canada, en Norvège et aux Etats-Unis. Les versions ultérieures du document reflèteront les débats que mèneront les membres de l’Assemblée dans le cadre de notre session de printemps 2010 en Lettonie, et seront actualisées au moyen des informations que la Souscommission rassemblera au cours de la visite qu’elle doit effectuer au Danemark, au Groenland et en Islande à la fin de l’été 2010.

4. D’emblée, la rapporteure s’emploiera à faire passer le point de vue selon lequel les efforts internationaux devraient avant tout viser à ce que les opportunités découlant de l’évolution des conditions dans l’Arctique soient préservées dans un esprit de gestion responsable, plutôt que d’être gâchées par la concurrence ou l’exclusion, qui ne feraient qu’aggraver les problèmes.

5. L’importance stratégique croissante de cette partie du monde et son accès rendu plus facile par le changement climatique ont suscité un intérêt de plus en plus poussé dans le monde scientifique et les milieux politiques. Les acteurs régionaux y ont intensifié leurs activités militaires ; c’est ainsi que des infrastructures et des moyens militaires nouveaux ont été conçus et mis en service dans la région, que l’on a assisté à des actions symboliques comme la pose d’un drapeau sur le fond de l’océan et qu’ont été diffusés des documents stratégiques plaidant pour la défense d’intérêts nationaux dans la région. Des acteurs extérieurs à la région, comme la Chine et l’Union européenne, se sont également montrés de plus en plus désireux d’avoir accès aux ressources de l’Arctique et d’être associés aux institutions régionales.

6. C’est à raison que le Premier ministre norvégien Jens Stoltenberg utilise aujourd’hui l’expression “Grand Nord, basse tension” pour décrire la région. Mais, comme Dan Fata, du Pentagone, le disait en janvier 2010, on ne sait pas encore à ce stade quelle tendance – coopération ou concurrence – l’emportera au cours des années à venir. Le “bouillonnement» d’activités auquel on assiste actuellement – intensification de la circulation maritime, de la pêche, des activités militaires ainsi que de la recherche, de l’exploitation et du transport des ressources – plaide en faveur de l’adoption, à titre anticipatif, de mesures destinées à éviter l’apparition d’éventuelles tensions géopolitiques et propices à la mise en place de moyens, de règles et de réseaux devant permettre de faire face à des situations d’urgence au plan régional.

II. DE NOUVELLES OPPORTUNITES APPORTEES PAR LE CHANGEMENT CLIMATIQUE

7. Nous utilisons le terme “Arctique” pour désigner la région qui, autour du Pôle Nord, s’étend sur  l’océan Arctique (qui recouvre le Pôle) et une partie du Canada, du Groenland (territoire du Danemark), de la Russie, des Etats-Unis (Alaska), de l’Islande, de la Norvège, de la Suède et de la Finlande. En gros, l’Arctique est la région qui s’étend au nord du cercle arctique (66’33’N).

8. Le changement climatique a aujourd’hui des retombées significatives sur le cercle Arctique. Les températures moyennes de la région augmentent, entraînant un amincissement de la glace arctique, qui fond et se fissure. En fait, c’est toute la calotte glaciaire du pôle qui est en train de rétrécir.

9. Comme l’a déclaré le chercheur William Chapman, la banquise polaire a toujours été à la fois un bienfait et une malédiction pour les pays de la région : d’une part, elle les protège sur leurs frontières nord contre les menaces que peuvent faire peser des adversaires venant de la mer, mais de l’autre, elle bloque les échanges et le commerce via ces mêmes voies maritimes. Aujourd’hui, le changement climatique renverse la tendance, en ce sens qu’il ouvre des opportunités sans pareilles pour la navigation et le commerce, mais confronte par ailleurs à des défis sans précédent les communautés locales et les pays situés en bordure de régions jusqu’ici intactes. (1)

10. Au niveau local, la fonte de la glace arctique entraîne la disparition d’espèces animales – mammifères et poissons –, et pourrait mettre en danger la culture, basée sur la chasse, des populations autochtones.

11. Au-delà de ces préoccupations locales importantes, le changement climatique observé dans la région appelle l’attention en raison de l’extraordinaire intérêt suscité par l’ouverture potentielle de nouvelles voies de navigation qui traverseraient l’Arctique et par la présence probable de champs pétrolifères et gaziers non encore exploités. 

A. DES PERSPECTIVES NOUVELLES POUR LA NAVIGATION

12. De fait, le recul de la glace polaire a eu pour conséquence notable l’apparition de voies navigables qui, petit à petit, se substituent à la banquise (voir carte en annexe). En 2007 et à nouveau en 2008, le passage du Nord-Ouest – c’est-à-dire, en gros, la route qui, au nord du Canada, permet de relier l’Atlantique Nord à l’océan Pacifique – est resté ouvert durant deux semaines, et les scientifiques prévoient des étés arctiques sans glace dès 2013.(2)  La route maritime du Nord, qui longe les côtes russes, a vu sa banquise évoluer de manière comparable.

13. Ces passages de plus en plus navigables, qui ouvrent entre l’Europe et l’Asie des voies maritimes permettant de gagner des milliers de kilomètres par rapport aux itinéraires actuels, pourraient avoir des incidences spectaculaires sur la navigation à l’échelle mondiale. Certains experts avancent que la distance entre Londres et Tokyo pourrait être raccourcie de 7 500 km, ce qui correspond à 10 jours(3), et que la durée du trajet entre l’Amérique du Nord et l’Asie diminuerait de 40%.(4)  Emprunter les itinéraires de navigation traversant la région Arctique mettrait également les navires à l’abri de la piraterie (qui sévit, par exemple, dans le golfe d’Aden) et entraînerait une baisse des coûts. L’Union européenne a par ailleurs avancé qu’un raccourcissement des traversées entre l’Europe et le Pacifique permettrait éventuellement “d’économiser de l’énergie, de réduire les émissions, de promouvoir les échanges et de délester les principaux axes de navigation transcontinentaux”.(5)

14. En septembre 2009, deux cargos allemands escortés par deux brise-glaces russes ont emprunté la route maritime du Nord via le passage du Nord-Est pour livrer des marchandises au Japon, en Corée du Sud et en Russie, prouvant ainsi que la navigation mondiale pouvait effectivement transiter par l’Arctique. Cet itinéraire aurait raccourci le trajet habituel de 4 000 km.(6) 

15. Certains analystes jugent toutefois excessif l’enthousiasme suscité par ces nouvelles possibilités. Nombre d’entre eux, s’appuyant sur les travaux de l’analyste canadien Frédéric Lasserre, avancent que le renforcement indispensable des navires appelés à naviguer en eaux arctiques, combiné aux difficultés à surmonter pour souscrire les coûteux contrats d’assurance portant sur ce type de navigation, risquent fort d’entraîner une escalade impressionnante des coûts.(7) Ils citent aussi, entre autres obstacles, les restrictions pesant sur la taille des navires en raison de la faible profondeur des passages et l’absence, le long du passage du Nord-Ouest, d’installations portuaires à même d’accueillir les navires qui devraient faire l’objet de réparations. Certains spécialistes en viennent dès lors à se demander s’il est vraiment fondé d’affirmer que les voies de navigation arctiques sont “plus courtes” que les axes de transit existants.(8)

B. UN ACCES PLUS AISE AUX RESSOURCES ENERGETIQUES

16. Les enjeux économiques de l’Arctique ne se limitent pas à la seule navigation. À en croire certains experts, la région abriterait en effet jusqu’à 25% des réserves pétrolières et gazières mondiales.(9)  Dans un rapport diffusé en 2009, l’Institut d’études géologiques des Etats-Unis estimait les réserves de gaz naturel liquide présentes dans la région à plus de 90 milliards de barils (dont 84% pourraient se trouver en mer).(10)  La majorité des réserves ainsi estimées se trouvent à moins de 500 m de profondeur, et relèvent vraisemblablement de la juridiction incontestée de tel ou tel Etat riverain de l’océan Arctique. (11)

17. Le changement climatique que connaît la région, les avancées technologiques dans le domaine du forage en mer et l’augmentation des prix de l’énergie sont autant de facteurs qui pourraient renforcer l’intérêt d’une mise en exploitation de ces ressources. Même si ces réserves semblent pour la plupart ne pas s’étendre au-delà des zones économiques exclusives (ZEE) reconnues des Etats côtiers et bien que l’extraction reste une option coûteuse et sujette à divers aléas, il faut s’attendre à ce que les pays Arctiques restent attachés à la défense de leurs intérêts à long terme en cas de découverte de gisements stratégiques dans la région.

C. INTENSIFICATION DE LA PECHE

18. Les stocks de poissons constituent eux aussi une ressource fort recherchée qui, avec l’ouverture de nouvelles routes de navigation, pourrait se prêter à une exploitation accrue. L’Arctique compte de vastes zones de pêche commerciale, notamment en mer de Barents et en mer de Norvège dans le nord de l’Europe, au large du Groenland et de l’Islande dans l’Atlantique Nord Central, ainsi qu’à Terre-Neuve et en mer du Labrador au large de la côte nord-est du Canada. Le recul de la banquise d’été devrait entraîner une expansion des zones de pêche ainsi qu’une migration vers le nord d’espèces de poissons jusque-là absentes de la région, et par la même occasion attirer des pêcheurs autorisés ou ”agissant dans l’illégalité”.

D. TOURISME

19. Les possibilités de développement touristique dans la région suscitent elles aussi un certain intérêt. Les activités touristiques en zone arctique mettent en avant la singularité naturelle et culturelle de la région, et privilégient une approche durable du point de vue économique, environnemental et culturel. L’exploitation touristique de la région n’a débuté que récemment, mais le nombre de visiteurs a grimpé en flèche au cours des 15 dernières années. Certains s’inquiètent toutefois des conditions exigeantes et imprévisibles dans lesquelles s’effectuent les déplacements dans cette zone, ainsi que des risques élevés d’accident. Si quelque chose de pareil devait se produire, les opérations de recherche et de sauvetage seraient rendues particulièrement difficiles par l’immensité géographique de la région et son rude climat. Certaines craintes particulières ont été exprimées dans l’éventualité où des navires de croisière demanderaient de l’aide : des incidents de ce type sont en effet déjà survenus à deux reprises au large de l’Antarctique.(12) Il s’agit d’un domaine où la coopération transfrontière est essentielle et doit être encouragée.

III. DES STRATEGIES NATIONALES POUR UN ENVIRONNEMENT GEOPOLITIQUE EN MUTATION

20. L’Arctique fut durant la Guerre froide une région stratégiquement vitale fourmillant d’activités de surveillance sous-marine et autres. L’intérêt pour cette région commença à décliner après l’effondrement de l’Union soviétique, même si les années 1990 allaient voir le lancement de plusieurs initiatives internationales destinées à s’attaquer aux vestiges de l’ancien système, comme la présence de matériaux et déchets nucléaires dans l’océan Arctique.

21. Les potentialités décrites plus haut ont amené les observateurs à s’intéresser à nouveau aux agissements des Etats limitrophes de l’Arctique ainsi qu’à certains contentieux territoriaux de longue date susceptibles de s’amplifier avec la montée potentielle de nouveaux intérêts économiques.

22. On a incontestablement assisté, dans la région, à une intensification des activités militaires des Etats côtiers, qui ont une fois encore mis en évidence l’importance stratégique croissante de l’Arctique. C’est ainsi que certains pays ont fait l’acquisition de nouveaux moyens navals, augmenté la fréquence de leurs patrouilles, ou ont plaidé pour l’étalage d’une “présence” plus visible et plus compétente dans la région. On pense en particulier au Canada, qui compte aménager en zone arctique une base d’entraînement militaire ainsi qu’un port d’amarrage en eau profonde ; à la Norvège, qui projette de faire l’acquisition de cinq frégates équipées du système Aegis ; et à la Russie, qui prévoit de construire 13 sous-marins.(13)  Enfin, en plantant en 2007 un drapeau russe au fond de l’océan Arctique, l’expédition Arktika allait, pour nombre d’observateurs, tirer la sonnette d’alarme.

23. La section ci-après va donc faire un bilan détaillé des activités de plus en plus nombreuses menées par différents Etats dans l’Arctique, ainsi que des stratégies qu’ils ont mises en place pour faire valoir leurs intérêts dans la région.

A.  RUSSIE

24. Aucun Etat n’a, au cours des dernières années, mené dans l’Arctique des actions aussi remarquées que la Russie. Ce fut notamment le cas en août 2007, lorsqu’un bathyscaphe russe planta un drapeau de titane à la verticale du pôle Nord,  à 4 300 m sous la surface gelée de l’océan Arctique. “L’Arctique est à nous”, déclara à l’époque Artur Chilingarov, chef de l’expédition et par ailleurs parlementaire russe.14  Moscou allait aussi user d’un procédé similaire quoique moins symbolique pour revendiquer ce territoire en affirmant que la dorsale sous-marine Lomonosov longue de 2 000 km est une extension de la Sibérie orientale. (15)

25. En août 2007, les bombardiers stratégiques russes reprenaient les vols d’entraînement audessus de l’Arctique (via la mer de Barents en direction de la mer de Norvège et de la mer du Nord), alors que ceux-ci avaient été suspendus depuis la fin de la Guerre froide. Depuis septembre 2006, quand les forces armées américaines ont quitté l’Islande, des avions militaires russes se sont rapprochés de l’espace aérien islandais à pas moins de 62 reprises. Lorsqu’on lui a demandé pour quelle raison des bombardiers russes effectuaient des vols autour de l’Islande ou le long des côtes de Norvège en direction de l’Atlantique Nord jusqu’à se rapprocher des îles Féroé et de l’Ecosse, l’ambassadeur russe à Reykjavik a répondu que l’Islande allait devoir s’habituer à ces activités aériennes, étant donné qu’elles avaient été annoncées par le président Poutine. Les exercices et déploiements navals russes se sont aussi fait plus fréquents ces dernières années. On pense notamment aux patrouilles de la Flotte du Nord dans les eaux de l’Arctique et à l’annonce selon laquelle un sous-marin aurait navigué sous les glaces de l’Arctique sans remonter à la surface durant 30 jours.

26. La Russie occupe une position de force unique dans le Grand Nord. Géographiquement parlant, elle s’étend sur près de la moitié du cercle latitudinal. Du point de vue économique, elle tire 20% de son PIB du Grand Nord.(16)  Qui plus est, elle a clairement manifesté son intention de défendre ses intérêts dans la région en annonçant son projet de moderniser sa flotte de brise-glaces (qui est déjà la plus importante de l’Arctique), de multiplier les patrouilles aériennes et d’accroître ses investissements dans la cartographie et la surveillance de l’Arctique russe.(17)  

27. Dans un article de politique générale de premier plan diffusé en mars 2009, la Russie faisait part de son intention de développer des forces arctiques de manière à défendre ses intérêts sur un plateau continental appelé à devenir, selon elle, la “base stratégique de ressources” du pays d’ici à 2020.(18)  Cette stratégie souligne l’importance que revêt pour l’économie russe cette région génératrice de revenus importants issus principalement des ressources énergiques et de juteuses activités de transport maritime. Elle révèle également qu’un des principaux objectifs de la Russie consiste à mettre sur pied des formations militaires spéciales pour l’Arctique, qui seront appelées à préserver ses intérêts nationaux dans le cadre de divers scénarios militaires et politiques.

28. D’après Vyacheslav Popov, membre du Conseil de la Fédération (et autrefois commandant en chef de la Flotte du Nord) dont les propos ont été cités dans Defense News, les nouvelles forces arctiques feraient essentiellement appel à des capacités actuellement utilisées dans le cadre des Flottes du Nord et du Pacifique ainsi que dans les districts militaires bordant l’océan Arctique. Viendraient s’y ajouter de nouvelles installations de surveillance des frontières et des aérodromes modernisés situés à proximité. Les autorités russes insistent sur le fait que ces moyens seront avant tout censés combattre le terrorisme maritime, la contrebande et l’immigration illégale et assurer la protection des ressources biologiques aquatiques. Le Service fédéral de sécurité est appelé à jouer un rôle de premier plan dans la sauvegarde des intérêts nationaux dans la région.

29. Il n’empêche qu’en mars 2009, au lendemain d’un exercice à grande échelle mené par l’OTAN dans le nord de la Norvège, le ministre russe des Affaires étrangères s’est déclaré préoccupé par les ambitions de l’OTAN pour la région ainsi que par le projet d’Oslo de renforcer ses défenses dans le Grand Nord. Cette déclaration intervenait alors que la Russie avait mené elle aussi, dans le nord de la mer de Barents, un exercice arctique avec largage de bombes et de missiles de précision par des bombardiers Tu-160 supersoniques et des Tu-95 plus anciens. (19)

30. Pour de nombreux observateurs, Moscou envoie des ”messages ambivalents”. Il y a d’une part les autorités russes, qui mettent le plus souvent en évidence le caractère coopératif de leur stratégie en arguant de la nécessité de préserver l’Arctique considéré comme une zone de paix et de coopération et en insistant sur l’importance de la coopération bilatérale et multilatérale pour la région. Les textes officiels insistent d’ailleurs sur le rôle déterminant du droit international et du multilatéralisme dans les relations internationales, en particulier dans le Grand Nord.

31. D’autre part, certains responsables russes avancent un point de vue différent. C’est le cas notamment de Nikolaï Patrouchev, secrétaire du Conseil de sécurité russe, qui déclarait dans une publication officielle : “Les Etats-Unis d’Amérique, la Norvège, le Danemark et le Canada mènent une politique unie et concertée visant à nous interdire l’accès aux richesses du plateau continental... Il est tout à fait évident que ceci ne sert pas vraiment les intérêts économiques, géopolitiques et de défense de la Russie et fait peser une menace systémique sur sa sécurité nationale.” (20)

32. Pour Espen Barth Eide, secrétaire d’Etat norvégien à la Défense, les conflits d’intérêts actuels et susceptibles d’éclater dans le futur pourraient entraîner l’apparition de nouveaux défis sécuritaires dans la région. Pour appuyer ses dires, il évoque le rôle que continue à jouer la Flotte russe du Nord dans la triade nucléaire russe et le seul poids des infrastructures militaires de la péninsule de Kola, qui revêtent une importance stratégique vitale pour la Russie ; la poursuite de l’utilisation de la mer de Barents comme terrain d’entraînement pour les forces militaires et comme banc d’essai pour de nouveaux systèmes d’armes ; les nouvelles lignes de communication maritimes, qui renforceront l’importance militaro-stratégique du Grand Nord en raccourcissant les temps de traversée ; et enfin, une possible détérioration des relations entre la Russie et l’Ouest qui pourrait se répercuter sur leurs rapports dans l’Arctique.

33. Vu que la Russie est le seul des cinq pays riverains de l’océan Arctique ne faisant pas partie de l’OTAN, M. Eide avance que la sécurité du Grand Nord sera fonction à long terme des relations bilatérales et multilatérales entre Moscou et les autres Etats. De son côté, Jonas Gahr Støre, ministre norvégien des Affaires étrangères, a souligné que “la Norvège constate depuis un certain temps un élargissement des activités militaires de Moscou dans la partie septentrionale du territoire russe, qu’il s’agisse de navires de guerre, d’avions ou encore de la flotte de sousmarins...” ajoutant toutefois que “ce renforcement militaire ne constitue pas, selon nous, une menace à l’encontre de la Norvège. La Russie est dans son droit.” Jaap de Hoop Scheffer, ancien secrétaire général de l’OTAN, a lui aussi dédramatisé les activités de la Russie dans la région, et déclaré en janvier 2009 que celles-ci ne représentaient pas une menace, ni même une source d’embarras.(21)

B.  CANADA

34. Le Grand Nord canadien est une vaste région s’étendant sur 10 millions de km² environ (soit 40% des terres canadiennes) et se caractérise par des conditions climatiques extrêmes. Le Canada possède le second littoral arctique au monde par la longueur. Tout en confirmant que le changement climatique fait effectivement sentir ses effets sur la région – principalement sous la forme d’un allongement de la période de l’année durant laquelle la fonte des glaces permet la traversée de régions jusque-là inaccessibles –, un responsable du ministère canadien de la Défense rencontré à l’occasion du déplacement effectué par la sous-commission en septembre 2009 a néanmoins rejeté l’idée selon laquelle on assisterait actuellement à une “ruée vers l’Arctique”.

35. Le Canada prévoit que l’accès plus aisé à cette région entraînera un regain d’activité dans plusieurs secteurs, comme la navigation maritime et aérienne, l’exploitation minière, le tourisme et le réapprovisionnement des pôles d’activité éloignés. Vu la multiplication et la diversification des mouvements, on doit de plus en plus s’attendre à des incidents exigeant la mobilisation de moyens de recherche et de sauvetage ou de gestion des conséquences environnementales, avaient déclaré des représentants du ministère canadien de la Défense à la Sous-Commission. Le Canada s’inquiète aussi du risque d’aggravation de la criminalité organisée, notamment dans le domaine de la contrebande de pierres précieuses (dont le Canada est le quatrième producteur mondial).

36. S’agissant de la sécurité, les responsables de la défense considèrent qu’aucune menace militaire conventionnelle ne pèse actuellement sur la région Arctique. La Russie y est certes assez active ces derniers temps - les médias s’en sont d’ailleurs largement fait l’écho - mais aux yeux du Canada, ces initiatives relèvent plus de la gesticulation que de la menace. En fait, Ottawa considère que Moscou a intérêt à faire en sorte que le calme continue à régner dans la région.

37. Cela dit, le Canada investit néanmoins dans un renforcement de ses capacités et de sa présence dans la région de manière à pouvoir relever de nouveaux défis, même si les responsables de la défense soulignent bien qu’il n’est pas question de “militariser” la zone.

38. Les informations relayées par la presse et les déclarations officielles indiquent effectivement que le gouvernement canadien a clairement placé le Grand Nord au sommet de son agenda politique. En juillet 2007, le premier ministre Stephen Harper déclarait : “Quand il s’agit de défendre notre souveraineté dans l’Arctique, le Canada a un choix : soit l’exercer, soit la perdre. Et soyons clairs, notre gouvernement entend l’exercer.”(22) 

39. M. Harper a annoncé à cette occasion que le Canada projetait de construire une nouvelle flotte qui pourra compter jusqu’à huit navires de patrouille en haute mer, d’installer une base d’entraînement arctique à Resolute Bay et de construire à Nanisivik un port d’amarrage en eau profonde et un centre de ravitaillement. Le Canada a aussi annoncé son intention de mettre sur pied une unité forte de 500 hommes – quatre compagnies de 120 hommes chacune – pour des opérations dans le Grand Nord. Il a par ailleurs mené son plus grand exercice militaire jamais organisé dans la région. D’après les représentants du ministère canadien de la Défense qu’a pu rencontrer la sous-commission, l’utilisation de systèmes spatiaux serait déterminante, car ceux-ci permettraient aux autorités canadiennes de disposer dans la durée d’une situation générale des activités en cours dans l’Arctique, en particulier dans sa partie Nord. Il semble cependant que la crise économique mondiale ait ralenti les projets canadiens de construction de la base d’entraînement militaire et du port arctique en eau profonde, et retardé la mise en chantier des nouveaux brise-glaces.(23) 

40. Si la question des populations autochtones occupe une place importante dans la réflexion nordique d’Ottawa, c’est peut-être parce que le Canada est le pays Arctique où ces dernières sont le plus fortement représentées. Ottawa s’est employé à conclure des conventions régionales pour la protection de ces populations, dont un protocole d’entente par lequel le ministère des Affaires indiennes et du Nord canadien et le ministère russe du Développement régional s’engagent à envisager des projets en coopération pour les peuples autochtones.

C.  ETATS-UNIS

41. Alors que le retrait unilatéral des forces américaines de la base aérienne de Keflavik, en Islande, en 2006, avait été interprété par nombre d’observateurs comme un signe de désintérêt de l’administration Bush pour les questions de sécurité dans l’Arctique, l’analyste Margareth Blunden avance aujourd’hui qu’à l’inverse, les plans de défense antimissile de l’administration pourraient avoir contribué incidemment, avec la mise à niveau du radar de détection lointaine de Thulé, au Groenland, et le déploiement d’intercepteurs de missiles à Fort Greely, en Alaska, à une remilitarisation de l’Arctique.(24)

42. Que ce développement ait été intentionnel ou non, les Etats-Unis ont clairement donné à connaître leur position vis-à-vis de l’Arctique avec la publication, en janvier 2009, d’une Politique actualisée sur la région. Celle-ci, après avoir rappelé que les Etats-Unis sont une région arctique et y ont, à ce titre, de vastes intérêts fondamentaux en rapport avec leur sécurité nationale, met essentiellement l’accent sur la sécurité aux côtés d’autres domaines comme la protection des frontières, la recherche scientifique, les transports, l’énergie et la protection de l’environnement. La stratégie prône un renforcement des infrastructures et des moyens de sécurité dans la région. Les Etats-Unis donnent la priorité à la liberté des mers, à la navigation et au survol, ainsi qu’à d’autres préoccupations de sécurité comme la défense antimissile et la détection lointaine ou encore les déploiements dans la région de systèmes maritimes et aériens aux fins du transport maritime stratégique, de la dissuasion stratégique et des opérations de sécurité maritime. (25)

43. Tout en restant attachée à la prérogative en vertu de laquelle les Etats-Unis opèrent en toute indépendance dans l’Arctique, l’administration actuelle souligne le caractère indispensable de la coopération internationale dans la région, notamment au travers du Conseil arctique. Elle appuie également la ratification de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer. Bien que certains analystes aient déclaré à notre commission qu’ils s’attendaient à ce que le Sénat américain prenne l’initiative dans ce domaine en 2010, le niveau de priorité de ce Traité sur l’agenda législatif reste peu clair. Plus largement, Julianne Smith, responsable au département américain de la Défense,  déclarait à nos membres en janvier 2010 que, grosso modo, même si les Etats-Unis restent attentifs au Grand Nord, cette région est, sans grande surprise, exclue des grandes priorités stratégiques de l’administration Obama, qui doit faire face à des questions plus pressantes comme l’Afghanistan. 

D.  NORVEGE

44. Le gouvernement norvégien a quant à lui placé la situation dans le Grand Nord au sommet de son agenda politique, déclarait le Premier ministre Jens Stoltenberg aux membres de l’Assemblée en mai 2009, et la Norvège s’emploie à faire en sorte que l’OTAN soit elle aussi plus attentive à cette problématique. Jonas Gahr Støre, ministre norvégien des Affaires étrangères, s’est rendu au siège de l’OTAN en 2007 et en 2008 pour évoquer le Grand Nord devant le Conseil de l’Atlantique Nord. Comme le déclarait M. Støre lors d’une conférence tenue en 2009, l’initiative norvégienne visant à réinscrire cette question à l’agenda de l’OTAN n’avait pas pour objectif de “ramener l’OTAN dans la région – mais plutôt de démontrer clairement qu’elle ne l’avait jamais quittée”.

45. La stratégie de la Norvège pour l’Arctique rendue publique en mars 2009 vise à mettre en place des conditions propices à une croissance et à un développement durables dans le Grand Nord. S’agissant des défis et des opportunités dans la région, la Norvège voit grand : éducation et recherche, gestion de l’environnement et des ressources, sécurité et systèmes de réaction en cas d’urgence, énergie, pêche, tourisme et autres activités économiques, santé, culture et sexospécificité. Elle privilégie la coopération avec les partenaires régionaux, y compris et spécialement avec la Russie, de manière à éviter les tensions. Enfin, Oslo juge la coopération inter-institutions utile, car elle permet de maintenir le dialogue, même s’il peut arriver que telle ou telle enceinte se retrouve dans l’impasse sur une question donnée.

46. Dans l’ordre, les priorités de la stratégie norvégienne sont les suivantes : faire en sorte qu’Oslo puisse exercer son autorité dans le Grand Nord de manière crédible, cohérente et prévisible ; se trouver à la tête des efforts internationaux visant à développer les connaissances dans et sur la région ; poursuivre le développement de la coopération entre les populations de la région ; assurer un rôle de gérance pour l’environnement et les ressources naturelles de la région ; enfin, préserver les moyens de subsistance, les traditions et les cultures des peuples autochtones. Oslo s’emploie également à mettre en place un cadre approprié pour la poursuite du développement de l’exploitation pétrolière en mer de Barents et compte faire en sorte que ces activités viennent renforcer les compétences en Norvège en général et dans le nord du pays en particulier, favorisant ainsi la croissance économique à l’échelon local et régional. 

47. Enfin, la stratégie d’Oslo souligne l’importance d’une coopération renforcée avec la Russie. C’est notamment en vertu de cette politique que la Norvège investit lourdement dans la valorisation du gisement de gaz naturel de Shtokman situé dans le secteur russe de la mer de Barents.

48. Afin de mieux traduire ses priorités dans les faits, la Norvège a transféré son QG de commandement opérationnel dans le nord en août 2009. Ce faisant, elle est devenue le premier pays à implanter la tête de son commandement militaire dans l’Arctique. Selon certaines sources, l’achat prévu de cinq nouvelles frégates de classe arctique représenterait le projet d’armement le plus coûteux de l’histoire de la Norvège.

E. DANEMARK

49. La sous-commission doit se rendre au Danemark et au Groenland fin août pour en apprendre davantage sur la position officielle du Danemark au sujet de l’Arctique. Les versions ultérieures du présent rapport tiendront compte des éléments recueillis au cours de ce déplacement. Ceci dit, il suffit d’étudier les sources officielles pour se rendre compte que l’Arctique est devenu un des grands thèmes de la politique étrangère de ce pays. Le Danemark se déclare avant tout attaché à la promotion de la coopération et à la prévention des tensions dans l’Arctique.

50. La politique danoise relative au Grand Nord est dominée par la question du statut juridique du Groenland, lequel est devenu autonome en juin 2009, suite au référendum de novembre 2008 sur l’octroi de pouvoirs renforcés. On ignore encore dans quelle mesure les estimations récentes relatives aux réserves de pétrole et de gaz que pourrait contenir le plateau continental de la région se répercuteront sur les velléités d’indépendance complète du Groenland. La population groenlandaise, soit 57 000 habitants vivant sur un territoire quatre fois aussi grand que la France, continue de dépendre de l’aide financière octroyée par le Danemark.

51. Le Danemark a, comme d’autres pays, décrété des mesures visant à renforcer sa présence militaire dans le Grand Nord. Une évaluation de la menace établie par l’agence danoise de renseignement en septembre 2009 mettait en garde contre d’éventuels litiges militaires et diplomatiques au Groenland et à sa périphérie ainsi que dans les Îles Féroé. Un document sur les dépenses militaires pour la période 2010-2014 publié ultérieurement et approuvé par tous les partis siégeant au parlement propose la mise sur pied d’une structure de commandement militaire et d’un groupement opérationnel pour l’Arctique ainsi que des investissements au titre, notamment, de capacités de surveillance et de détection lointaine, qui devraient permettre de maintenir la souveraineté danoise sur la région et de faire face à d’éventuelles violations du territoire danois.

F. ISLANDE

52. La sous-commission doit se rendre en Islande début septembre 2010 pour y rassembler des informations sur la position officielle de ce pays à propos de l’Arctique. L’Islande n’est pas un “Etat riverain” et ne peut donc faire valoir des revendications relatives au plateau continental en vertu de conventions des Nations unies. Ceci dit, elle s’intéresse naturellement de très près à la région Arctique, et ses dirigeants ont d’ailleurs déclaré qu’elle est “le seul pays entièrement situé dans le Grand Nord”. Les stocks de poisson représentent pour l’Islande un enjeu régional fondamental, étant donné que 60 à 70 % des recettes d’exportation de ce pays proviennent des prises réalisées dans les eaux qui la bordent.

53. C’est dans une large mesure poussée par ces enjeux que l’Islande a tenu à faire en sorte que l’OTAN inscrive l’Arctique à son agenda. Elle a organisé en janvier 2009 un séminaire de haut niveau sur le Grand Nord destiné aux responsables de l’OTAN. Cette manifestation, qui rassemblait des personnalités civiles et militaires venues de toute l’Alliance, a permis de “placer” officiellement la question de l’Arctique au programme de travail de l’OTAN. La Norvège organisera en 2010 ou en 2011 un séminaire de suivi.

54. Ce séminaire a été l’occasion pour l’Islande de présenter sa position sur le Grand Nord, laquelle comporte quatre volets. Premièrement, l’Islande insiste sur le fait que le Grand Nord est un territoire allié et représente donc un enjeu immédiat pour l’OTAN. Deuxièmement, elle préconise une approche prudente et excluant la confrontation basée sur les cadres juridiques et institutionnels en vigueur, au nombre desquels la Convention des Nations unies sur le droit de la mer et le Conseil arctique figurent en bonne place. Les perspectives dans la région ne sont pas alarmantes et tous ont intérêt à faire en sorte que les tensions restent peu marquées et la coopération, intensive, y compris avec la Russie.

55. Troisièmement, l’Islande considère que l’OTAN a un rôle à jouer dans la région, notamment en ce qui concerne la connaissance de la situation. L’Alliance devrait élargir ses compétences et sa connaissance sur la région ainsi que l’arsenal des capacités qu’elle pourrait activer en cas de besoin, par exemple dans le cadre d’opérations de sauvetage en réponse à des catastrophes ou aux fins de recherche et de sauvetage en mer. Enfin, l’Islande considère que le Grand Nord offre un terrain fertile pour la mise en oeuvre du concept d’ ”approche globale” de l’Alliance, qui consiste à associer des éléments civils et militaires et à faire jouer la coopération avec d’autres acteurs et organisations pour produire des effets maximums.

56. L’Islande considère aussi que les opérations de surveillance aérienne menées plusieurs fois par an par l’OTAN depuis son territoire, et au cours desquelles des détachements aériens alliés effectuent des patrouilles dans l’espace aérien islandais (et donc, de l’OTAN), ont contribué à la connaissance qu’a l’Organisation de la situation en Arctique. Les systèmes de radar implantés en Islande (dans le cadre du système OTAN de défense aérienne intégrée, ou NATINADS, composé de capteurs et d’installations de commandement et de contrôle) aident également l’Alliance à rester informée sur la situation dans la région.

G. AUTRES PAYS/ACTEURS

57. Bien entendu, la Suède et la Finlande, qui ne font pas partie de l’OTAN, jouent, elles aussi, un rôle significatif dans l’Arctique. Thorvald Stoltenberg, ancien ministre norvégien des Affaires étrangères, a présenté un rapport sur la coopération nordique dans les domaines de la sécurité et de la politique étrangère lors d’une réunion extraordinaire des ministres nordiques des Affaires étrangères tenue en février 2009.(27)  Les propositions, accueillies positivement, contenues dans ce rapport indiquaient qu’une coopération maritime nordique et dans l’Arctique serait “particulièrement pertinente”. M. Stoltenberg proposait un certain nombre de mesures spécifiques, dont la mise en place d’un système nordique de surveillance maritime qui contribuerait à une vision globale des activités sous-marines et de surface ; la création, à l’échelle nordique, d’une force de réaction maritime, d’un centre de coordination des activités de sauvetage et d’une unité amphibie, qui seraient tous trois dotés de moyens adaptés aux conditions arctiques ; le déploiement, d’ici à 2020, d’un système satellitaire de surveillance et de communications ; et d’autres dispositions de coopération pour les questions arctiques, dont des améliorations en termes de capacités et de coordination des opérations de recherche et de sauvetage.

58. Ce “bouillonnement” d’activités dans l’Arctique est également alimenté par l’attrait qu’exerce la région sur des pays pourtant très éloignés. De tous ces pays, c’est la Chine qui, sans grande surprise, a suscité à ce jour le plus d’attention. L’intérêt de Pékin pour le Grand Nord tient aux perspectives de raccourcissement des routes maritimes, aux ressources énergétiques de la région et à l’attention accrue que porte dorénavant la Chine au débat sur le changement climatique. La Chine a envoyé des représentants à diverses conférences tenues récemment dans de lointaines régions arctiques et a mené depuis 1999 trois expéditions scientifiques dans la région, une quatrième étant prévue pour 2010. Elle est également devenue observateur informel aux réunions du Conseil arctique en 2007, alors qu’elle avait sollicité le statut d’observateur permanent.

59. L’Union européenne compte parmi les autres acteurs qui souhaiteraient se voir octroyer le statut d’observateur permanent auprès du Conseil arctique. Elle a publié tout récemment, en décembre 2009, un document dans lequel est énoncée une politique générale sur l’Arctique s’articulant sur de grandes orientations : atténuation du changement climatique ; renforcement de la gouvernance multilatérale au travers de conventions, de cadres et d’accords internationaux, régionaux et bilatéraux pertinents, comme notamment la Convention des Nations unies sur le droit de la mer ; respect, par les politiques de l’UE, des caractéristiques environnementales uniques de l’Arctique et prise en compte des besoins des populations qui y sont établies ; et maintien de la région Arctique en tant que zone de paix et de stabilité.

60. Le Parlement européen s’est penché sur les intérêts de l’UE dans l’Arctique en octobre 2008, et a relevé que trois Etats membres (Danemark, Finlande et Suède) y avaient des intérêts substantiels, de même que deux autres pays de la région (Islande et Norvège) étroitement associés à l’Union au travers de l’Accord sur l’Espace économique européen. Plutôt que de préconiser une approche du type “droit de la mer”, il a avancé que l’on pourrait mettre en place une nouvelle structure de gouvernance plus “ouverte” et qui serait moins focalisée sur la proximité géographique de l’Arctique. (28)

IV. LITIGES TERRITORIAUX ET CADRES JURIDICO- INSTITUTIONNELS

61. L’Arctique est l’enjeu de plusieurs litiges territoriaux de longue date, et les avis spécialisés divergent sur le point de savoir si l’un ou l’autre de ces contentieux pourrait tourner au conflit, à la lumière notamment des incertitudes qui persistent quant aux réserves gazières et pétrolières et aux autres ressources que pourrait receler la région. Les acteurs régionaux s’accordent dans l’ensemble à considérer que pour le moment, les cadres régionaux offrent la base voulue pour le traitement de ces conflits. 

A.  LITIGES DANS L’OCEAN ARCTIQUE

62. Les gouvernements de la région considèrent en fait que ces litiges sont gérés dans les règles et ne constituent pas de véritables problèmes. Ainsi, pour les représentants du ministère canadien de la Défense, il est très peu vraisemblable que les trois litiges territoriaux bénins auxquels leur pays est partie prenante dans l’Arctique dégénèrent au point de déclencher des hostilités. Dans le premier cas, un contentieux oppose le Canada aux Etats-Unis au sujet d’une frontière maritime dans la mer de Beaufort, la zone revendiquée par les deux protagonistes contenant des gisements connus de pétrole et de gaz. Dans le second cas, il s’agit une fois encore d’un différend avec les Etats-Unis au sujet du passage du Nord-Ouest, Ottawa considérant que celui-ci est situé dans ses eaux intérieures et ne constitue pas un passage pour la navigation internationale, contrairement à ce que prétend Washington. Enfin, le troisième litige oppose le Canada au Danemark sur la propriété de l’île Hans et la frontière maritime avec le Groenland en mer de Lincoln.

63. Il y a aussi ce litige vieux de plusieurs décennies entre la Norvège et la Russie au sujet de la frontière traversant la “zone grise” située dans la mer de Barents, qui contiendrait d’importants gisements pétrolifères sous-marins (le contentieux porte plus particulièrement sur les eaux territoriales autour de l’archipel du Svalbard). Les gouvernements russe et américain ont, de leur côté, trouvé une solution officielle pour une zone autrefois contestée en mer de Béring et se sont mis d’accord, en 1990, sur le tracé d’une frontière la traversant. Cette disposition n’a toutefois pas encore été ratifiée par la Douma russe.

64. Hormis un événement imprévisible qui amènerait les parties à user de la force pour résoudre les litiges évoqués ci-dessus, le scénario le plus risqué dans l’Arctique serait finalement celui d’une multiplication des acteurs qui, attirés par les opportunités économiques, en viendraient à se livrer concurrence dans un contexte marqué par l’absence totale de gouvernance. 

65. Les investissements militaires évoqués plus haut dans ce rapport pourraient, dans la perspective d’un tel scénario, aggraver les tensions et ouvrir éventuellement la voie à une confrontation. D’après certains analystes, les rivalités sur fond de sécurité régionale pourraient s’accentuer encore si des pays plus éloignés de l’Arctique, comme la Chine, la Corée ou le Japon, désireux d’exploiter les ressources et opportunités présentes dans la région, en venaient à déployer des moyens militaires pour protéger des navires et des équipages du secteur privé.

66. Mais la rapporteure juge ces sombres scénarios peu vraisemblables, compte tenu du cadre institutionnel/organisationnel qui fonctionne dans l’Arctique avec le vaste soutien des Etats de la région, ainsi que de la longue tradition de coopération dans la zone et de l’intérêt qu’ont tous les acteurs à faire en sorte que cette dernière ne subisse pas de tensions. De plus, bien qu’ils soient montés en épingle, ces conflits relatifs aux ressources ont peu de chances d’éclater étant donné que la plupart des réserves énergétiques supposées se situent dans des zones ne faisant pas l’objet d’un litige.

67. Enfin, les acteurs régionaux considèrent que le cadre juridique et institutionnel mis en place pour traiter les questions arctiques offre les instruments voulus pour gérer la situation telle qu’elle se présente actuellement dans la région. Ce cadre s’appuie sur deux piliers : la Convention des Nations unies sur le droit de la mer (UNCLOS) et le Conseil Arctique. D’autres entités, comme l’Organisation maritime internationale (OMI) et le Conseil euro-atlantique de Barents, sont également actives dans ce contexte, même si elles ne jouent qu’un rôle secondaire.

B.  CONVENTION DES NATIONS UNIES SUR LE DROIT DE LA MER

68. En vigueur depuis 1994, la Convention des Nations unies sur le droit de la mer établit un régime de traité pour la gestion des activités concernant les océans et menées sur ou sous la surface de ces derniers, et offre donc un cadre juridique global applicable aux questions maritimes dans la région Arctique. La Convention fixe les principaux droits et obligations touchant à la délimitation des frontières extérieures du plateau continental et à la protection de l’environnement maritime (zones recouvertes par les glaces, liberté de navigation et recherche scientifique marine).

69. Le premier ministre norvégien Jens Stoltenberg, s’adressant à des membres de l’Assemblée en mai 2009, a fort bien résumé l’attitude des acteurs régionaux en quelques phrases :

“Il existe déjà un cadre juridique pour l’Arctique. L’Arctique est régi par les principes de la Convention des Nations unies sur le droit de la mer. Nous n’avons pas besoin d’un nouveau régime juridique international pour l’Arctique. Mais il faut que les gouvernements se retrouvent pour, ensemble, développer des politiques et des règles spécifiques pour la gestion de l’activité humaine en essor dans la région.”

70. De fait, le rôle central de l’UNCLOS est largement reconnu ; il a d’ailleurs été réaffirmé dans la Déclaration d’Ilulissat de mai 2008 entérinée par des représentants de la Norvège, de la Russie, du Canada, des Etats-Unis et du Danemark. Par ce texte, les Etats riverains donnent leur accord pour que la fixation des limites extérieures du plateau continental s’effectue en vertu du cadre juridique fixé par l’UNCLOS et affirment qu’il n’est pas nécessaire, pour administrer la région, d’établir un nouveau régime juridique international global.

71. Les dispositions les plus significatives de l’UNCLOS à cet égard sont celles conférant aux Etats côtiers des droits souverains sur les ressources – gaz et pétrole compris – présentes dans leur portion du plateau continental. Les Etats côtiers sont censés soumettre leurs demandes relatives aux limites de leurs plateaux respectifs à la Commission des limites du plateau continental, à laquelle il incombe de les examiner puis de formuler des recommandations quant aux limites extérieures du plateau continental pour chaque Etat riverain. Comme les représentants du ministère canadien de la Défense l’ont indiqué à la sous-commission, les pays ont déposé il y a peu leurs revendications relatives au plateau continental conformément au cadre fixé par l’UNCLOS, et ce dans un état d’esprit où la coopération l’emportait sur les ten, , sions et les conflits. 

72. La mise en oeuvre pleine et entière du Traité par toutes les parties intéressées de la région arctique restera toutefois impossible aussi longtemps que les Etats-Unis n’auront pas ratifié l’UNCLOS. Plusieurs membres de l’administration Obama ont certes laissé entendre que le Sénat américain pourrait prendre les mesures nécessaires pour que le processus de ratification du Traité soit mené à bonne fin en 2010, mais on peut néanmoins se demander dans quelle mesure cette ratification figure parmi ses priorités.

C.  LE CONSEIL ARCTIQUE

73. Fondé en 1996, le Conseil arctique est un forum intergouvernemental de haut niveau censé promouvoir la coopération et la collaboration sur des questions comme le développement durable, la protection de l’environnement et le bien-être social des populations autochtones. Le Conseil se targue d’associer les communautés autochtones de l’Arctique au débat sur le développement durable et la protection de l’environnement. Mais ce forum multilatéral a surtout ceci de très particulier, au plan géopolitique, qu’il compte la Russie parmi ses membres [aux côtés du Canada, du Danemark (y compris le Groenland et les Îles Féroé), de la Finlande, de l’Islande, de la Norvège, de la Suède et des Etats-Unis]. L’UE a demandé à devenir observateur permanent auprès du Conseil arctique, mais a vu sa candidature rejetée en 2009 en raison d’un litige avec le Canada consécutif au vote, par le Parlement européen, d’une législation interdisant les importations de produits issus de la chasse au phoque.

74. Entre autres exemples de travaux menés par le Conseil, on peut citer l’évaluation de 2009 sur la navigation maritime dans l’Arctique, qui recommande aux huit Etats arctiques d’harmoniser leurs activités de recherche et de sauvetage via une mise en commun de leurs ressources financières et techniques. D’autres recommandations ont été formulées dans des domaines divers, comme les normes de construction des navires exploités dans les régions Arctiques (en coopération avec l’OMI), l’amélioration des infrastructures de transport maritime, notamment les systèmes de télécommunications et de production de cartes, ou encore la mise au point d’un système harmonisé de connaissance de la circulation maritime. Le Conseil arctique a aussi formulé des lignes directrices sur l’;exploration pétrolière et gazière et a émis des recommandations sur la mise en commun des technologies indispensables pour faire face à des accidents environnementaux dans les conditions difficiles de l’Arctique.

75. Alors que les pays membres s’accordent sur l’utilité et la nécessité de cette institution, des voix s’élèvent par ailleurs pour la critiquer en arguant d’une lacune majeure dans son mandat, à savoir la non-prise en compte de la dimension sécuritaire. La déclaration d’Ilulissat, qui réunit les cinq Etats riverains, est intervenue lors de la Conférence de l’océan Arctique tenue en mai 2008. Certains membres du Conseil arctique, notamment les populations autochtones, la Finlande, l’Islande et la Suède, n’y avaient pas été conviés et ne sont dès lors pas partie prenante à la déclaration. Une nouvelle réunion des cinq Etats riverains devait en outre se tenir en mars 2010 au Canada, ce qui a donné lieu à des différends au sein du Conseil arctique.

76. Les membres de l’Assemblée seront particulièrement attentifs au fait qu’il existe une Conférence des parlementaires de la région Arc tique. Cet organe parlementaire regroupe des délégations nommées par les parlements nationaux du Canada, du Danemark, de la Finlande, de l’Islande, de la Norvège, de la Russie, de la Suède, des Etats-Unis et du Parlement européen. Y siègent également des représentants permanents des populations autochtones ainsi que des observateurs. La Conférence se réunit tous les deux ans pour adresser des recommandations au Conseil arctique et aux gouvernements des huit Etats arctiques et de la Commission européenne.

77. D’autres enceintes internationales sont également parties prenantes à la coopération régionale dans la région Arctique. C’est le cas notamment du Conseil euro-atlantique de Barents mis sur pied en 1993 en vertu d’une déclaration signée par les cinq pays nordiques, la Fédération de Russie et la Commission européenne, ou encore de l’Organisation maritime internationale (OMI), qui a approuvé en 2002 des lignes directrices applicables aux bâtiments opérant dans les eaux Arctiques recouvertes par les glaces. Ces recommandations (car il ne s’agit pas d’obligations), qui portent notamment sur la construction, l’exploitation et l’équipement des navires ainsi que sur la formation à dispenser aux équipages, ont pour objectif d’améliorer la sécurité et de prévenir les accidents susceptibles d’entraîner une pollution.   

V. GERER LE CHANGEMENT DANS L’ARCTIQUE : QUEL ROLE POUR L’OTAN ?

78. Officiellement, l’Alliance ne se prononce pas, à l’heure actuelle, sur le rôle qui pourrait être le sien dans le Grand Nord. La seule et unique mention de cette région dans un document de haut niveau des Etats membres de l’OTAN apparaît en effet dans une phrase relativement anodine de la déclaration du sommet de Strasbourg/Kehl  du 4 avril 2009 :

 “Les développements dans le Grand Nord suscitent une attention accrue au niveau international. Nous nous félicitons de l'initiative de l'Islande, qui a accueilli un séminaire de l'OTAN et amené les Alliés à s’intéresser davantage aux développements dans le Grand Nord ayant trait à la sûreté et à la sécurité, parmi lesquels les changements climatiques.”

79. L’élaboration du nouveau Concept stratégique de l’OTAN, qui doit encore être finalisé en vue de son adoption au sommet de Lisbonne fin 2010, aura néanmoins permis d’examiner la question et de formuler certaines pistes quant au rôle que l’OTAN pourrait jouer dans ce contexte.

A.  UN ROLE POUR L’OTAN EN TANT QUE TELLE

80. Il y a quelques mois à peine, lors de la session que l’Assemblée a tenue à Oslo en mai 2009, des responsables norvégiens avançaient que l’OTAN avait “indéniablement” un rôle à jouer dans le Grand Nord étant donné que l’Alliance se trouve au cœur des stratégies de sécurité et de défense de tous les Etats de l’océan Arctique, sauf un.

81. Espen Barth Eide, du ministère norvégien de la Défense, a laissé entendre à cette occasion que l’OTAN, par le biais de son système de défense aérienne intégrée basé en Islande, assure déjà une certaine présence dans le Grand Nord, et y joue un rôle.

82. La Norvège et l’Islande accueillent également certains exercices menés sous pavillon OTAN, mais il s’agit dans la plupart des cas d’activités bilatérales ou multilatérales sur invitation. C’est dans ce cadre, par exemple, que l’OTAN a organisé l’exercice “Cold Response” dans le nord de la Norvège en mars 2009. Dans le scénario prévu pour cette activité, qui rassemblait plus de 7 000 hommes venus de France, d’Allemagne et d’Espagne et 250 hommes envoyés par la Suède et la Finlande, un pays fictif tentait de s’en prendre aux gisements pétrolifères en mer et à d’autres ressources minérales d’un Etat de la région.

83. Prenant la parole en Islande en janvier 2009, Jaap de Hoop Scheffer, ancien secrétaire général de l’OTAN, a expliqué que l’OTAN avait selon lui “clairement” un rôle à jouer vu les possibilités accrues d’accidents susceptibles de déclencher des missions de recherche et de sauvetage dans l’Arctique et compte tenu du risque aggravé de catastrophes écologiques pouvant exiger l’organisation d’opérations de secours. M. de Hoop Scheffer a été clair : “Les pays alliés disposent des capacités et de l’équipement nécessaires pour mener à bien de telles tâches, et notre Centre euro-atlantique de coordination des réactions en cas de catastrophe possède la vaste expérience requise pour cordonner les activités de secours et agir à l’appui d’opérations de recherche et de sauvetage.” Pour l’ancien secrétaire général, l’OTAN ne devrait pas se limiter à offrir à ses Etats membres une enceinte de discussion où ils débattraient, entre eux et avec d’autres pays, de sujets touchant à l’Arctique; elle pourrait aussi envisager “d’organiser des formations pratiques sur la recherche et le sauvetage, voire des exercices sur les secours en cas de catastrophe... de manière à familiariser les services et effectifs concernés avec les défis particuliers inhérents aux conditions arctiques.”29

84. Ainsi, on pourrait concevoir que l’OTAN apporte son concours dans des domaines aussi variés que la réponse en cas de catastrophe maritime, le sauvetage aérien et en mer et l’exploration scientifique (s’agissant notamment de la cartographie des fonds marins et de l’évaluation des ressources pétrolières, gazières et halieutiques). Des représentants du ministère canadien de la Défense ont également avancé que les comités de l’OTAN à vocation technique pourraient contribuer à des échanges d’informations scientifiques et techniques et mener des activités de sensibilisation aux questions régionales. Quoiqu’il en soit, il y aurait tout avantage, pour préserver la stabilité, à garantir la transparence via une mise en commun, entre membres de l’OTAN, de l’information et du renseignement relatifs aux activités militaires, notamment en communiquant aux Etats riverains des informations relatives aux navires empruntant les eaux arctiques.

B.  LA COOPERATION AVEC LA RUSSIE

85. Lors de leurs contacts avec la sous-commission, de nombreux  responsables et analystes ont expliqué que le maintien de la stabilité dans la région et l’accès aux potentialités que recèle cette dernière passaient, entre autres mesures prioritaires, par des actions de coopération auxquelles devrait être associée la Russie. On pense en l’occurrence aux problèmes que posent les nouvelles lignes de communication dans l’Arctique ; ici, comme dans nombre d’autres secteurs, il devrait être possible d’instaurer une coopération mutuellement bénéfique, par exemple dans le domaine de la surveillance et des patrouilles. Le Conseil arctique, dont la Russie est un membre à part entière, joue précisément un rôle de premier plan dans ce contexte.

86. Comme le mandat du Conseil arctique n’englobe toutefois pas les questions de sécurité, il semblerait logique que l’on remédie à cette “lacune” en lançant un dialogue régulier sur les questions de sécurité dans le Grand Nord dans le cadre du Conseil OTAN-Russie. Il s’agit d’un domaine où l’OTAN pourrait amener la Russie à partager des informations, voire à participer à des opérations et des exercices, de manière à pouvoir compter sur des capacités et une coopération interopérables en vue d’opérations de recherche et de sauvetage, ou de gestion des conséquences. Comme Jaap de Hoop Scheffer le faisait remarquer en janvier 2009, l’OTAN et la Russie ont depuis longtemps des expériences conjointes en matière de recherche et de sauvetage ou de gestion des conséquences, et ces acquis pourraient être utilement mis à profit, voire élargis, pour leur permettre de relever les mêmes difficultés rencontrées dans la région Arctique.

VI. CONCLUSIONS PRELIMINAIRES

87. Ce rapport sous-tendra les débats et aidera au recueil de nouveaux éléments d’ici à la session que doit tenir l’Assemblée en novembre 2010, lorsque seront tirées des conclusions. Les conclusions préliminaires présentées ci-après seront réexaminées tout au long de ce processus et finalisées en prévision de la réunion de Varsovie. 

88. La meilleure façon de gérer les risques - marées noires, catastrophes en mer, contrebande et confrontations entre Etats - consiste à mettre en place, dans l’Arctique, un cadre juridicoinstitutionnel qui réponde aux besoins de l’ensemble des acteurs régionaux tout en préservant les opportunités découlant des nouvelles conditions que connaît la région.

89. L’OTAN doit peser le pour et le contre et se demander si elle a une valeur ajoutée à offrir à l’Arctique. Il faut par ailleurs s’assurer que l’Alliance choisisse correctement ses priorités au moment d’affecter ses ressources limitées ; après tout, l’OTAN ne peut pas être partout à la fois. Comme l’ambassadeur du Canada auprès de l’OTAN le faisait remarquer récemment à des membres de l’Assemblée, les Etats riverains sont grosso modo satisfaits du degré et de l’étendue actuels des relations bilatérales entre les pays de la région, et ils se félicitent de ce qui a été accompli par le Conseil arctique. Ces mêmes pays considèrent également que le droit de la mer des Nations unies doit rester la référence pour faire avancer les choses dans la région. On veillera donc, au moment d’envisager sérieusement le rôle que pourrait jouer l’OTAN dans ce contexte, à éviter d’éventuels doubles emplois en termes de répartition des responsabilités entre organisations. 

90. On peut néanmoins valablement avancer que l’OTAN aurait un rôle positif à jouer en tant qu’enceinte de dialogue et de mise en commun de l’information sur les questions touchant au Grand Nord. L’OTAN devrait aussi s’interroger sur les capacités qu’elle pourrait mettre à disposition pour aider les pays de la région en cas d’urgence grave, comme une marée noire causée par un pétrolier ou un accident subi par un navire de croisière. Il serait utile que ses responsables consolident leurs connaissances et leur expérience sur la région.

91. L’OTAN peut également jouer un rôle utile en mettant le Conseil OTAN-Russie (COR) à disposition aux fins d’un dialogue avec la Fédération de Russie sur les questions de sécurité dans l’Arctique. Ceci dit, on ignore largement si les responsables russes sont favorables ou non à l’idée d’un rôle quelconque pour l’OTAN dans l’Arctique, et il n’est donc pas à exclure que ce pays préfère ne pas s’engager, pour le moment, sur ces questions dans le contexte du COR.

92. La rapporteure considère également, comme d’autres observateurs, que l’OTAN devrait adopter une  approche globale pour la prise en charge des défis liés à la région. Nous devons tout particulièrement faire en sorte qu’elle développe une relation de travail positive avec des organisations comme le Conseil arctique, la Convention des Nations unies sur le droit de la mer, l’Organisation maritime internationale (OMI) et l’Union européenne, de manière à dégager une valeur ajoutée maximale tout en assurant la transparence et en évitant les doubles emplois.

93. A supposer, dans ce contexte, que le rôle de l’OTAN dans le Grand Nord soit appelé à s’élargir, il faudra, en guise de préalable, que les Etats-Unis s’intéressent de plus près à la région et surtout, qu’ils ratifient la Convention des Nations unies sur le droit de la mer. Aux dires de certains analystes de Washington, on pourrait s’attendre à ce que les choses commencent à bouger en ce sens en 2010. 

94. Malgré les défis inhérents au poids géopolitique croissant de la région Arctique, la rapporteure reste optimiste. Elle considère en effet que le Grand Nord devrait rester une zone peu exposée aux tensions et qu’une dynamique régionale stable et “ouverte“ peut ménager les conditions voulues pour une mise à profit des nouvelles opportunités.

95. L’OTAN peut, en tant que pilier d’un réseau d’arrangements institutionnels et juridiques dans la région, contribuer au maintien de la coopération en Arctique, étant entendu que l’ampleur de ce rôle resterait à déterminer. Après avoir procédé à cette première analyse de la question, la rapporteure considère que l’Alliance peut et doit combler les insuffisances de l’architecture de sécurité régionale actuelle en ouvrant une enceinte pour le dialogue, la mise en commun de l’information et la coopération avec la Russie, et en proposant éventuellement aux Etats riverains une aide en matière de gestion des conséquences. 

ANNEXE - VOIES DE NAVIGATION POSSIBLES DANS L’ARCTIQUE   

______________
1   William L. Chapman, ‘Arctic Climate Change: Recent and Projected’, Bulletin of the Program and Arms control, Disarmament, and International Security, University of Illinois, automne 2009.
2   Les prévisions varient entre 2010 et 2030. Ebinger and Zambetakis, ‘The geopolitics of Arctic melt’, p. 1216.
3   « Climate Change and National Security”, Pierre Claude Nolin, rapporteur spécial, AP-OTAN, 17 avril 2009
4   Espen Barth Eide, vice-ministre norvégien de la Défense, lors de la session de l’AP-OTAN tenue à Oslo le 23 mai 2009.
5   Communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil : l’Union européenne et la région arctique, COM (2008) 763 final, Commission des communautés européennes, Bruxelles, le 20 novembre 2008, p.8.
6   Daniel Fata fait remarquer que la navigation n’est pas seulement tributaire de la quantité de glace de mer présente dans la région mais également de l’équipement dont disposent les navires pour faire face à de telles conditions. Ces bâtiments, dont la construction est plus coûteuse, consomment également nettement plus de carburant. Les affréteurs doivent par ailleurs se méfier des variations de température, qui peuvent se trouver à l’origine de conditions dangereuses et bloquer temporairement les passages. Daniel Fata, ‘Arctic Security: the New Great Game?’, Halifax International Security Forum, novembre 2009, p.2 et 10.
7   Jean-Francois Minster, “L’Arctique sans la banquise?”, Politique internationale,  no. 125, automne 2009
8   Voir, par exemple, Svend Aage Christensen, ‘Are the northern sea routes really the shortest?’, Institut danois d’études internationales, mars 2009.
9   Jusqu’à 13 et 30% des réserves mondiales non encore découvertes de gaz et de pétrole respectivement. L’Arctique représente d’ores et déjà 10% des ressources pétrolières recensées dans le monde à ce jour.
10   Ebinger et Zambetakis, ‘The geopolitics of Arctic melt’, p. 1216 
11   Michael Byers, ‘Conflict or Cooperation: What Future for the Arctic?’, dans ‘Swords and Ploughshares – Global Security, Climate Change and the Arctic’, automne 2009, p.18
12   C’est ainsi qu’en novembre 2007, plus de 150 passagers et membres d’équipage d’un navire ont dû être secourus après que ce dernier eut heurté un iceberg au large de l’Antarctique. 
13   ‘Artic Security: Neither a Great Game nor a Scramble,’ Matthew Willis, RUSI Newsbrief, janvier 2010, p 22,
14   “Cold Calling: Competition heats up for Arctic Resources,” Mark Galeotti, Jane’s Intelligence Review, octobre 2008.
15   ‘Climate Change and National Security’, Pierre Claude Nolin, rapporteur spécial, AP-OTAN, 17 avril 2009
16   Sven Holtsmark, ‘Cooperation rather than confrontation: Security in the High North’, Research Briefing, Collège de défense de l’OTAN, janvier 2009; ‘Towards cooperation or confrontation? Security in the High North’, Article scientifique, Collège de défense de l’OTAN, No. 45, février 2009
17   Klaus Dodds, ‘From Frozen Desert to Maritime Domain: New Security Challenges in an Ice-free Arctic’, Bulletin of the Program and Arms control, Disarmament, and International Security, University of Illinois, automne 2009.
18   "The Foundations of State Policy of Russian Federation in Arctic Area for the Period Up to 2020 and Beyond."
19   David Pugliese et Gerard O'Dwyer, ‘Canada, Russia Build Arctic Forces; As Ice Recedes, Nations Maneuver for Control,’ Defense News, 6 avril 2009
20    Ibid.
21   James G. Neuger, “NATO Sees Little risk of Arctic Confrontation as Ice Caps Melt,” Bloomberg, 29 janvier 2009
22   David Pugliese et Gerard O'Dwyer, ‘Canada, Russia Build Arctic Forces; As Ice Recedes, Nations Maneuver for Control,’ Defense News, 6 avril 2009
23   Ebinger and Zambetakis, ‘The geopolitics of Arctic melt’, p. 1219.
24   Margareth Blunden, ‘The New Problem of Arctic Stability’, Survival, 51:5, Oct-Nov 2009, p. 121-142
25   Ingrid Lundestad, ‘US Security Policy and Regional Relations in a Warming Arctic’, University of Illinois, automne 2009, p.16.
26   Margareth Blunden, ’The New Problem of Arctic Stability’, p. 126
27   En février 2010, le parlement finlandais a chargé le gouvernement de fixer des lignes directrices pour la politique finlandaise relative à la région Arctique.
28   Dodds, ‘From Frozen Desert to Maritime Domain: New Security Challenges in an Ice-free Arctic’, p.14
29   Allocution de Jaap de Hoop Scheffer, secrétaire général de l’OTAN, sur les perspectives de sécurité dans le Grand Nord. Reykjavik, 29 janvier 2009, voir http://www.nato.int/docu/speech/2009/s090129a.html