I.  INTRODUCTION 

II.  LES DEFIS DE LA GOUVERNANCE AU NIVEAU DU GOUVERNEMENT CENTRAL 
    A.  SYSTEME POLITIQUE AFGHAN : PROBLEMES A RESOUDRE ET ENJEUX 
    B.  ELECTIONS 
    C.  SÉCURITE ET RECONCILIATION 

III.  LES PROBLEMES DE LA GOUVERNANCE LOCALE 

IV.  LES OBSTACLES A L’ETAT DE DROIT 
      A.  CORRUPTION 
      B.   REFORME DE LA JUSTICE 
      C.  DROGUES 

V.  LA STRATEGIE DE LA COMMUNAUTE INTERNATIONALE EN MATIERE DE GOUVERNANCE EN AFGHANISTAN : PROBLEMES ET DEFIS A RELEVER 

I. INTRODUCTION

1.  De l’avis général, 2010 devrait être une année décisive pour l’avenir de l’Afghanistan, laquelle sera marquée par plusieurs échéances majeures du processus politique et militaire : la convocation d’une Loya Jirga pour discuter de la réconciliation et de la réintégration ; le renforcement de l’activité militaire dans les provinces du sud et le début d’une transition devant aboutir à une appropriation des responsabilités par les Afghans en matière de sécurité ; et des élections législatives prévues le 18 septembre.

2.  A l’occasion de la conférence internationale qui s’est tenue le 28 janvier 2010 à Londres, les autorités afghanes et les représentants de la communauté internationale ont réaffirmé « leur volonté mutuelle d’aider l’Afghanistan à devenir une nation sûre, prospère et démocratique ». « Le gouvernement afghan et la communauté internationale abordent une nouvelle étape sur la voie d’une appropriation pleine et entière des responsabilités par les Afghans » ont-ils souligné en se déclarant résolus « à faire en sorte que le gouvernement afghan puisse mieux répondre aux besoins de ses citoyens en renforçant ses propres institutions et ressources ». 

3.  La consolidation de la gouvernance, aussi bien à l’échelon local que central, est au cœur de cette transition vers une appropriation pleine et entière des responsabilités par les Afghans. La gouvernance en Afghanistan se heurte à de nombreux problèmes. Les élections présidentielles qui se sont tenues en août 2009 témoignent de la faiblesse persistante de la gouvernance centrale. La mise sur pied d’institutions locales durables a pris du retard. L’instauration de l’Etat de droit est toujours compromise par la lenteur de la réforme de la justice, la corruption généralisée et l’ampleur du trafic de drogue.

4.  La stratégie de la communauté internationale en matière de gouvernance en Afghanistan a évolué au cours des neuf dernières années. Il s’agissait au départ de renforcer les institutions centrales. Toutefois, les efforts entrepris ont souvent manqué d’une vision stratégique, de ressources et d’un esprit de coordination. Nombre des problèmes du début ont été progressivement résolus, et les stratégies poursuivies aujourd’hui constituent une base solide pour aller de l’avant.

5.  Seule la volonté des autorités afghanes de mettre en œuvre des réformes difficiles et l’appui sans relâche de la communauté internationale en faveur des processus politiques et militaires permettront de réaliser des progrès décisifs dans la consolidation de la gouvernance en 2010.

6.  Ce rapport fait le point sur certains des principaux problèmes de gouvernance auxquels se heurte aujourd’hui l’Afghanistan et sur les mesures que les autorités afghanes et la communauté internationale ont prises au cours des neuf dernières années pour y remédier. 

7.  Les informations fournies dans ce rapport se fondent sur de précédents rapports établis par différentes commissions de l’Assemblée parlementaire de l’OTAN sur l’Afghanistan, ainsi que sur les données recueillies par une délégation de l’AP-OTAN lors d’une récente visite qu’elle a effectuée en avril 2010 en Afghanistan. Ce projet de rapport sera révisé et étoffé en vue de son adoption lors de la session annuelle de l’AP-OTAN qui se tiendra en novembre 2010 à Varsovie.

II. LES DEFIS DE LA GOUVERNANCE AU NIVEAU DU GOUVERNEMENT CENTRAL

8.  Le chapitre ci-dessous examine quelques-uns des principaux défis de la gouvernance auxquels sont confrontées les institutions afghanes au niveau central. Il se concentre notamment sur les relations entre le pouvoir exécutif et le Parlement, sur les élections passées et à venir, et sur la question de la réconciliation et de la réintégration. La version révisée du rapport inclura également une nouvelle section évaluant les progrès en termes de protection des droits de l’homme, avec un accent particulier sur les droits des femmes.

A. SYSTEME POLITIQUE AFGHAN : PROBLEMES A RESOUDRE ET ENJEUX

9.  Sous l’égide des Nations unies, d’éminents hommes politiques afghans non talibans se sont réunis à Bonn, entre le 27 novembre et le 5 décembre 2001, pour s’efforcer de remettre sur pied les structures politiques d’un État post-taliban. La Constitution de 1964, qui établissait la monarchie constitutionnelle de l’Afghanistan, est devenue le fondement d’un régime transitoire. Hamid Karzaï a été choisi pour diriger l’autorité de transition.

10.  La tenue en juin 2002 d’une Loya Jirga d’urgence, un grand conseil conforme aux traditions pachtounes, a constitué l’étape suivante. Les quelque 1 500 délégués ont décidé de maintenir M. Karzaï à la tête d’un gouvernement de transition chargé de préparer une nouvelle Constitution. Entre le 14 décembre 2003 et le 4 janvier 2004, quelque 500 délégués ont longuement discuté avant d’adopter la sixième Constitution de l’histoire de l’Afghanistan lors d’une Loya Jirga constituante. En dépit de débats houleux, notamment à propos de l’équilibre des pouvoirs entre le pouvoir exécutif et le pouvoir législatif, la Loya Jirga a dépassé les attentes de nombreux observateurs.

11.  La Constitution établit un système représentatif de gouvernement qui concentre le pouvoir politique à Kaboul, entre les mains du président. Cela étant, le Parlement acquiert petit à petit un rôle plus affirmé dans les relations avec l’exécutif.

1. Cadre constitutionnel de l’Afghanistan : les acteurs de premier plan

Le président et le gouvernement

12.  Le président, en tant que chef de l’État et du gouvernement ainsi que commandant en chef des armées du pays, est de loin la personnalité politique la plus puissante de l’État afghan. Il est élu au suffrage direct tous les cinq ans, pour deux mandats au maximum. Le gouvernement est essentiellement un organe administratif n’ayant guère de pouvoir officiel indépendant du président.

13.  Les pouvoirs du président débordent largement sur les domaines législatif et judiciaire. Il peut adopter des règlements dès lors qu’ils ne sont pas contraires à la lettre et à l’esprit de la loi, prendre des décrets législatifs durant les intersessions de la Chambre basse (Wolesi Jirga) de l’Assemblée nationale, et il assume de larges pouvoirs en cas d’état d’urgence. Qui plus est, le président peut convoquer des référendums sur des questions importantes d’ordre national. Il nomme également un tiers des membres de la Chambre haute (Meshrano Jirga) de l’Assemblée nationale, exerçant donc une influence considérable sur la constitution de l’une des deux assemblées législatives.

14.  Quant au domaine judiciaire, le président approuve la nomination des juges sur proposition de la Cour suprême ; il nomme par ailleurs les candidats à la Cour suprême avec l’aval de la Chambre basse. 
 
L’Assemblée nationale

15.  L’Afghanistan est doté d’un Parlement bicaméral ; les 249 membres, élus au suffrage direct, de la Wolesi Jirga et les 102 membres, élus indirectement, de la Meshrano Jirga, constituent l’Assemblée nationale. Les conseils provinciaux et les conseils de district, en tant qu’organismes infranationaux du gouvernement, choisissent chacun un tiers des membres de la Chambre haute, et le président nomme le tiers restant.

16.  En moyenne deux femmes de chacune des 34 provinces doivent être élues à la Chambre basse, soit un minimum d’environ 68 membres. A la Chambre haute, 50 % des membres nommés par le président doivent être des femmes, soit 17 membres. 

17.  L’Assemblée nationale a pour mission principale de légiférer et de contrôler le président et le gouvernement. Cela étant, l’exercice de ces pouvoirs par l’Assemblée nationale se heurte à plusieurs limites importantes. Notamment, les vastes pouvoirs législatifs que détient le président portent atteinte indirectement au rôle de l’Assemblée nationale en tant que principal organe législatif du pays. De plus, le président peut opposer son veto à des projets de loi, un veto que seule une majorité des deux tiers de la Chambre basse peut annuler. Le gouvernement peut aussi demander que l’Assemblée nationale donne la priorité à des traités et à des plans de développement qu’il estime urgent d’examiner.

18.  La Chambre basse approuve ou rejette les nominations du président et peut exprimer un vote de défiance à l’encontre des ministres. Ses pouvoirs sur le président, toutefois, sont limités. La destitution du président, par exemple, demande une procédure complexe. 

La Cour suprême

19.  La Cour suprême est la plus haute juridiction du pays. Elle supervise les budgets de la justice et nomme, sanctionne et accorde une promotion aux juges des juridictions inférieures. Elle exerce également des pouvoirs limités d’examen judiciaire. Les juridictions inférieures et le gouvernement sont les seules institutions capables de mettre en cause la constitutionalité d’une loi devant la Cour suprême. Les plaintes émanant d’individus concernant des violations des droits fondamentaux ne peuvent être portées que devant une Commission indépendante des droits de l’homme, laquelle décide ensuite de saisir un tribunal.

20.  Pour trancher les litiges dont ils sont saisis, les tribunaux doivent appliquer la Constitution et les lois de l’Afghanistan. Toutefois, la Constitution stipule clairement qu’ils peuvent utiliser la jurisprudence islamique dès lors que les dispositions de la Constitution ou d’autres législations afghanes ne leur fournissent pas les bases suffisantes pour se prononcer. Selon qu’il s’agit de musulmans sunnites ou chiites, on aura recours à la jurisprudence Hanafi – une tradition juridique sunnite – ou chiite.

2. Equilibre des pouvoirs : une Assemblée nationale qui s’affirme

21.  La relation entre l’Assemblée nationale et le président s’est exacerbée ces dernières années. Si les pouvoirs de l’Assemblée nationale sont limités tant sur le plan constitutionnel que dans la pratique, cette dernière a montré qu’elle ne veut pas être une simple chambre d’enregistrement des politiques menées par les pouvoirs publics. La Chambre basse est devenue une tribune de premier plan qui permet à diverses personnes et groupes, notamment les minorités ethniques non pachtounes, de peser sur les décisions du président.

22.  L’un des moyens les plus importants dont dispose la Chambre basse pour se faire entendre est son pouvoir d’approbation ou de refus des personnes nommées par le président. Peu après l’entrée en fonction de la Chambre basse, au lendemain des premières élections législatives de 2005, elle a rejeté 5 des 26 candidats que le président Karzaï avait nommés ministres et a contraint le juge Fazl Hadi Shinwari1 à démissionner.

23.  Après les élections présidentielles de 2009, la Chambre basse a rejeté un nombre encore plus important de nominations présidentielles. Sur les 24 personnes désignées pour un poste ministériel, seulement sept ont été approuvées au premier vote en janvier 2010. Au deuxième tour de scrutin, sept sur 17 ont été refusés. Il manque encore aujourd’hui 11 ministres au gouvernement Karzaï. La Chambre basse a récemment demandé que le président présente une nouvelle liste de candidats d’ici fin avril.  

24.  La Chambre basse a de nouveau adopté une position énergique en mars 2010 lorsqu’elle a rejeté le décret du président Karzaï portant modification de la loi électorale préalablement aux élections législatives de septembre 2010. Nous reviendrons sur cette question dans les sections suivantes.

25.  Le contrôle budgétaire est un domaine où l’Assemblée nationale a une marge de manœuvre beaucoup plus réduite. Si la Chambre haute formule des observations et la Chambre basse approuve, modifie ou rejette le budget de l’Etat et le budget séparé des programmes de développement, le pouvoir réel du Parlement sur ces questions financières est extrêmement limité. Premièrement, la communauté des donateurs internationaux fournit l’essentiel du budget du pays. Deuxièmement, le contrôle budgétaire pâtit d’un manque de ressources et de compétences parlementaires.

26.  L’Assemblée nationale, d’après certains observateurs, a fait des progrès et a montré qu’elle est capable de devenir un contrepoids efficace au pouvoir exécutif. Restent la question du caractère représentatif de l’Assemblée, de l’attachement de certains de ses membres aux valeurs démocratiques et, plus important, des ressources et des capacités du Parlement. Le personnel de l’Assemblée nationale, dans l’ensemble, ne compte que 275 personnes, avec un département de recherche restreint. Elle doit donc s’en remettre en grande partie aux informations fournies précisément par les ministères qu’elle est censée contrôler. Qui plus est, vu l’absence d’un système des partis efficace, aucun appareil de parti ne peut combler les lacunes.

3. L’absence d’un système de partis efficace

27.  Si quelque 110 partis politiques sont actuellement enregistrés en Afghanistan, l’impact des partis sur la politique afghane est assez faible. L’absence de partis forts est due en partie au fait que le système électoral repose sur le vote unique non transférable, selon lequel les électeurs ne peuvent voter qu’une fois et où les candidats qui recueillent le plus grand nombre de voix remportent un siège. Ce système, bien que simple et direct pour les électeurs, limite considérablement la possibilité de former des partis, étant donné que les membres sont élus de manière individuelle et que leurs chances d’être élus ne sont guère plus grandes s’ils défendent le programme d’un parti. De plus, le rôle joué par les partis politiques au cours des dizaines d’années de guerre civile qui ont dévasté le pays n’est pas fait pour inspirer confiance aux électeurs.

28.  D’autres facteurs aggravent encore le fonctionnement défaillant des partis : les mécanismes d’échanges d’informations entre les parlementaires et les électeurs laissent à désirer ; les partis politiques n’ont pas grand-chose à offrir à leurs membres ; les partis sont souvent jugés élitistes ; et le climat d’insécurité rend toute activité politique dangereuse.

4. L’Islam et la Constitution

29.  L’élaboration de la Constitution a donné lieu à de vives discussions sur le statut de l’Islam. La Constitution reflète un compromis délicat entre des points de vue radicalement opposés. Elle reconnaît l’Islam comme religion de l’État, mais prévoit également que les non Musulmans sont libres d’exercer leur religion et d’observer leurs rites dans le cadre de la loi. Si aucune mention n’est faite de la charia, aucune loi ne doit être contraire à l’Islam.

30.  La controverse récente concernant la Loi sur le statut des individus de confession chiite montre que les inquiétudes concernant le statut de l’Islam dans la Constitution sont bien réelles, et que des conflits d’interprétation ne manqueront pas de surgir entre, d’une part, l’obligation constitutionnelle de l’Afghanistan envers les traités internationaux en matière de droits de l’homme et envers l’égalité entre les sexes devant la loi et, d’autre part, le principe selon lequel aucune loi ne doit être contraire aux principes et aux dispositions de l’Islam.

5. Diversité ethnique

31.  La Constitution s’est également efforcée de mettre en balance le besoin de consolider l’unité nationale avec la reconnaissance de la diversité ethnique, linguistique, tribale et religieuse du pays. Par exemple, elle interdit au président et au gouvernement d’utiliser leurs fonctions à des fins linguistiques, sectaires, tribales, religieuses ou partisanes. Cela étant, elle interdit aussi la création de partis politiques fondés sur l’appartenance ethnique. 

32.  De vrais efforts ont été faits afin d’intégrer différents groupes ethniques dans les administrations et les services du gouvernement. Les institutions de sécurité, et notamment l’armée nationale afghane, sont un bon exemple de diversité ethnique. Les postes-clés au sein du gouvernement, toutefois, sont de plus en plus occupés par des Pachtounes. De ce point de vue, le Parlement joue un rôle essentiel pour refléter la diversité du pays et servir de contrepoids à l’administration dominée par les Pachtounes. 

6. L’appareil administratif

33.  Renforcer l’appareil administratif est une condition essentielle à la consolidation de la gouvernance centrale. Certains résultats ont été obtenus ces dernières années. La Commission pour la fonction publique contribue de manière importante à harmoniser et à systématiser les descriptions de poste et à fixer les critères de salaires et de résultats. De nombreux problèmes demeurent néanmoins, notamment le manque de personnel qualifié dans de nombreux secteurs de l’administration tant au niveau central que local.

B. ÉLECTIONS

34.  Le 20 août 2009, des élections présidentielles et des élections au niveau des conseils provinciaux se sont tenues pour la deuxième fois depuis la chute des talibans2. Il s’agissait des premières élections post-talibans organisées par les autorités afghanes, même si l’assistance internationale a été importante. Les élections ont été marquées par une fraude massive. M. Karzaï a toutefois été déclaré vainqueur après que son principal rival a décidé de se retirer entre les deux tours de scrutin. Les prochaines élections législatives devraient avoir lieu le 18 septembre 2010.

1. Les élections présidentielles et provinciales de 2009

Cadre électoral et administration des élections

35.  Le président est élu au scrutin uninominal à l’échelle du pays. Si aucun candidat ne remporte la majorité absolue au premier tour, un deuxième tour doit être organisé entre les deux candidats ayant obtenu le plus de voix.

36.  Les conseils provinciaux sont élus dans chaque province selon le système du vote unique non transférable, dans le cadre de circonscriptions plurinominales. Il y a entre 9 et 29 sièges dans chaque conseil, soit un total de 420 sièges de conseillers provinciaux  à l’échelle du pays (dont un quart est réservé à des femmes).

37.  La Commission électorale indépendante (IEC), qui était chargée d’organiser les élections, a bénéficié d’une assistance technique et d’un renforcement des capacités considérables par le biais du Projet de renforcement des capacités juridiques et électorales pour demain (ELECT) du  Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD/ELECT). De plus, une Commission des plaintes électorales (ECC) a été établie provisoirement pour toutes plaintes et problèmes liés aux élections. Cette Commission était composée de cinq membres, deux Afghans – désignés respectivement par la Commission indépendante des droits de l’homme d’Afghanistan et la Cour suprême – et trois agents internationaux – nommés par le Représentant spécial du Secrétaire général des Nations Unies. Le président de l’ECC a été choisi parmi les trois membres de la communauté internationale.

La campagne

38.  L’insécurité qui règne dans l’ensemble du pays a de fait limité la campagne. Des actes d’intimidation, des menaces et des attaques directes, notamment dans les régions du sud, du sudest et du centre, étaient monnaie courante. Au total, cinq candidats aux conseils provinciaux ont été tués, et cinq ont été enlevés. Dix-neuf attaques ont été dirigées contre des candidats aux élections présidentielles. Pour autant, selon le rapport de la Mission d’observation des élections de l’UE, la plupart des candidats présidentiels ont pu faire campagne dans l’ensemble des provinces.

39.  Sur les 41 candidats inscrits pour les élections présidentielles, seulement 29 étaient encore en lice le jour de l’élection. Plus de 3 000 candidats briguaient les 420 sièges de conseillers provinciaux. Plus de 80 % de ces candidats se présentaient en tant qu’indépendants. En fait, seuls trois partis étaient actifs et connus du public : Jumbish-i-Milli (dirigé par le général Rashid Dostum), Hezb-i-Wahdat (un parti chiite) et le Front national uni (une coalition menée par l’ancien  président Burhanuddin Rabbani et le président de la Wolesi Jirga, Yunus Qanooni). Au lieu de s’appuyer sur des partis politiques, les divers candidats font appel à des hommes d’influence, des conseils communautaires, des réseaux de protection et des groupes politiques locaux fondés sur la famille, la tribu ou les liens ethniques. Le principal adversaire du président Karzaï était Abdullah Abdullah, ancien ministre des affaires étrangères et membre éminent de l’Alliance du Nord, soutenu par le Front national uni.

Les élections

40.  Selon la Commission indépendante des droits de l’homme d’Afghanistan, le jour de l’élection a été le plus violent des 15 dernières années. Pas moins de 31 personnes ont été tuées et 79 blessées lors de quelque 300 incidents. D’après la Commission électorale, le vote s’est déroulé dans 6 167 bureaux de vote, alors que quelque 800 d’entre eux étaient jugés trop dangereux pour ouvrir leurs portes. Le taux de participation – estimé à environ un tiers des 17 millions d’électeurs inscrits – était beaucoup plus faible que lors des élections présidentielles de 2004 et les élections législatives et provinciales de 2005. 

41.  Des plaintes faisant état de fraudes massives ont été formulées dès la fermeture des bureaux de vote. L’ECC a reçu 2 500 plaintes. Cela étant, la Commission électorale indépendante a décidé de communiquer les résultats préliminaires le 16 septembre 2009. D’après ces résultats, M. Karzaï remportait 54,6 % des voix et M. Abdullah 27,75 %. A la suite d’un audit fait à partir d’un échantillon d’urnes suspectes prélevées dans 10% des bureaux de vote (représentant près de 25 % des votes), l’ECC a conclu qu’environ un million de votes en faveur de M. Karzaï et 200 000 en faveur de M. Abdullah pouvaient être considérés comme frauduleux. Les résultats, après correction, étaient les suivants : 49,67 % des voix pour M. Karzaï et 30,59 % pour M. Abdullah. Le pourcentage obtenu par M. Karzaï étant donc inférieur aux 50 % requis, un deuxième tour était prévu le 7 novembre. 

42.  Cela étant, M. Abdullah, estimant qu’il y avait peu de chances que le deuxième tour réponde aux conditions d’une élection équitable, a décidé le 1er novembre de se retirer. Le lendemain, l’IEC a annulé le deuxième tour, proclamant M. Karzaï vainqueur des élections.

43.  Le processus de validation post-électorale des conseils provinciaux a également piétiné, les derniers résultats étant finalement établis le 26 décembre 2009.

Evaluation des élections

44.  Selon les observateurs locaux et internationaux3, les élections ont été entachées de graves irrégularités, dont des fraudes massives le jour des élections. Alors que le bourrage des urnes, notamment en faveur du président sortant, a été la forme de fraude la plus courante, la propagande électorale dans les bureaux de vote, les votes multiples, les votes par procuration ou de mineurs et autres irrégularités techniques ont également entaché le bon déroulement des élections.

45.  L’IEC a fait l’objet de nombreuses critiques au sujet de son manque d’indépendance, de transparence, de fiabilité et de crédibilité. D’après la Mission d’observation des élections de l’UE, des membres du personnel de l’IEC auraient eux-mêmes commis des fraudes.

46.  De l’avis de certains observateurs, l’ECC, créée trop tard pour pouvoir bien remplir son rôle, n’avait pas un poids institutionnel suffisant pour peser sur les décisions de l’IEC. La répartition imprécise des tâches et la suspicion mutuelle entre l’IEC et l’ECC ont également contribué à accroître la confusion en matière de procédures de vérification et de nouveau décompte.

47.  Des observateurs internationaux ont également relevé plusieurs irrégularités dans la mise en application des règles électorales. L’absence de registre électoral fiable, complet et précis a fait que les chiffres des électeurs inscrits ont sans doute été gonflés.4 Les critères et la procédure relative au contrôle des candidats n’ont pas été observés de manière rigoureuse, ne permettant pas d’interdire que se présente un candidat inéligible. Les médias ont largement privilégié le président sortant, et la décision du gouvernement d’interdire aux journalistes de faire état des violences qui ont marqué le jour des élections a constitué une atteinte à la liberté d’expression. L’absence de règles et de transparence en matière de financement de la campagne a également été jugée problématique. Enfin, tous les observateurs ont dénoncé le fait que nombre de femmes ont de fait été privées du droit de vote. 

48.  Toutes les missions d’observation ont recommandé des réformes électorales à petite et grande échelle, ainsi qu’à court et à long terme. Certains ont notamment recommandé de modifier le mode de scrutin, ce système de vote unique non transférable étant considéré, de l’avis général, comme un obstacle à la formation de partis efficaces. Le calendrier électoral devrait également être revu, étant donné que les élections du mois d’août ont montré qu’il n’est matériellement pas possible de respecter les délais que fixe actuellement la loi électorale.

49.   Il faut également remédier aux faiblesses de l’assistance de la communauté internationale. Le projet PNUD/ELECT notamment a connu des retards d’approvisionnement, des problèmes budgétaires et des conflits internes. L’ampleur des fraudes l’a également prise au dépourvu. La double casquette de ses principaux responsables – faisant partie à la fois de l’IEC et de la Mission d’assistance des Nations unies en Afghanistan (MANUA) – a également brouillé les responsabilités.

2. Elections législatives de 2010

50.  Les élections à la Chambre basse du Parlement5, fixées à l’origine au 22 mai 2010, ont été reportées au 18 septembre 2010 compte tenu des difficultés logistiques susceptibles de nuire à l’organisation des élections. Les élections législatives se déroulent selon le système de scrutin unique non transférable. Chaque province constitue une circonscription multinominale. Le nombre de sièges attribués à chaque circonscription va de 2 à 33 selon la taille de la population.

51.  Les élections du mois de septembre sont l’occasion de restaurer la confiance de la population dans le processus électoral et les institutions. Pour ce faire, toutefois, les autorités afghanes doivent montrer leur volonté et leur capacité à remédier aux principaux problèmes qui ont entaché les élections présidentielles. 

52.  Le rapport de mars 2010 du Secrétaire général des Nations unies sur l’Afghanistan indique à ce propos que « [s]i la nouvelle date des élections ne permet toujours pas de procéder aux réformes fondamentales qui permettraient d’éliminer les irrégularités du processus électoral, cela permet de mettre en œuvre un certain nombre de mesures qui ont été réclamées par des observateurs, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur du pays, afin de renforcer la crédibilité des élections », notamment :

- « La nomination des membres de la Commission électorale indépendante et de son secrétariat  selon une procédure permettant de garantir son indépendance, son impartialité et sa crédibilité ;
- La nomination d’une nouvelle Commission des plaintes électorales, dont des agents internationaux, selon une procédure largement consultative, afin de s’assurer la confiance de  l’ensemble de la classe politique ; 
- Des mesures destinées à garantir l’autorité et l’indépendance de la Commission des plaintes électorales ;
- La participation de la communauté internationale au processus de contrôle destiné à s’assurer que les candidats ne violent pas la loi électorale ; et
- Des mesures à l’encontre de ceux qui ont commis des fraudes lors des élections de 2009 ».

53.  Lors de la conférence internationale sur l’Afghanistan qui s’est tenue à Londres le 28 janvier 2010, le président Karzaï s’est engagé à garantir l’intégrité du processus électoral et à prévenir les irrégularités et comportements répréhensibles. Peu après, toutefois, un décret présidentiel adopté en février 2010, durant les vacances parlementaires d’hiver, prévoyait de modifier la loi électorale. Ce décret modifiait en profondeur les dispositions du cadre électoral ayant trait notamment à la composition de l’ECC, à la protection de l’IEC contre l’ingérence du gouvernement, et aux règles relatives à l’éligibilité de candidats et aux exclusions.

54.  L’adoption du décret présidentiel a été fortement contestée au sein de la Chambre basse, qui, le 31 mars 2010, a voté massivement contre le décret. Des représentants de la communauté internationale ont également exprimé des craintes à propos de dispositions-clés de la nouvelle loi, notamment celles concernant l’ECC. En effet, selon le décret présidentiel, l’ECC serait désormais établie par le président en consultation avec les chefs de la Wolesi Jirga, de la Meshrano Jirga et de la Cour suprême, une disposition qui apparemment excluait toute participation internationale. Suite à une demande d’éclaircissements, les autorités afghanes ont confirmé que deux agents internationaux avaient été nommés pour siéger à l’ECC, et que les décisions de cette dernière seraient prises avec l’aval d’au moins un de ces deux membres. Compte tenu de cette précision et d’autres éclaircissements, les Nations unies ont recommandé le 17 avril 2010 le déblocage de fonds par des donateurs internationaux pour financer l’organisation des élections.

55.  Plusieurs mesures ont également été prises s’agissant de l’IEC. En février 2010, la Commission a décidé de ne pas réembaucher quelque 6 000 personnes qui travaillaient dans les bureaux de vote où des fraudes importantes ont été commises en 2009. La nomination de Fazel Ahmed Manawi à la tête de l’IEC a d’autre part été accueillie avec satisfaction. Dans l’ensemble, toutefois, ces mesures ne remédient que très partiellement aux graves irrégularités qui ont été constatées pendant les élections présidentielles.

56.  Durant la visite en avril 2010 de la délégation de l’AP-OTAN en Afghanistan, les parlementaires afghans ont souligné à quel point il était important que ces élections aient lieu, faisant valoir qu’elles donneront une nouvelle légitimité aux institutions de l’Etat. Ils ont néanmoins déclaré que certains signes leur faisaient craindre des fraudes encore plus importantes, et ont demandé aux partenaires internationaux de l’Afghanistan d’envoyer un grand nombre d’observateurs électoraux. La situation en matière de sécurité a également été jugée essentielle au bon déroulement de ces élections. Libérer la population de la peur de faire l’objet d’actes d’intimidation ou de violence permettra d’assurer une large participation et la liberté de choix, ont souligné les parlementaires. 

C. SECURITE ET RÉCONCILIATION

57.  La situation éprouvante en matière de sécurité et l’insurrection permanente et active dans certaines parties du pays demeurent les obstacles les plus graves à l’établissement de la gouvernance et de l’Etat de droit dans l’ensemble du pays. Si les opérations militaires se poursuivent,  principalement dans le sud du pays, un défi de taille en matière de gouvernance est de réconcilier et de réintégrer les éléments de l’insurrection.

58.  La réconciliation n’est pas un thème nouveau en Afghanistan. Les initiatives d’ouverture ont démarré dès 2005 avec la création de la Commission pour la réconciliation et la paix en Afghanistan. Cette institution aurait déjà permis de « réconcilier » quelque 9 000 combattants. L’année dernière a été marquée par un nouvel effort dans cette direction, et par une intensification des relations avec des représentants de l’insurrection aussi bien de la part des autorités afghanes que des partenaires internationaux. La réconciliation était au cœur du discours que le président Karzaï a prononcé en novembre 2009 lors de son investiture et de nouveau à la Conférence de Londres, où celui-ci a tracé les grands lignes d’un programme de paix et de réintégration fondé sur deux grands volets : réconcilier les militants de base talibans et les commandants de niveau intermédiaire d’une part et, d’autre part, poser le cadre de discussions au niveau stratégique avec les chefs de l’insurrection menée par les talibans. 

59.  La Conférence de Londres a approuvé cette stratégie, ainsi que des plans destinés à tenir une jirga de la paix avant l’été 2010. Cette jirga, ouverte aux représentants de l’insurrection, dont les talibans, aurait pour but de définir la voie à suivre pour parvenir à la réconciliation. Les participants à la Conférence de Londres ont également annoncé le versement de plus de 140 millions de dollars au profit d’un fonds pour la paix et la réintégration qui doit fournir des emplois et des incitations financières aux rebelles qui choisissent de renoncer à la violence.

60.  Durant la visite récente d’une délégation de l’AP-OTAN en Afghanistan, des représentants du gouvernement et du parlement ont déclaré qu’il était important de créer des conditions favorables au processus de réconciliation, notamment :

- Une intensification de la campagne militaire menée conjointement par les Afghans et la communauté internationale ; ce qui permettrait au gouvernement afghan d’entamer les discussions de réconciliation en position de force ;
- Des propositions de réintégration intéressantes, dont la sécurité personnelle, mais aussi des avantages socio-économiques, et la possibilité pour les représentants de l’insurrection de porter leur combat dans l’arène politique ; le Fonds pour la réconciliation contribue largement à atteindre cet objectif ; cela étant, d’après les estimations de l’ONU, le coût total du programme de réintégration s’élèverait à environ 500  millions de dollars américains ;
- Des mesures destinées à faire participer le Pakistan aux efforts de réconciliation.

Tous les interlocuteurs afghans ont par ailleurs indiqué clairement que le respect de la Constitution était la « ligne rouge » de toutes discussions de réconciliation.

61.  Il est bien entendu trop tôt pour juger des résultats des initiatives de main tendue envers les rebelles. Les discussions au sein de la jirga de la paix, prévue à la fin du mois de mai 2010, devraient donner une idée de la force relative des différents groupes, des principaux enjeux, ainsi que des questions, conditions et défis qu’il faudra prendre en compte.

III. LES PROBLEMES DE LA GOUVERNANCE LOCALE

62.  Dans les débats qui ont abouti à la nouvelle Constitution, la question du centralisme par rapport à la décentralisation a été un enjeu capital. Si de nombreuses factions minoritaires étaient en faveur d’un transfert de pouvoirs vers le niveau local, la majorité était d’avis que l’unité du pays pourrait en être définitivement compromise. En conséquence, la Constitution prévoit un Etat unitaire et fortement centralisé, où le gouvernement a pour mission de « garantir les principes du centralisme ».

63.  A l’échelon local, le pays est divisé en 34 provinces et 364 districts. Les gouverneurs des provinces et des districts sont nommés par le président. Les gouverneurs sont en place dans l’ensemble du pays ou presque. Des maires ont également été nommés dans les grandes villes.

64.  La Constitution prévoit l’élection au suffrage direct des conseillers à l’échelon de la province, du district, du village et de la municipalité. Toutefois, seules des élections pour les conseils provinciaux ont eu lieu jusqu’à ce jour en 2005 et 2009. L’organisation d’élections au niveau des conseils de district a été compromise par le non règlement de la question du tracé des frontières. Aucune élection municipale n’a encore été organisée.

65.  Si le renforcement de la gouvernance centrale a été pendant des années au centre des efforts entrepris par les afghans et la communauté internationale, on s’intéresse aujourd’hui davantage à la gouvernance locale. La Direction indépendante pour la gouvernance locale (DIGL), établie en août 2007 et relevant directement du président, joue à cet égard un rôle central. L’une des principales fonctions de cette Direction est de sélectionner les candidats aux fonctions locales, dont les gouverneurs des provinces et des districts, les chefs de police et autres responsables locaux de premier plan. Depuis sa création, la Direction a remplacé plus de la moitié des gouverneurs provinciaux soupçonnés de corruption ou d’inefficacité et prévoit de révoquer environ 30 % des gouverneurs de district.   

66.  La DIGL gère également le Fonds de soutien aux gouverneurs sur la base de leurs réalisations, qui alloue 25 000 dollars par mois à chaque gouverneur provincial dans un souci de plus grande efficacité, ainsi que le Programme d’ouverture sociale, qui fournit un appui financier aux responsables locaux qui s’engagent à soutenir les initiatives de lutte contre l’insurrection.

67.  L’adoption en mars 2010 de la Politique de gouvernance infranationale marque une autre étape importante vers une gouvernance locale accrue. Ce document définit les responsabilités et les prérogatives des administrations locales.

68.  Il n’en reste pas moins que la mise sur pied de la gouvernance locale en Afghanistan continue à se heurter à plusieurs problèmes graves :

- Les pouvoirs des conseils locaux sont limités et mal définis. Notamment, leur contrôle sur les budgets locaux est très limité. De ce point de vue, ils ne sont ni un organe de décision local efficace ni un réel contrepoids aux pouvoirs des gouverneurs. La mise en œuvre de la Politique de gouvernance infranationale contribuera à remédier à certains de ces problèmes.  Il convient de noter également que le pouvoir des conseils provinciaux et de district de désigner des membres de la Chambre haute leur permet d’exercer une influence certaine sur les questions législatives au niveau central. L’élection au scrutin direct des gouverneurs pourrait être envisagée à long terme comme un moyen d’améliorer le caractère représentatif et la légitimité démocratique des institutions locales, ainsi que de renforcer le partenariat entre les gouverneurs et les conseils locaux.
- Les autorités locales sont en concurrence avec de nombreuses autres structures parallèles au niveau local. Certaines sont des structures informelles traditionnelles de gouvernance locale (les traditionnelles shuras et jirgas, qui servent d’organes consultatifs de décision, ainsi que d’instances permettant de régler les différends). D’autres sont des structures institutionnelles formelles, comme les Conseils de développement communautaire (CDC) établis avec le soutien de la Direction indépendante pour la gouvernance locale, et qui permettent aux communautés locales de prendre des décisions sur des projets de développement les concernant. Ces Conseils sont jugés dans l’ensemble très efficaces pour renforcer l’appropriation et le pouvoir d’action local. Plus de 23 000 conseils de ce type ont été créés jusqu’à présent ; un total de 30 000 sont prévus. Si ces conseils sont un lieu de débat utile en l’absence de conseils de district dignes de ce nom, une division des tâches claire et appropriée devra être définie une fois que les conseils municipaux et de district élus auront été établis.
- Plus inquiétant, les autorités locales se heurtent également au problème des institutions parallèles mises en place par les talibans, y compris des gouverneurs alternatifs et un système de justice concurrent. 
- Les autorités locales – notamment au niveau du district – ne disposent pas toujours de ressources et de capacités suffisantes. Le communiqué de la Conférence de Londres invite la communauté internationale à redoubler d’efforts dans ce domaine en fournissant des ressources supplémentaires pour former 12 000 fonctionnaires à l’échelon sous-national aux postes-clés de l’administration à l’appui des gouverneurs des provinces et des districts avant fin 2011.
- L’administration locale souffre toujours d’un manque de ressources financières. Il sera notamment nécessaire pour y remédier de réaffecter des ressources du système d’imposition des talibans au profit d’un régime fiscal légal pour financer les autorités locales légitimes.

69.  La province d’Helmand où des institutions locales fortes ont été établies avec succès, nous donne un exemple concret intéressant. Le rôle moteur joué par le gouverneur Gulab Mangal et le soutien de plus en plus visible apporté par des personnalités du gouvernement, dont le président Karzaï, ont permis à la province d’obtenir de bons résultats, dont un recul important de la culture et de la production du pavot.

IV. LES OBSTACLES A L’ÉTAT DE DROIT

70.  Ce chapitre ne traitera pas du développement des institutions de sécurité propres à un Etat de droit, cette question étant étudiée en profondeur dans le rapport général de la Commission de la défense et de la sécurité « Un Partenariat avec les forces de sécurité afghanes » [047 DSC 10 F] de Frank Cook (Royaume-Uni). Nous allons en revanche examiner trois problèmes difficiles à résoudre : la corruption, la réforme de la justice et les drogues.
 
A.  CORRUPTION
 
71.  La corruption au sein de l’administration et du gouvernement demeure un problème grave en Afghanistan vu le peu de progrès accomplis ces dernières années. Ainsi, en 2009, d’après l’organisation Transparency International, l’Afghanistan était le deuxième pays le plus corrompu au monde, juste après la Somalie.

72.  Les pressions exercées par la communauté internationale ont néanmoins poussé les autorités afghanes à prendre récemment plusieurs mesures énergiques. Dans son discours d’investiture prononcé le 19 novembre 2009, le président Karzaï a annoncé plusieurs mesures anti-corruption :

- Pouvoirs renforcés pour le Bureau de lutte contre la corruption, établi en 2008, ayant pour mission d’enquêter sur les responsables de la police et de la justice, ainsi que de recueillir des informations sur les avoirs que possèdent les responsables afghans à l’étranger ;
- Mise en place de deux nouveaux organes : une unité anti-corruption au sein du Bureau du Procureur général et un tribunal indépendant de lutte contre la corruption ; et
- Révision des principales lois anti-corruption.
 
73.  Egalement en novembre 2009, deux des ministres en exercice et trois anciens ministres accusés de corruption ont fait l’objet d’enquêtes, et n’ont pas été renommés dans le nouveau cabinet présenté en décembre. 

74.  La question de la corruption figurait au premier rang des préoccupations de la Conférence de Londres, qui a fixé plusieurs mesures prioritaires à appliquer selon un calendrier précis :

- Donner compétence au Bureau de lutte contre la corruption pour enquêter et sanctionner les responsables corrompus et mener la lutte contre la corruption au moyen de décrets pris dans le délai d’un mois ;
- Durant 2010, établir une base légale pour les organes anti-corruption connexes, dont le Groupe chargé des crimes graves et le Tribunal anti-corruption, garantissant leur indépendance à long terme ;
- Accroître l’efficacité de la nomination des hauts fonctionnaires et du processus de contrôle et revoir le code de la fonction publique. Ce qui signifie, d’ici à la Conférence de Kaboul, de fixer les nominations des hauts fonctionnaires de la fonction publique ;
- L’intention du Président de prendre un décret interdisant aux proches de ministres, conseillers ministériels, membres du Parlement, gouverneurs et certains ministres adjoints, de travailler dans les services des douanes et du recouvrement des recettes à tous les échelons de l’administration ;
- Comme priorité en 2010, adopter un programme législatif global visant à faire concorder les lois afghanes avec la Convention des Nations unies contre la corruption, dont le code pénal anti-corruption, afin de développer les dispositions relatives à la déclaration de patrimoine ; et
- Inviter des experts afghans et autres éminents spécialistes à participer à une Mission ad hoc de contrôle et d’évaluation qui effectuera sa première visite de contrôle en Afghanistan dans les trois mois à venir, définira des critères objectifs et clairs de progrès à réaliser et établira des rapports périodiques sur les activités nationales et internationales à l’intention du président afghan, du Parlement et de la population, et de la communauté internationale.

75.  Une première série de mesures ont été adoptées par décret présidentiel le 18 mars 2010. Elles prévoient notamment un mandat renforcé pour le Bureau de lutte contre la corruption et des règles plus strictes pour l’enregistrement des avoirs détenus par des responsables du gouvernement. De plus, le gouvernement afghan a également annoncé une hausse importante des salaires des forces de police (de 180 dollars à 240 dollars par mois). 

76.  La corruption met en péril la gouvernance afghane aussi bien directement qu’indirectement. En effet, la corruption généralisée a amené les donateurs internationaux à ne faire passer qu’un faible pourcentage de l’assistance internationale par les institutions afghanes. Ce qui ne fait que compromettre un appareil administratif déjà faible ainsi que la confiance de la population dans les institutions de l’Etat. A la Conférence de Londres, les donateurs internationaux, voulant remédier à ce problème, se sont fixés pour cible d’acheminer 50 % de l’aide internationale par le biais du gouvernement afghan. Engagement conditionné toutefois à l’obtention de résultats dans le domaine de la gestion des finances publiques, de la lutte contre la corruption, de l’exécution du budget et des capacités financières.

B.   RÉFORME DE LA JUSTICE6

77.  La réforme de la justice, bien qu’essentielle à l’établissement d’un Etat de droit, n’a pas constitué une priorité durant les premières années de la transition post-talibans. En conséquence, et comme l’indique le rapport du Secrétaire général de l’ONU de mars 2010 sur l’Afghanistan « [l]a justice officielle demeure hors de portée pour beaucoup d’Afghans ».

78.  Plusieurs obstacles ont empêché les réformes du côté afghan, dont le manque de capacités et de réelle impulsion en faveur des réformes ; des relations difficiles et des conflits administratifs entre le ministère de la justice, la Cour suprême et le bureau du procureur général, et des pressions exercées par des criminels notoires sur les structures de l’Etat.

79.   La communauté internationale a d’autre part conçu la réforme de la justice sans coordination et sans une stratégie cohérente. Les efforts ne portaient que sur certains aspects du problème, se centrant sur le secteur de la justice officielle tout en ignorant presque totalement les structures non officielles, et donnant la priorité aux initiatives centralisées menées à l’échelon national. Qui plus est, la réforme de la justice a pour l’essentiel été appliquée indépendamment des autres initiatives menées dans le domaine de la réforme du secteur de la sécurité. 

80.  La réforme de la justice n’est devenue prioritaire que début 2005. Le Pacte pour l’Afghanistan de 2006 indiquait très clairement que la réforme de la justice était une priorité pour les institutions afghanes et internationales, l’objectif affiché étant de « garantir pour tous un accès égal, équitable et transparent à une justice fondée sur des codes écrits, des procès équitables et des jugements exécutoires ». Le Pacte fixe plusieurs critères précis dans quatre domaines prioritaires : compléter le cadre juridique que prévoit la Constitution, dont le droit civil, pénal et commercial ; renforcer les capacités des institutions et du personnel judiciaires ; promouvoir les droits de l’homme et la sensibilisation au droit, notamment en augmentant les compétences, la crédibilité et l’intégrité des principales institutions du système judiciaire ; et moderniser l’infrastructure, dont les installations de détention. Cela étant, les délais ambitieux fixés par le Pacte se sont avérés impossibles à tenir.

81.  L’adoption de la Stratégie nationale de développement de l’Afghanistan et de la Stratégie nationale de justice, en juin 2008, a grandement contribué à renforcer la cohérence des efforts déployés au niveau local et international. Ces documents fournissent désormais le cadre propice à la mise en application de la réforme de la justice.

82.  Cela dit, les progrès sont lents et de nombreuses difficultés restent à résoudre, notamment :
 
- Problèmes considérables s’agissant de l’indépendance du pouvoir judiciaire et de la corruption des juges ;
- Manque de capacités;
- Manque d’accès  à la justice pour une grande partie de la population ;
- Difficultés liées à la diversité des acteurs responsables des différentes branches du secteur de la justice : ministère de la justice, bureau du procureur général, ministère de l’intérieur, ministère de la défense (responsable des tribunaux militaires et des prisons de haute sécurité), Direction de la sécurité nationale (dotée de ses propres juridictions apparentées et de centres de détention spéciaux) ; 
- Progrès limités en matière de réforme des prisons.

83.  Compte tenu de l’accès limité au système de justice officiel et des appréhensions liées à la corruption et aux délais, aux coûts et, plus généralement, à l’inefficacité du système judiciaire, de nombreux Afghans recourent à un système informel pour trancher les litiges par le biais de notables locaux et de shuras. Si ceux-ci permettent souvent d’offrir une solution alternative ou de compléter le secteur officiel de la justice, notamment pour les affaires mineures, rien ou presque n’a été fait pour intégrer les deux systèmes. Le ministère afghan de la justice vient seulement d’adopter un projet sur l’intégration des systèmes formel et traditionnel.
 
84.  L’appareil judiciaire parallèle mis en place par les talibans représente un obstacle encore plus important à l’établissement d’un État de droit sur l’ensemble du territoire afghan. Etant donné les faiblesses dont souffre la justice officielle, l’appareil judiciaire des talibans est souvent jugé plus rapide, plus fiable et moins corrompu. 

85.  La mise  en œuvre de la réforme de la justice devrait donc être vue non seulement comme un problème de gouvernance mais aussi comme une priorité de la sécurité. A cet égard, les problèmes que pose la détention doivent être mentionnés. L’évasion de prisonniers de la prison de Kandahar en juin 2008, organisée par les talibans, a rappelé avec force l’état de déliquescence dans lequel se trouve le système pénitentiaire afghan. Ce qui compromet non seulement les efforts déployés par les autorités afghanes pour établir un Etat de droit, mais également les mesures pour lutter , , , contre l’insurrection. Lors d’une récente visite en Afghanistan, une délégation de l’AP-OTAN a pu visiter le nouveau centre de détention et d’Etat de droit mis en place par les Etats-Unis sur la base aérienne de Bagram. Ce centre entend fournir à la fois une solution immédiate à la détention de suspects arrêtés par les forces américaines et un modèle pour la poursuite des réformes du système pénitentiaire afghan conformément aux normes internationales. La responsabilité du centre de Bagram sera transférée progressivement aux autorités afghanes entre 2011 et 2014.

C.  DROGUES

86.  Le dynamisme du trafic de drogues en Afghanistan constitue un obstacle de taille à l’établissement d’un Etat de droit dans l’ensemble du pays. La valeur du commerce de stupéfiants en Afghanistan a été estimée en 2009 à environ 2,8 milliards de dollars. L’Afghanistan à lui seul représente plus de 90 % de l’offre mondiale d’opiacés. L’instabilité qui a suivi la chute du régime taliban, ainsi que la lenteur avec laquelle a été adoptée une stratégie efficace de lutte contre les narcotiques, ont créé un climat favorable à l’essor du commerce de la drogue, aggravant encore l’instabilité, notamment dans la partie sud du pays. En 2009, 99 % de l’opium afghan était produit dans seulement sept provinces du sud et de l’ouest (Helmand, Kandahar, Uruzgan, Farah, Badghis, Day Kundi et Nimroz), qui sont également les fiefs de l’insurrection talibane. La province de Helmand, à elle seule, représente 57 % de la culture du pavot. De même, selon les données de l’Office des Nations unies contre la drogue et le crime (ONUDC), près de 80 % des villages où l’insécurité est grande cultivent du pavot, alors que seulement 7 % de villages ne connaissant pas de problème de sécurité cultivent de l’opium.

87.  Cela étant, la situation s’est améliorée ces dernières années. Selon l’ONUDC, la culture du pavot a chuté d’un tiers au cours des deux dernières années. Le nombre de provinces « sans pavot » atteint désormais 20 sur 34 en 2009, contre 13 en 2007 et seulement six en 2006. L’évolution de la situation à Helmand est particulièrement spectaculaire. La culture du pavot y a reculé d’un tiers entre 2008 et 2009. 

88.  Plusieurs facteurs expliquent cette évolution, dont les conditions climatiques, la tendance du marché, et une meilleure gouvernance. D’après l’ONUDC, les forces du marché ont grandement contribué à inciter les agriculteurs à renoncer à cultiver le pavot. Ainsi, le ratio du revenu brut attendu par hectare entre l’opium et le blé est passé de 27 à 1 en 2003 à 3 à 1 en 2009. Le renforcement de la gouvernance a également des effets positifs. Les campagnes d’information locales anti-pavot, les campagnes d’éradication menées par des gouverneurs locaux, et les efforts accrus des autorités afghanes ainsi que des partenaires internationaux en faveur du développement agricole et le soutien apporté à des modes de subsistance alternatifs, ont contribué à accentuer le recul de la culture du pavot.

89.  Ainsi, selon une étude indépendante de l’université de Cranfield au Royaume-Uni7, la mise en œuvre du « programme zone alimentaire » par le gouverneur de Helmand avec le soutien financier et technique du Royaume-Uni et des Etats-Unis, a contribué à réduire la culture du pavot de 37 % dans la zone couverte par le programme – soit une partie des six districts centraux de la province. Les plans de pavots ont pour la plupart été remplacés par des cultures de céréales. Le programme incluait des campagnes de sensibilisation contre la culture du pavot, la distribution de grains de blé et d’engrais aux agriculteurs et des activités policières, y compris d’éradication.

90.  Il est encore difficile de dire quelle sera la tendance en 2010.  L’ONUDC prévoit une récolte stable mais indique que certaines tendances positives pourraient s’inverser. Ainsi, trois provinces dans le nord pourraient enregistrer une très légère hausse de la culture du pavot dans les districts les plus touchés par l’insécurité. L’effondrement rapide des prix des cultures licites pourrait également avoir un effet négatif sur le choix des agriculteurs à moyen terme. Quoi qu’il en soit, pour peu que la situation continue à évoluer dans le bon sens, notamment pour ce qui est de la gouvernance, l’ONUDC prévoit que pas moins de 25 provinces pourraient être « sans pavot » en 2010.
 
91.   A la Conférence de Londres en janvier 2010, les autorités afghanes se sont engagées à redoubler d’efforts et à mettre à jour la Stratégie nationale de lutte contre la drogue. Il faut consolider les acquis, ce qui suppose des efforts conjugués au niveau local, national et international. Un renforcement de la gouvernance locale, facteur qui s’est avéré décisif, doit faire l’objet d’une attention continue et d’un soutien de Kaboul et de la communauté internationale. Les nations participant à la Force internationale d’assistance en Afghanistan (FIAS) devraient également appuyer davantage les initiatives visant à favoriser le développement agricole et les moyens de subsistance différents pour les agriculteurs, notamment en intégrant des experts civils compétents dans les équipes provinciales de reconstruction (EPR). Continuer à s’assurer le concours des voisins de l’Afghanistan en Asie centrale, en Russie et en Iran – notamment par le biais d’initiatives menées sous l’égide de l’ONUDC – est également essentiel.

 
V. LA STRATEGIE DE LA COMMUNAUTE INTERNATIONALE EN MATIERE DE GOUVERNANCE EN AFGHANISTAN : PROBLEMES ET DEFIS A RELEVER

92.  Trois principaux problèmes ont compromis le soutien que la communauté internationale apporte au développement et à la consolidation de la gouvernance en Afghanistan :

- Un mandat restreint et des ressources insuffisantes : « la méthode de l’empreinte légère » a été retenue pour l’établissement de la présence des Nations unies en Afghanistan. Ce choix a fixé dès le début les limites du rôle que les Nations unies pouvaient jouer du point de vue politique, juridique et pratique à l’appui de l’édification de l’Etat et de la gouvernance ;
- L’instabilité de la situation en matière de sécurité : l’insécurité et l’instabilité durables ont compromis les activités de la communauté internationale, et notamment celle des agences civiles, à l’appui des efforts déployés dans l’ensemble du pays ;
- L’absence d’une stratégie commune à long terme et d’une division claire des tâches. Les initiatives dans le domaine de la sécurité, du développement et de la gouvernance durant les premières années qui ont suivi la chute des talibans n’avaient pour ainsi dire aucun lien entre elles. Les actions de la communauté internationale ont manqué de coordination même celles relevant du même domaine. Par exemple, la méthode du pays chef de file, adoptée à l’appui de la réforme du secteur de la sécurité, s’est traduite par des actions sans aucune cohérence dictées par des priorités nationales et non par des besoins locaux.
 
93.  En raison de ces insuffisances et de ces différents obstacles, la stratégie de la communauté internationale en matière de gouvernance a privilégié l’édification d’institutions centrales au détriment de la gouvernance locale. On s’est également employé à renforcer le secteur de la sécurité au détriment d’autres domaines de gouvernance. De plus, l’armée a dû prendre la direction des opérations dans plusieurs secteurs, dont certains aspects de la gouvernance et du développement.

94.  Une première tentative pour remédier à ces problèmes a été faite en janvier-février 2006 à la Conférence de Londres. Le Pacte pour l’Afghanistan, conclu à Londres, avait pour but de jeter les bases d’un nouveau partenariat entre les autorités afghanes et la communauté internationale. Le Pacte comportait trois grands domaines d’activité : la sécurité, la gouvernance (dont l’Etat de droit et les droits de l’homme) et le développement économique et social. Les donateurs se sont engagés à verser quelque 10,5 milliards de dollars pour la mise en œuvre du Pacte. Un Conseil conjoint de coordination et de surveillance, composé d’acteurs afghans et internationaux, a été établi pour assurer la cohérence des efforts nationaux et internationaux. On s’est vite rendu compte que les objectifs du Pacte pour l’Afghanistan étaient trop optimistes, en raison notamment de la dégradation des conditions de sécurité. 

95.  La Conférence de Paris en juin 2008 a marqué une nouvelle étape pour renforcer la cohésion de l’action globale menée en Afghanistan. Une appropriation accrue des responsabilités par les Afghans et un meilleur acheminement de l’aide au développement au sein des institutions afghanes ont également été au centre des discussions. Et ce pour répondre à l’une des plus importantes critiques formulées contre l’assistance internationale en Afghanistan, à savoir que le fait de faire passer la majorité de l’aide par les filières internationales contribuait effectivement à compromettre le développement des capacités administratives et de la gouvernance afghanes. La Stratégie nationale de développement de l’Afghanistan, présentée à la Conférence de Paris, demeure encore aujourd’hui la principale feuille de route pour les efforts afghans et internationaux. Elle constitue un cadre général dans lequel s’inscrit une stratégie de reconstruction et d’édification de l’État menée et contrôlée par les Afghans.

96.  La contribution militaire aux efforts de stabilisation et de reconstruction en Afghanistan a également été réévaluée à plusieurs reprises. La stratégie actuelle est fondée sur ce que l’on appelle l’approche globale, à savoir une approche qui intègre la sécurité, le développement et la gouvernance afin que la population en retire les plus grands bénéfices et au service de leurs intérêts.

97.  L’expression la plus claire de cette approche globale est le modèle de l’Equipe provinciale de reconstruction Les EPR, du moins sous leur forme initiale, étaient avant tout des unités à dominante militaire offrant une structure pour faciliter l’acheminement de l’assistance humanitaire et la mise en œuvre des opérations de reconstruction dans des conditions de sécurité qui rendaient la tâche difficile pour des agences civiles. Ces équipes étaient également le moyen pour l’armée d’établir le contact avec la population locale, et un moyen pour les nations de soutenir la reconstruction afghane sans nécessairement prendre part à des opérations de combat. Cela étant, les EPR incluent du personnel civil des agences gouvernementales ainsi que des conseillers officiels afghans. Chacune ayant un pays comme chef de file, leur structure, leur taille et leurs modes de fonctionnement varient d’une équipe à l’autre.
 
98.  La mise en place des EPR est loin d’avoir fait l’unanimité. Leur légitimité, leur utilité et leur efficacité ont été contestées notamment par les acteurs du développement et le milieu des ONG. Il est incontestable toutefois que les EPR se sont efforcées de combler un vide, notamment dans les régions les plus instables et les moins sûres, en assurant la fourniture des services essentiels. Elles représentent aussi une forme inédite de coordination civilo-militaire sur le terrain. Cette formule, améliorée progressivement, permet aussi d’établir des liens avec des agences de l’ONU et des ONG pour renforcer la coordination des activités liées à l’assistance. 

99.  La contribution de l’armée à l’approche globale a été affinée en 2009 avec l’adoption de la stratégie de lutte contre l’insurrection du général Stanley McChrystal et le renforcement de la présence civile de l’OTAN en Afghanistan. Les principaux volets de la nouvelle stratégie sont notamment :

- Passer d’une stratégie axée sur l’ennemi à une approche centrée sur la population, à savoir s’employer à assurer la sécurité des zones à forte densité de population ;
- Mettre en place un véritable partenariat avec les forces de sécurité afghanes afin que les Afghans assument progressivement les responsabilités en matière de sécurité sur l’ensemble du territoire ;
- Et créer un climat favorable dans lequel les autorités afghanes légitimes seront en mesure d’assurer la gouvernance et le développement.

100.  Dans l’ensemble, cette approche entend mieux intégrer les impératifs de la gouvernance et du développement dans le processus de planification militaire, afin d’assurer une transition en douceur entre la phase « nettoyer » - qui vise à débarrasser militairement la zone des rebelles – et la phase « tenir » - qui s’efforce d’établir un contrôle local durable sur la zone. La nouvelle stratégie de l’OTAN prévoit également une évolution de la formule EPR, passant d’un acheminement militaire de l’assistance au développement à un appui multilatéral aux efforts déployés au niveau local, dont un volet civil renforcé. 

101.  Les opérations militaires actuellement en cours à Marjeh et Nad Ali dans la province de Helmand et les opérations à venir à Kandahar, régions qui sont toutes aux mains des talibans, sont l’occasion de mettre en place cette stratégie. Programmées en étroite concertation avec les autorités afghanes, elles tendent à démontrer que seuls des efforts militaires associés à la gouvernance et au développement peuvent apporter des changements concrets et durables pour la population.

102.  Les efforts plus cohérents menés par les Afghans à l’appui de la Stratégie nationale de développement, combinés à la nouvelle stratégie de lutte contre l’insurrection de l’OTAN, sont véritablement l’occasion de réaliser des progrès décisifs, dont un renforcement de la gouvernance. Cela étant, ces progrès dépendront d’une part de la capacité des autorités afghanes à procéder aux réformes auxquelles elles se sont engagées et de la volonté résolue des partenaires de la coalition de fournir les effectifs nécessaires – militaires et surtout civils. La deuxième moitié de l’année 2010 sera marquée par plusieurs étapes importantes. La prochaine conférence internationale sur l’Afghanistan qui aura lieu cet été à Kaboul sera l’occasion de faire le point sur les progrès accomplis dans la mise en œuvre des engagements pris à la Conférence de Londres. La campagne militaire prévue à Kandahar mettra à nouveau à l’épreuve la stratégie de lutte contre l’insurrection de l’OTAN. Enfin, les élections législatives en septembre 2010 offriront une occasion unique de restaurer la confiance de la population afghane dans leurs institutions et de gagner le soutien du public.

103.  La version mise à jour de ce rapport permettra de faire le point sur ces différents événements et d’en examiner les répercussions sur les efforts menés conjointement par les Afghans et la communauté internationale pour consolider la gouvernance en Afghanistan.

1   Cela étant, le Président Karzaï n’a pas toujours tenu compte des décisions de la Chambre basse en matière de nominations : en 2007, son ministre des affaires étrangères, Rangin Dadfar Spanta, qui a fait l’objet d’un vote de défiance, a été maintenu dans ses fonctions par le président.
2   La Constitution de 2004 définit la feuille de route pour les premières élections post-talibans. Les premières élections présidentielles, dont la date a été modifiée trois fois, n’ont eu lieu que le 9 octobre 2004. Le taux de participation s’est élevé à 80 %. M. Karzaï et ses colistiers ont été élus avec 55% des voix. Les élections provinciales et législatives, qui se sont tenues en septembre 2005, ont enregistré un taux de participation nettement plus faible, d’environ 50%.
3   Les éléments ci-après sont tirés en grande partie du rapport de la Mission d’observation électorale de l’UE et du rapport final de l’équipe de soutien électoral de l’OSCE/BIDDH.
4   Le chiffre total d’électeurs enregistrés aux élections de 2009 était 17 millions, contre 10,5 millions en 2004 et 12,5 millions en 2005.
5   Après les élections à la Chambre basse, les conseils provinciaux vont également nommer de nouveaux membres à la Chambre haute.
6   Sur cette question, voir notamment l’étude approfondie de Sari Kouvo, « State-Building and Rule of Law: Lessons from Afghanistan », Document Forum n°6, Collège de défense de l’OTAN, mars 2009, disponible sur: http://www.ndc.nato.int/download/publications/fp_06.pdf .
7   Citée dans l’Etude sur l’opium en Afghanistan de l’ONUDC pour 2009.