I.  INTRODUCTION 

II.  LES ACQUIS : DEPASSER LE CONFLIT POUR CONSTRUIRE UNE ZONE DE STABILITE ET DE PROSPERITE PARTAGEE 

    A.  L’ETABLISSEMENT D’UNE ZONE DE SECURITE ET DE STABILITE DANS LES BALKANS OCCIDENTAUX : DE CONFLITS ARMES MEURTRIERS A LA REFORME DU SECTEUR DE LA DEFENSE ET   DE LA SECURITE 
    B.  LA CONSOLIDATION DE L’IDENTITE ET DES STRUCTURES D’ETATS INDEPENDANTS 
    C.  LA PUNITION DES COUPABLES 
    D.  LE DEVELOPPEMENT DE LA COOPERATION REGIONALE 

III.  STABILISATION DES BALKANS OCCIDENTAUX ET INTEGRATION EUROATLANTIQUE : LEÇONS DE 15 ANNEES D’INTERVENTION INTERNATIONALE 

    A.  BILAN OPERATIONNEL : SPECIFICITES DE L’ACTION INTERNATIONALE DANS LES BALKANS 
          1.  Prévention et résolution des conflits 
          2.  L’après-conflit : l’expérience de l’administration civile internationale dans les Balkans 
          3.  Les opérations de l’OTAN et de l’UE dans les Balkans 

    B.  BILAN POLITIQUE : L’INTEGRATION PROGRESSIVE DES BALKANS DANS LES INSTITUTIONS EURO-ATLANTIQUES 

IV.  GARANTIR LE CARACTERE IRREVERSIBLE DE L’HERITAGE DE 15 ANS DE CONSOLIDATION DE LA PAIX DANS LES BALKANS OCCIDENTAUX 

    A.  GARANTIR LE CARACTERE VERITABLEMENT MULTIETHNIQUE DES INSTITUTIONS 
    B.  VERS UNE RECONCILIATION DURABLE 
    C.  LA FRAGILITE ETATIQUE : LE CAS DE LA BOSNIE-HERZEGOVINE 
    D.  LE KOSOVO 

ANNEXE 1 : PRINCIPALES OPERATIONS DE L’OTAN ET DE L’UE DANS LES BALKANS DE 1995 JUSQU’A PRESENT 

ANNEXE 2 : PROGRES DU PROCESSUS D’INTEGRATION DES PAYS DES BALKANS DANS L’OTAN 

ANNEXE 3 : PROGRES DU PROCESSUS D’INTEGRATION DES PAYS DES BALKANS DANS L’UE 

I. INTRODUCTION

1.  L’année 2010 marquera le 15ème anniversaire de la conclusion de l’Accord de Dayton, qui a mis fin au conflit né de l’éclatement de l’ex-Yougoslavie. En 15 ans, les Balkans ont connu une transformation en profondeur. Néanmoins, des zones de fragilité demeurent dans certaines parties de la région, ainsi que dans certains domaines de la vie politique, économique et sociale.  

2.  La communauté internationale a investi des ressources considérables dans la stabilisation de la région. Les leçons tirées de cette expérience ont conduit l’ONU, l’OTAN et l’Union européenne (UE) à repenser leur rôle et les modalités de leur intervention dans la gestion des crises.

3.  Il s’agit maintenant d’achever la tâche commencée il y a 15 ans. La normalisation complète de la situation dans la région ne sera acquise qu’avec le retrait définitif de la présence civile et militaire internationale et l’intégration pleine et entière de la région dans les institutions euroatlantiques. C’est ce projet ambitieux que les gouvernements de la région et leurs partenaires internationaux doivent poursuivre de concert. Pour cela, il faut s’atteler à résoudre les problèmes et défis qui demeurent dans la région, notamment en Serbie/Kosovo et en BosnieHerzégovine.

4.  Ce rapport s’efforce de faire le bilan de 15 ans de stabilisation et de reconstruction dans les Balkans occidentaux. Le premier chapitre s’intéresse à la transformation de la région en une zone de stabilité et de prospérité partagée. Le deuxième chapitre tire les enseignements de l’intervention internationale dans les Balkans occidentaux. Enfin, le dernier chapitre examine certains des principaux obstacles sur la voie d’une normalisation complète de la région.

5.  L’analyse présentée dans ce rapport s’appuie notamment sur plusieurs rapports antérieurs de cette Commission, auxquels il est fait référence plus loin. Une version révisée sera présentée à la session annuelle de l’Assemblée parlementaire de l’OTAN à Varsovie, en novembre 2010.

Carte des Balkans occidentaux

Source : The Economist

II. LES ACQUIS : DEPASSER LE CONFLIT POUR CONSTRUIRE UNE ZONE DE STABILITE ET DE PROSPERITE PARTAGEE

6.  Les sections suivantes examinent certains des acquis majeurs des 15 dernières années qui ont permis aux pays des Balkans occidentaux de dépasser les conflits meurtriers qui ont secoué la région, afin de construire une zone de stabilité et de prospérité partagée. La question de l’intégration dans l’UE et l’OTAN est étudiée au chapitre suivant.

A. L’ETABLISSEMENT D’UNE ZONE DE SECURITE ET DE STABILITE DANS LES BALKANS OCCIDENTAUX : DE CONFLITS ARMES MEURTRIERS A LA REFORME DU SECTEUR DE LA DEFENSE ET DE LA SECURITE
 
7.  La réalisation la plus importante des 15 dernières années dans les Balkans occidentaux est sans nul doute l’établissement d’une zone de sécurité et de stabilité dans laquelle la perspective d’un conflit armé est devenue inacceptable. Ceci s’est accompagné d’un processus de réforme du secteur de la défense et de la sécurité dans les différents pays, qui a abouti à la transformation en profondeur des institutions de sécurité locales, des institutions qui sont désormais aptes à contribuer à la sécurité internationale dans le cadre d’opérations de paix multilatérales. 

8.  L'éclatement de l'ex-Yougoslavie a conduit au conflit le plus meurtrier survenu sur le territoire européen depuis 1945. Le conflit s'achève à l'automne 1995 sur un bilan très lourd : selon les estimations, entre 100 000 et 200 000 morts pour la seule Bosnie-Herzégovine et près de 2 millions de personnes déplacées. L'Accord de Dayton, conclu le 21 novembre 1995 par les présidents bosnien, serbe, et croate, et signé à Paris le 14 décembre 1995, scelle la fin des hostilités.

9.  Moins de quatre ans plus tard, les violences reprennent, cette fois au Kosovo, où Belgrade a intensifié sa répression contre les velléités d’indépendance de la population albanaise. Le rejet par les autorités serbes de l’Accord de Rambouillet – le plan de paix proposé par la communauté international – a conduit au déclenchement, par l'OTAN d’une campagne de bombardement intensive, qui se poursuivit durant 78 jours entre mars et juin 1999, jusqu'à l'acceptation par Belgrade de la cessation des hostilités.

10.  La période qui a suivi les conflits armés dans les Balkans n’a pas été exempte de tensions, mais les événements qui auraient pu remettre en cause la stabilité de la région – tensions interethniques dans l’ex-République yougoslave de Macédoine*, indépendance du Monténégro, échec des négociations sur le statut final du Kosovo et déclaration unilatérale d’indépendance –, ont tous été gérés de façon pacifique. L’impact profond qu’ont eu les violences récentes sur la conscience collective des populations de la région, la punition des principaux coupables, l’engagement et la présence forts de la communauté internationale dans la région, les processus de réformes engagés notamment dans le secteur de la sécurité, le ré-établissement de liens – notamment économiques – étroits entre pays voisins, sont autant de facteurs qui ont contribué à rendre la perspective d’un nouveau conflit armé dans les Balkans inacceptable pour une majorité écrasante de la population et de la classe politique.  

11.  Dans tous les pays de la région, la réforme du secteur de la défense et de la sécurité – et donc des institutions qui avaient été engagées directement dans les conflits armés – a été une étape-clé dans la consolidation de la paix. L’OTAN et l’UE, ayant reconnu la vocation des Balkans à l’intégration pleine et entière dans les structures euro-atlantiques, ont fait de cette réforme une dimension-clé de leurs relations avec les pays de la région et ont ainsi joué un rôle essentiel pour aiguiller et accompagner le processus de réforme. On se concentrera ici sur la réforme de la défense. Cependant, il convient de souligner que la restructuration de la police dans la phase d’après-conflit a été un élément fondamental de la consolidation d’institutions démocratiques respectueuses de l’Etat de droit. La mise en place d’une police multiethnique a également joué un rôle essentiel en faveur de la réconciliation entre communautés. Ce processus n’a cependant pas été sans encombre, et reste inachevé notamment en Bosnie-Herzégovine.

12.  Si les critères et procédures de la réforme de la défense ont été relativement similaires dans les différents pays, les défis auxquels ceux-ci ont été confrontés étaient très différents. Ainsi, en Bosnie-Herzégovine, il a fallu unifier deux armées complètement séparées, avec chacune leur chaîne de commandement, un total de 400 000 hommes, des allégeances ethniques et politiques fortes et un contrôle démocratique quasi-inexistant. Autre cas singulier : au Monténégro, l’armée était l’une des rares prérogatives de la Communauté étatique de Serbie-et-Monténégro qui a fonctionné conjointement jusqu’à l’indépendance. La Serbie ayant hérité, après la séparation de l’Union, de la grande majorité des moyens militaires, tant matériels qu’humains, le Monténégro s’est trouvé face au défi de construire plutôt que de réformer sa défense nationale.

13.  Partout il a fallu redéfinir les principes et priorités de la politique de défense par l’adoption de documents stratégiques prenant en compte le nouvel environnement de sécurité. La conscription a été abolie partout au profit d’une armée professionnelle réduite et modernisée1. Par ailleurs, il s’est agi de promouvoir l’interopérabilité de ces nouvelles armées avec l’OTAN et de les préparer à des déploiements dans le cadre d’opérations multilatérales. Cette transformation en profondeur a placé les gouvernements de la région devant toute une série de défis difficiles : reconversion du personnel, financement des retraites militaires, modernisation de la formation, etc. D’autres mesures importantes ont également été adoptées : renforcement du contrôle démocratique, notamment parlementaire, remaniement des budgets de défense, modernisation de l’équipement, destruction des armes obsolètes et excédentaires.

Tableau 1 : Forces armées (actives) des pays des Balkans occidentaux

Source : International Institute for Strategic Studies, The Military Balance 2010

14.  La réforme de la défense peut aujourd’hui être considérée comme un réel succès, comme en témoigne l’adhésion récente de l’Albanie et de la Croatie à l’OTAN. Les armées des Balkans ont notamment démontré leur volonté et leur capacité à être des « acteurs » plutôt que des « consommateurs » de sécurité. Ainsi, il convient de saluer le fait que tous les pays de la région – à l’exception de la Serbie – contribuent actuellement aux opérations de l’OTAN en Afghanistan.

B. LA CONSOLIDATION DE L’IDENTITE ET DES STRUCTURES D’ETATS INDEPENDANTS

15.  La consolidation d’Etats indépendants dans la région peut être considérée comme un autre acquis fondamental des 15 dernières années. La dissolution de l’ex-Yougoslavie a mené en plusieurs phases à la création de six nouveaux Etats : Croatie, Slovénie, Bosnie-Herzégovine, l’exRépublique yougoslave de Macédoine, Serbie et Monténégro2. Le cas particulier du Kosovo sera traité plus loin.

16.   Dans les premières années de l’indépendance, tous les Etats issus de l’ex-Yougoslavie ont été confrontés au défi de définir leur nouvelle identité d’Etat indépendant et de mettre en place tous les attributs liés au statut d’Etat. Adoption d’une nouvelle Constitution, tenue d’élections, mise en place des nouvelles institutions au niveau central, ont été quelques-unes des étapes essentielles de ce processus.

17.  Bien que tous les Etats de la région aient atteint un seuil de « maturité étatique » dans un laps de temps relativement court – à l’exception, comme on le verra plus loin, de la Bosnie-Herzégovine –, ce processus n’a pas pour autant été sans problème. La définition de l’identité nationale et étatique a notamment soulevé nombre de questions difficiles. Les nouveaux Etats – issus de conflits interethniques – ont dû trouver un équilibre satisfaisant entre affirmation de l’identité du groupe majoritaire et reconnaissance de la contribution des communautés minoritaires à l’identité nationale. Ceci s’est traduit par des choix délicats quant à la définition de la (des) langue(s) officielle(s), à la place des différentes communautés au sein des structures étatiques, aux symboles de l’Etat, etc.

C. LA PUNITION DES COUPABLES

18.  La punition des coupables des crimes commis pendant les conflits yougoslaves a été une autre étape essentielle de la consolidation de la paix dans la région. Ce processus a été largement initié et stimulé de l’extérieur, avec la création en mai 1993, par une résolution du Conseil de sécurité des Nations unies, du Tribunal pénal international pour l'ex-Yougoslavie (TPIY)3. Cependant, le relais a aussi été progressivement pris au niveau local par de nouvelles juridictions nationales spécialement chargées du jugement des criminels de guerre.

19.  En mars 2005, date de la publication des dernières inculpations, le TPIY avait inculpé 161 personnes, dont la majorité pour des crimes commis pendant le conflit en BosnieHerzégovine. En mars 2010, 86 affaires avaient été conclues, mettant en cause 121 personnes4. Deux accusés sont encore en fuite, dont l’une des figures majeures du conflit en Bosnie-Herzégovine, Ratko Mladic, chef militaire des Serbes de Bosnie. Selon les objectifs qu’il s’est fixés fin 2009, le Tribunal devrait avoir terminé tous les procès en première instance dans le courant du premier semestre 2011 et toutes les procédures d’appel en 20135.

20.  L'expérience du TPIY a constitué une innovation majeure. Le Tribunal a créé un précédent en matière de justice pénale internationale et a ervi de référence pour la création de la Cour pénale internationale. Il a, pour la première fois, inculpé un chef d'Etat en exercice. Il a contribué au développement du droit international humanitaire et en a précisé les notions-clés. Il a permis de faire la lumière sur certains des épisodes les plus sombres de l'histoire récente de l'Europe et donné une voix aux victimes. Enfin, il a directement et indirectement contribué au renforcement de l'Etat de droit et du système judiciaire dans les pays des Balkans.

21.  Punir les coupables n’a cependant pas été une affaire purement internationale ; les Etats de la région y ont aussi joué un rôle de plus en plus actif. Tout d’abord, après une phase initiale de méfiance voire de défiance, la coopération des gouvernements de la région avec le Tribunal s’est progressivement améliorée, même si des problèmes demeurent. Par ailleurs, les Etats de la région ont aussi progressivement mis en place des juridictions spécifiquement chargées du jugement des crimes de guerre. Ces juridictions nationales jouent un rôle essentiel, en particulier compte tenu de la fermeture prochaine du TPIY.

D. LE DEVELOPPEMENT DE LA COOPERATION REGIONALE

22.  L’intégration progressive des pays des Balkans dans les institutions euro-atlantiques est allée de pair avec le développement d’un réseau dense de structures de coopération régionale. Ce processus a parfois souffert du manque d’intérêt des gouvernements de la région, ainsi que de blocages liés à diverses tensions et problèmes politiques. Certains ont aussi fait remarquer à juste titre que la prolifération de structures ne garantit pas nécessairement des résultats et des réalisations concrets et n’est pas non plus un indicateur de la qualité de la coopération. Il reste cependant que la mise en place de tous ces cadres de coopération régionale, en multipliant les liens politiques, économiques, sociaux et sécuritaires entre pays de la région, a indéniablement contribué au succès du processus de consolidation de la paix dans les Balkans. Si l’impulsion est initialement venue de la communauté internationale, la priorité a progressivement été donnée à l’« appropriation locale ».

23.  Jusque récemment, le principal instrument utilisé par la communauté internationale pour promouvoir la coopération régionale dans les Balkans était le Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud-Est adopté en juin 1999 par 39 pays et 17 organisations internationales. Le Pacte a permis de fournir un cadre dans lequel plusieurs initiatives régionales ont pu être développées en matière de commerce, d’énergie, de lutte contre la criminalité organisée, de mouvements de population, etc. Par ailleurs, le Processus d’association et de stabilisation (PAS) de l’Union européenne ainsi que l’Initiative pour l’Europe du Sud-Est (SEEI) de l’OTAN ont joué un rôle important afin de promouvoir la coopération régionale comme une dimension complémentaire du processus d’intégration européenne et euro-atlantique.

24.  Parmi les initiatives purement régionales, le Processus de coopération dans l’Europe du Sud-Est (South-East European Cooperation Process, SEECP) mérite une mention particulière. Etabli en 1996, il fournit aujourd’hui encore l’enceinte principale du dialogue politique régional. C’est d’ailleurs sous l’égide du SEECP qu’a été créé le Conseil de coopération régionale (CCR), qui a succédé au Pacte de stabilité en février 2008. Contrairement au Pacte, le CCR est dirigé par les pays de la région, et se veut donc le symbole de l’appropriation locale. Les activités du Conseil se concentrent sur six domaines d’action prioritaires : le développement économique et social, l’énergie et les infrastructures, la justice et les affaires intérieures, la coopération dans le domaine de la sécurité, le renforcement du capital humain, et la coopération parlementaire.

25.  Plusieurs initiatives notables ont été mises en place dans le domaine de la sécurité. La Ministérielle de défense pour l’Europe du Sud-Est (South-Eastern Europe Defence Ministerial, SEDM), lancée en 1996, a notamment permis de renforcer la coopération et l’interopérabilité militaires, en complément des efforts entrepris dans le cadre de l’OTAN. L’initiative phare en la matière est la Brigade de l’Europe du Sud-Est (SEEBRIG), une force multinationale disponible pour des missions de maintien de la paix. Mention spéciale doit aussi être faite de la coopération établie entre l’Albanie, la Croatie et l’ex-République yougoslave de Macédoine, auxquelles se sont ajoutés la Bosnie-Herzégovine et le Monténégro en septembre 2008, dans le cadre de la Charte de l’Adriatique, une initiative développée en partenariat avec les Etats-Unis et qui a pour but de renforcer la coopération entre Etats participants en vue de l’adhésion à l’OTAN.

III. STABILISATION DES BALKANS OCCIDENTAUX ET INTEGRATION EUROATLANTIQUE : LEÇONS DE 15 ANNEES D’INTERVENTION INTERNATIONALE

A. BILAN OPERATIONNEL : SPECIFICITES DE L’ACTION INTERNATIONALE DANS LES BALKANS

26.  L’expérience de l’intervention dans les Balkans a fortement et directement contribué à l’évolution des modes de gestion des crises et des conflits dans le monde de l’après-Guerre froide. Les conflits dans l’ex-Yougoslavie ont ainsi conduit l’ONU à repenser ses opérations de maintien de la paix. Ils ont aussi contribué à la transformation du rôle de l’OTAN et à l’émancipation progressive de l’UE dans le domaine de la politique de défense et de sécurité.

27.  Alors que la communauté internationale a été engagée dans toutes les phases du conflit et de l’après-conflit dans l’ex-Yougoslavie, le bilan de son action est pour le moins mitigé. Les interventions en Bosnie-Herzégovine et au Kosovo ont notamment souligné la faiblesse des mécanismes de prévention des conflits, ainsi que les nombreuses difficultés tant politiques qu’opérationnelles qui peuvent miner l’efficacité d’une intervention militaire multinationale. La phase d’après-conflit a vu un déploiement conséquent de moyens et la mise en place de mécanismes légaux et institutionnels par bien des aspects exceptionnels, qui ont permis des réalisations notables. Il reste cependant qu’après plus de 15 ans de présence internationale dans les Balkans, les conditions d’une normalisation complète n’ont pas encore pu être réunies.

1. Prévention et résolution des conflits 

28.  C’est sans doute dans le domaine de la prévention et de la résolution des conflits que le bilan de l’action internationale est le moins favorable.

29.  L’escalade du conflit au Kosovo en particulier a mis en évidence l’incapacité de la communauté internationale à prévoir et à prévenir la crise, malgré une activité diplomatique intense dans les mois qui ont précédé l’intervention militaire. Le blocage politique au sein du Conseil de sécurité de l’ONU a aussi contraint l’OTAN à prendre seule l’initiative d’une intervention militaire pour mettre fin aux exactions. L’ex-République yougoslave de Macédoine est le seul véritable succès de la prévention des conflits dans la région. A ce titre, il faut mentionner le soutien apporté aux autorités du pays au moment du conflit au Kosovo, afin de gérer l’afflux de réfugiés et d’éviter une déstabilisation par ricochet. Il faut aussi souligner la contribution active de l’OTAN et de l’UE à la conclusion et à la mise en œuvre des accords d’Ohrid, qui ont permis d’apaiser les violences interethniques qui avaient éclaté dans le pays au début de l’année 2001.

30.  Le conflit en Bosnie-Herzégovine a démontré les multiples faiblesses de l’opération de maintien de la paix mise en place dans le cadre des Nations unies : inadaptation du mandat qui a privilégié l’interposition et la neutralité au détriment de l’imposition de la paix ; réticence des Etats membres à fournir les troupes nécessaires sur le terrain ; utilisation tardive et limitée de la menace d’emploi de la force ; inefficacité du mécanisme de sanctions qui a contribué à modifier l’équilibre des forces sur le terrain. Ce n’est finalement qu’avec le passage à une phase d’imposition de la paix, par le biais notamment de frappes aériennes conduites par l’OTAN, que la communauté internationale est parvenue à obtenir la cessation des hostilités.

31.  L’expérience des Balkans a provoqué une remise en cause profonde des opérations de maintien de la paix de l’ONU. Le rapport du groupe d’experts de 2000 dirigé par le diplomate algérien Lakhdar Brahimi cherche à tirer les leçons de l’échec des interventions onusiennes en Bosnie-Herzégovine ainsi qu’au Rwanda. Il souligne la nécessité pour les opérations de paix de l’ONU de disposer d’un mandat clair, crédible et réaliste, soutenu par un consensus politique fort et durable parmi les membres du Conseil de sécurité, et mis en œuvre par des troupes en nombre suffisant et disposant de règles d’engagement robustes. Aujourd’hui encore, cependant, les missions de paix de l’ONU ne remplissent que rarement ces conditions. 

2. L’après-conflit : l’expérience de l’administration civile internationale dans les Balkans

32.  La phase d’après-conflit a vu un déploiement remarquable de moyens. L’action internationale a pu s’appuyer cette fois sur un consensus politique large et des mandats robustes. La création du TPIY est l’un des éléments remarquables de l’intervention internationale. Cependant, on se concentrera ici sur un autre aspect essentiel et singulier de l’expérience internationale dans les Balkans, à savoir la mise en place, sous l’égide des Nations unies, de mécanismes d’administration et de supervision internationales en Bosnie-Herzégovine et au Kosovo6. Dans les deux cas, un représentant de la communauté internationale doté de pouvoirs contraignants s’est vu confié la mission de superviser la mise en œuvre des accords de paix7.

33.  En Bosnie-Herzégovine, cette fonction est remplie par le Haut représentant. Celui-ci est totalement indépendant des autorités locales et n’est responsable que devant le Conseil de mise en œuvre de la paix (PIC), l’instance principale de coordination pour la mise en œuvre des aspects civils de l’accord de Dayton. Les « pouvoirs de Bonn », reconnus au Haut représentant en 1997, lui permettent d’annuler des décisions prises par les pouvoirs locaux, d’imposer certaines décisions et de démettre des responsables locaux.

34.  Au Kosovo, les fonctions d’administration civile intérimaire ont été remplies par la Mission d’administration intérimaire des Nations unies au Kosovo (MINUK) sous la direction du Représentant spécial du Secrétaire général des Nations unies, désigné comme la source ultime d’autorité au Kosovo. Depuis la déclaration d’indépendance de février 2008, la présence civile internationale au Kosovo a été reconfigurée, en conformité avec la résolution 1244 du Conseil de sécurité de l’ONU, qui continue de fournir le cadre légal essentiel de l’action internationale au Kosovo. Cette reconfiguration a conduit notamment à une réduction significative du rôle de la MINUK. Dans le même temps, a été mise en place l’institution du Représentant civil international (RCI), qui, en vertu de la Constitution kosovare, est chargé de superviser la mise en œuvre par les autorités kosovares des principes du plan Ahtisaari, et détient l’autorité ultime en ce qui concerne l’interprétation des aspects civils du plan. Cependant, la fonction du RCI n’est pas entérinée par l’ONU et son autorité n’est reconnue que par Pristina et par les Etats qui ont reconnu l’indépendance du Kosovo. La MINUK et le RCI continuent donc de fonctionner en parallèle, une coexistence qui nuit malheureusement à la cohérence de l’action internationale au Kosovo.

35.  En Bosnie-Herzégovine comme au Kosovo, si l’ONU a fourni le cadre indispensable de la présence internationale civile, certaines tâches ont également été dévolues à d’autres organisations, notamment l’OSCE et l’UE. La bonne coopération entre ces différentes organisations est généralement considérée comme l’un des éléments à mettre au crédit de l’action internationale dans la région. 

36.  En 15 ans d’intervention en Bosnie-Herzégovine et plus de 10 ans au Kosovo, la présence civile internationale a joué un rôle crucial afin d’ancrer la stabilité politique et de poser les bases de la réconciliation interethnique. Elle a aussi initié et aiguillé le processus de création et de consolidation des institutions, ainsi que, plus largement, les réformes dans les domaines politique, économique et social.

37.  Cependant, l’action internationale a aussi rencontré plusieurs problèmes majeurs. En confiant à la présence internationale la responsabilité principale des réformes, les mécanismes d’administration internationale ont indirectement contribué à déresponsabiliser les pouvoirs locaux et à encourager l’apathie d’une population qui ne s’identifie que difficilement à des décisions qui sont perçues comme imposées de l’extérieur. Dans un tel contexte, il est facile et politiquement rentable d’imputer les erreurs et les échecs à la communauté internationale. La BosnieHerzégovine a ainsi connu plusieurs phases de contestation de la présence internationale et en particulier des pouvoirs contraignants du Haut représentant, une contestation qui renaît aujourd’hui notamment en Republika Srpska (RS). La MINUK a également fait régulièrement l’objet de critiques de la part des autorités locales, critiques qui se sont accentuées après la déclaration d’indépendance. Par ailleurs, si l’autorité du RCI est reconnue et acceptée par Pristina, Belgrade la considère au contraire comme illégitime.  

38.  Ces contestations de la présence internationale ont également mis en lumière les limites de l’utilisation par la communauté internationale de pouvoirs contraignants et l’importance de disposer d’incitations positives qui puissent compléter et renforcer les incitations négatives liées au pouvoir de sanction. En ce sens, la perspective d’intégration européenne et euro-atlantique et la mise en œuvre du principe de conditionnalité ont joué un rôle essentiel en soutien des mesures prises par le Haut représentant en Bosnie-Herzégovine et la MINUK au Kosovo. 

39.  Il est important cependant, pour que l’action de la communauté internationale soit perçue comme légitime, que les instances internationales répondent de leurs actes et de leurs décisions. Ceci suppose que des mécanismes clairs d’audit et de responsabilité soient mis en place, une dimension qui devrait recevoir plus d’attention à l’avenir.

40.  On ne peut encore faire un bilan définitif de l’action internationale dans la phase d’aprèsconflit en ex-Yougoslavie. Ce qui déterminera en dernière analyse le succès ou l’échec de l’intervention internationale, c’est la capacité de la communauté internationale à « orchestrer sa sortie », c’est-à-dire à parvenir à une situation dans laquelle la suppression des mécanismes de supervision internationale aboutisse au transfert d’autorité au profit d’institutions locales stables, démocratiques, multiethniques et économiquement viables.

3. Les opérations de l’OTAN et de l’UE dans les Balkans

41.  En Bosnie-Herzégovine comme au Kosovo, la tâche d’assurer la sécurité dans la phase d’après-conflit a été initialement confiée par le Conseil de sécurité de l’ONU à l’OTAN. L’Alliance a aussi activement contribué à la stabilisation de la situation dans l’ex-République yougoslave de Macédoine. L’UE a cependant progressivement pris le relais dans ces trois théâtres, à mesure qu’elle développait sa capacité à mener des opérations civiles et militaires dans le cadre de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD). Le tableau en annexe 1 présente les principales opérations OTAN et UE dans la région depuis 1995.

42.  Comme examiné au chapitre précédent, le rétablissement d’un environnement stable et sûr est l’un des succès indéniables de l’intervention internationale dans les Balkans. Outre l’impact qu’elles ont eu sur le terrain, les opérations de l’OTAN et de l’UE ont également contribué à transformer en profondeur les deux organisations et à en faire des acteurs indispensables dans la région.

43.  Il faut rappeler que l’intervention de l’OTAN en Bosnie-Herzégovine a marqué la toute première utilisation par l’Alliance de la force armée dans le cadre de l’opération Deny Flight de protection des zones d’exclusion aérienne. C’est aussi la première intervention de l’OTAN horszone. Plus largement, avec le déploiement de l’IFOR (Force de mise en œuvre en BosnieHerzégovine) puis de la SFOR (Force de stabilisation), l’OTAN va au-delà de sa mission centrale de défense collective et s’engage pour la première fois dans la gestion de crises. Les opérations menées par l’Alliance en Bosnie-Herzégovine et au Kosovo ont profondément influencé la réflexion sur l’avenir de l’OTAN dans le monde de l’après-Guerre froide. Elles ont mis en évidence le fait que la sécurité du continent européen dépend directement de la stabilité du voisinage immédiat. Elles ont aussi contribué à définir de nouveaux rôles pour l’Alliance, notamment dans le domaine de la stabilisation et de la gestion des crises. Le Concept stratégique de 1999, qui est l’aboutissement de cette réflexion, reflète les différents enseignements tirés de l’expérience de l’OTAN dans les Balkans.

44.  De la même façon, les Balkans ont profondément transformé l’UE en conduisant au développement de capacités civiles et militaires de gestion de crises dans le cadre de la PESD. La MPUE (Mission de police de l’UE) en Bosnie-Herzégovine est la toute première mission dans le cadre de la PESD et l’opération EUFOR-Concordia (Force de l’Union européenne) dans l’exRépublique yougoslave de Macédoine la toute première opération militaire. En décembre 2008, l’UE a aussi déployé sa plus grande mission PESD au Kosovo, EULEX (Mission civile menée par l’UE).

45.  Un autre aspect notable des interventions OTAN et UE dans les Balkans a été la participation croissante de pays partenaires aux opérations, un phénomène qui, depuis, a pris encore plus d’ampleur et d’importance. Un précédent notable à cet égard a été la participation de troupes russes à la SFOR et à la KFOR (Force pour le Kosovo)8.

46.  Les opérations de l’OTAN et de l’UE dans les Balkans ont aussi été l’occasion de poser les premiers jalons de la coopération institutionnelle entre les deux organisations, une coopération formalisée dans l’accord dit « Berlin plus » de mars 2003. Cet accord établit notamment un cadre permettant à l’UE d’utiliser les capacités de planification et autres moyens de l’OTAN pour conduire ses propres opérations. « Berlin plus » a ainsi été utilisé avec succès pour les opérations EUFOR-Concordia dans l’ex-République yougoslave de Macédoine et EUFOR-Althea en BosnieHerzégovine, et permis un passage de témoin dans de bonnes conditions entre les opérations OTAN et UE dans ces deux pays. Par ailleurs, en juillet 2003, l'UE et l'OTAN ont publié conjointement une « approche concertée pour l'Ouest des Balkans », qui définit les principaux axes de coopération entre les deux organisations et souligne leur engagement commun au profit de la stabilité dans la région. Des réunions conjointes du Conseil de l’Atlantique Nord et du Comité politique et de sécurité de l’UE se tiennent périodiquement pour examiner l’évolution de la situation en Bosnie-Herzégovine et la mise en œuvre de la coopération UE-OTAN dans le cadre de « Berlin plus ».

47.  Néanmoins, la reconfiguration progressive d’EUFOR soulève aussi la question d’un chevauchement possible de compétences avec la mission résiduelle de l’OTAN en Bosnie-Herzégovine. En janvier 2010, le Conseil de l’UE a en effet pris acte des « progrès décisifs réalisés par l'opération ALTHEA vers l'accomplissement de son mandat, et en particulier l’achèvement des tâches militaires et de stabilisation prévues par l'accord de paix de Dayton/Paris », et décidé en conséquence une adaptation du mandat d’EUFOR. Tout en conservant certaines tâches exécutives, EUFOR contribuera également désormais au renforcement des capacités et à la formation dans le cadre de la réforme du secteur de la sécurité, une fonction déjà largement remplie par la présence OTAN dans le pays.

48.  Il faut noter par ailleurs que si le bilan de la coopération UE-OTAN dans les Balkans est globalement positif, ce précédent est resté largement isolé. Depuis EUFOR-Althea, l’UE n’a plus eu recours aux accords de « Berlin plus » pour une autre opération PESD. Par ailleurs, on assiste de plus en plus souvent à un déploiement en parallèle d’opérations OTAN et UE, une situation que les accords de « Berlin plus » ne couvrent pas. C’est le cas par exemple au Kosovo ou en Afghanistan, où coexistent une opération militaire de l’OTAN et une mission civile de l’UE, ou en Somalie, où l’OTAN et l’UE sont toutes deux présentes militairement. Des modes ad hoc de coordination ont certes été mis en place sur le terrain, mais on est loin du « partenariat stratégique » affirmé dans la déclaration commune UE-OTAN sur la PESD de décembre 2002.

49.  Le principal défi pour l’OTAN comme pour l’UE à l’avenir sera de gérer le retrait progressif des troupes internationales. En Bosnie-Herzégovine, la présence EUFOR a déjà été réduite sensiblement depuis 2007, passant progressivement de quelque 7 000 à environ 1 900 hommes aujourd’hui. La reconfiguration du mandat d’EUFOR annoncée en janvier 2010 devrait conduire à des réductions de troupes supplémentaires. Au Kosovo, en juin 2009, les ministres de la Défense des pays de l’Alliance ont reconnu que l’amélioration de la situation sécuritaire permettait d’ajuster progressivement le dispositif de forces de la KFOR pour le faire passer à une phase dite de présence dissuasive. Ceci se traduit dans la pratique par une présence réduite – environ 10 000 hommes – et plus mobile. La première phase de ce processus s’est achevée en février 2010. Il faut souligner que le passage aux étapes suivantes de la présence dissuasive n’est pas automatique, mais devra être approuvé par le Conseil de l’Atlantique Nord sur la base d’une évaluation de la situation sur le terrain.

B. BILAN POLITIQUE : L’INTEGRATION PROGRESSIVE DES BALKANS DANS LES INSTITUTIONS EURO-ATLANTIQUES

50.  Le processus d’intégration progressive des pays des Balkans dans les institutions euro-atlantiques a indéniablement joué un rôle crucial en faveur de la stabilisation de la région et du processus de réforme dans les domaines politique, économique, social et de la sécurité. Dès le Conseil européen de Feira en juin 2000, l’UE a entériné la perspective d’une adhésion future de tous les pays des Balkans occidentaux. Cet objectif a été confirmé à l’occasion du Conseil européen de Thessalonique, en juin 2003. La politique de la porte ouverte de l’OTAN reconnaît aussi la vocation de ces pays à rejoindre l’Alliance conformément à l’article 10 du Traité de Washington, qui affirme que l’Alliance est ouverte à tout Etat européen « susceptible de favoriser le développement des principes du présent Traité et de contribuer à la sécurité de la région de l'Atlantique Nord ». Les pays de la région ont quant à eux tous fait de l’intégration dans l’OTAN et l’UE un objectif essentiel de leur politique étrangère, à l’exception notable de la Serbie, qui exclut toujours pour le moment toute perspective d’adhésion à l’OTAN. La Slovénie est devenue en 2004 le premier pays de la région à adhérer à l’UE et à l’OTAN. L’adhésion de l’Albanie et de la Croatie à l’OTAN en avril 2009 a marqué une autre étape majeure du processus d’intégration des Balkans dans les institutions euro-atlantiques.

51.  Dans leurs relations avec les pays des Balkans, l’OTAN comme l’UE ont pu s’appuyer sur l’expérience acquise lors des précédents cycles d’élargissement à l’Europe centrale et orientale. Cependant, les deux organisations ont également été amenées à développer de nouveaux outils politiques et institutionnels pour assister les pays candidats sur la voie de l’intégration. Les tableaux en annexes 2 et 3 détaillent les principales étapes de ces processus dans le cadre de l’OTAN et de l’UE, et les progrès réalisés par chacun des pays des Balkans.

52.  Dans l’ensemble, on peut dire que les processus parallèles d’intégration à l’OTAN et à l’UE ont fonctionné de façon complémentaire, et se sont renforcés mutuellement. Comme en Europe centrale et orientale, l’adhésion à l’OTAN est largement vue par les gouvernements de la région à la fois comme un objectif en soi et comme une étape importante vers l’intégration dans l’UE. Les deux organisations ont également adopté des approches similaires fondées sur un examen du mérite de chaque candidat plutôt que sur une approche régionale ou par bloc de pays. Elles ont aussi toutes deux fait une large place au princiwzspe de conditionnalité, en vertu duquel le passage aux prochaines étapes de l’intégration dépend de l’accomplissement de progrès mesurables dans le processus de réforme, ainsi que de la coopération pleine et entière avec le TPIY.

53.  Le processus d’intégration n’a pas pour autant été exempt de problèmes. Tout d’abord, on peut regretter l’absence d’une véritable coordination entre l’UE et l’OTAN au niveau politique, tant dans la définition que dans le suivi des politiques d’élargissement, malgré des critères d’adhésion qui, notamment dans les domaines de la réforme politique, sont quasi-identiques. La mise en œuvre de la conditionnalité s’est également révélée particulièrement délicate. Une conditionnalité trop stricte porte en effet le risque de miner le soutien de la population locale pour l’intégration, ainsi que l’effet incitatif du processus d’intégration sur la mise en œuvre de réformes. Une application trop souple ou à contretemps risque, quant à elle, de remettre en cause la crédibilité de l’UE et de l’OTAN et de mettre en doute la volonté politique de leurs membres de défendre les critères et les normes qui forment le socle du processus d’adhésion. Enfin, la discussion qui a émergé ces dernières années quant à la capacité d’absorption de l’UE a été perçue dans la région comme une remise en cause indirecte de la promesse d’intégration de Thessalonique. L’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne devrait maintenant permettre à l’Union de clore le débat institutionnel et de faciliter les prochains élargissements.

54.  L’intégration pleine et entière des Balkans dans les institutions euro-atlantiques reste cependant encore une perspective relativement lointaine, du fait notamment des difficultés particulières posées par certaines candidatures. C’est le cas par exemple de l’ex-République yougoslave de Macédoine : malgré des progrès indéniables dans le processus de réforme, la candidature du pays à l’OTAN comme à l’UE continue de pâtir de la non-résolution de la question du nom. Les blocages politiques et le ralentissement des réformes en Bosnie-Herzégovine ont également freiné l’intégration du pays et empêché la fermeture du Bureau du Haut représentant et la transition de la présence civile internationale, transition qui est considérée comme une étape préalable indispensable à l’adhésion. Enfin, la Serbie et le Kosovo placent l’UE et l’OTAN devant un cas particulièrement difficile, compte tenu du fait que certains des Etats membres des deux organisations n’ont pas reconnu l’indépendance du Kosovo. L’UE a affirmé à plusieurs reprises que la question du Kosovo et celle de l’intégration de la Serbie ne sont pas liées et continueront à être traitées séparément. De fait, l’UE continue d’encourager l’intégration de la Serbie tout en poursuivant parallèlement son soutien au processus de réforme au Kosovo et en reconnaissant la « perspective européenne claire » de ce dernier. Si la question de l’adhésion de la Serbie à l’OTAN ne se pose pas pour le moment en raison de l’orientation stratégique actuelle choisie par Belgrade, l’Alliance devra à terme gérer les aspirations de Pristina, qui a déjà fait de l’adhésion à l’OTAN l’une des priorités de sa politique étrangère.

IV. GARANTIR LE CARACTERE IRREVERSIBLE DE L’HERITAGE DE 15 ANS DE CONSOLIDATION DE LA PAIX DANS LES BALKANS OCCIDENTAUX 

55.  On ne traitera dans les sections qui suivent que de certains des problèmes les plus sérieux qui, faute de résolution adéquate, risqueraient d’éroder les progrès remarquables accomplis ces 15 dernières années dans la région. On pourrait cependant citer également d’autres défis qui nécessitent une attention accrue : l’achèvement de la réforme du secteur de la sécurité – notamment en ce qui concerne la réforme de la police et le contrôle démocratique ; la poursuite des réformes politiques, y compris la consolidation du paysage politique et la lutte contre la corruption ; la lutte contre la criminalité organisée.

A. GARANTIR LE CARACTERE VERITABLEMENT MULTIETHNIQUE DES INSTITUTIONS

56.  L’édification de sociétés et d’institutions véritablement multiethniques est une condition essentielle de la consolidation de la paix dans la région, mais elle reste un défi significatif dans plusieurs pays. Les relations interethniques posent des problèmes particuliers en BosnieHerzégovine ainsi qu’en Serbie, en lien notamment avec la situation au Kosovo. Ces cas particuliers seront examinés plus loin. Dans les autres pays de la région, des problèmes demeurent, à des degrés divers, dans plusieurs domaines :

- mise en œuvre du cadre constitutionnel et législatif pour la représentation politique et la participation des minorités dans les institutions du gouvernement central ;
- mise en œuvre des mesures de décentralisation et d’administration locale ;
- représentation des minorités dans les principales administrations : armée, police, justice, etc. ;
- non-discrimination et respect des droits des minorités (culture, langue, éducation, accès à l’emploi, etc.) ;
- résolution des problèmes liés aux réfugiés et aux personnes déplacées.

Tableau 2 : Langue(s) officielle(s) des pays des Balkans occidentaux et données démographiques

57.  Le cas de l’ex-République yougoslave de Macédoine mérite une mention particulière. Malgré des réalisations considérables et indéniables, la mise en œuvre des accords d’Ohrid, conclus en août 2001 pour mettre fin aux violences interethniques, continue de poser problème. Elle reste aussi une cause de tensions avec les partis politiques représentant la minorité albanaise ; le DUI (Union démocratique albanaise) – en 2007 – puis le DPA (Parti démocratique albanais) – depuis août 2009 – ont tour à tour boycotté les travaux parlementaires pour dénoncer la non-mise en œuvre de certaines dispositions des accords d’Ohrid. Le rapport de suivi de la Commission européenne d’octobre 2009 souligne des progrès dans la mise en œuvre des lois sur les langues, sur la décentralisation et sur la représentation équitable, mais note que « des progrès supplémentaires dans un esprit constructif sont nécessaires afin de remplir les objectifs fixés par l’Accord » et que « des efforts continus pour renforcer le dialogue politique, y compris sur les questions interethniques, consolideraient la participation active de toutes les parties ». 

B. VERS UNE RECONCILIATION DURABLE

58.  Comme examiné au chapitre II, le TPIY et les tribunaux locaux chargés du jugement des crimes de guerre ont joué un rôle remarquable, afin d’éviter que les crimes graves commis durant les conflits en ex-Yougoslavie restent impunis. Ce processus doit cependant encore être mené à son terme. Plusieurs questions importantes demeurent à cet égard :

- deux personnages-clés des conflits dans l’ex-Yougoslavie sont toujours en fuite ; leur arrestation doit rester une priorité absolue et requiert des efforts encore accrus de la part des gouvernements de la région, en coopération avec le TPIY ; la question se pose aussi de savoir si le TPIY sera maintenu en l’état ou avec une structure allégée afin de permettre le jugement de ces deux inculpés, ou si une solution alternative peut être trouvée ;
- il convient également de trouver une solution adéquate au problème de la préservation de l’héritage du TPIY et notamment la conservation de ses archives ;
- les moyens des tribunaux locaux chargés du jugement des crimes de guerre doivent encore être renforcés ;
- il convient également de continuer à améliorer la coopération des gouvernements de la région avec le TPIY, ainsi que la coopération régionale en matière policière et judiciaire.

59.  Parallèlement à l’achèvement des procès individuels, la réconciliation passe aussi par la résolution des affaires pour génocide pendantes devant la Cour internationale de Justice (CIJ) entre la Croatie et la Serbie. Les négociations entre les deux gouvernements pour un retrait de la requête croate, introduite en juillet 1999, n’ont malheureusement toujours pas abouti et la Serbie a introduit une contre-requête en janvier 2010.

60.  L’affaire introduite par la Bosnie-Herzégovine contre la Serbie en mars 1993 s’est, elle, conclu en février 2007 avec une reconnaissance par la Cour de la responsabilité de la Serbie pour avoir manqué à son obligation de prévenir la commission d’un génocide9. Il convient de se féliciter de la réaction positive des autorités serbes à cet arrêt, et notamment de l’adoption, par le Parlement serbe, le 30 mars 2010, d’une résolution condamnant les exactions commises à Srebrenica. Cette résolution, et les discussions qui ont précédé son adoption, marquent une étape fondamentale du débat public sur les crimes commis pendant les conflits yougoslaves, un débat important et nécessaire dans tous les pays de la région.

61.  La question de l’avis très attendu de la CIJ sur le Kosovo est évoquée plus loin.

62.  La résolution de la question des personnes disparues est une autre étape essentielle du processus de réconciliation. Selon les estimations du Comité international de la Croix-Rouge (CICR), il resterait plus de 11 000 cas non élucidés en lien avec le conflit en Bosnie-Herzégovine et 1 800 en lien avec le conflit au Kosovo. Il est essentiel que cette question continue de recevoir l’attention soutenue des gouvernements de la région et que ceux-ci mènent à terme les efforts engagés, avec le soutien du CICR, afin de résoudre tous les cas encore non élucidés. 

63.  D’une façon générale, c’est par la mise en œuvre de tout un ensemble de mesures de long-terme sur les plans interne et externe que la réconciliation s’ancrera durablement dans la région. Au plan interne, la priorité doit être donnée notamment à l’éducation et à la consolidation de sociétés véritablement multiethniques. Au plan externe, le renforcement de la coopération régionale dans tous les domaines doit se poursuivre. Par ailleurs, on ne saurait trop souligner le rôle fondamental que le processus d’intégration à l’UE et à l’OTAN joue en offrant aux populations de la région la perspective d’un destin commun au sein de la famille européenne et euro-atlantique.

C. LA FRAGILITE ETATIQUE : LE CAS DE LA BOSNIE-HERZEGOVINE

64.  Alors que le processus de consolidation des institutions est largement avancé dans la plupart des pays de la région, les développements récents en Bosnie-Herzégovine démontrent la fragilité continue des institutions.

65.  La Constitution actuelle contenue dans l’annexe 4 de l’Accord de Dayton met en place un Etat faible et divisé, sous tutelle internationale forte, où coexistent deux Entités – la Fédération de Bosnie-Herzégovine et la Republika Srpska – et trois peuples constituants – bosno-croate, bosno-serbe et bosniaque. Les attributions de l’Etat central sont réduites au minimum et toute une série d’instruments, tels le droit de veto au nom d’intérêts vitaux, visent à éviter la domination d’une communauté sur les autres.

66.  Des réformes importantes ont néanmoins été introduites dans les années qui ont suivi la fin de la guerre, afin notamment de renforcer les institutions centrales. La création d’une monnaie commune, d’un espace douanier commun, d’une taxation indirecte commune, ont été des étapes importantes vers l’unification du pays. La réforme de la défense peut aussi être considérée comme un succès majeur. Cependant, ce processus de consolidation étatique a été lent et difficile et nombre de réformes n’auraient pu aboutir sans la pression forte exercée par la communauté internationale.

67.  Par ailleurs, le rejet à deux voix près, en avril 2006, du projet de révision de la Constitution a ouvert une nouvelle phase marquée par un net ralentissement du processus de réformes qui se poursuit aujourd’hui. Alors que doivent se tenir en octobre 2010 des élections générales importantes, la réforme constitutionnelle reste bloquée. Les négociations tenues à Butmir à l’automne 2009, sous médiation américaine et européenne et visant à sortir de l’impasse, n’ont pas abouti. Par ailleurs, en décembre 2009, la Cour européenne des droits de l’homme, dans l’affaire Sejdic et Finci contre Bosnie-Herzégovine, a confirmé que les dispositions actuelles concernant les élections à la présidence de la République et à la Chambre des peuples établissent un régime discriminatoire et sont par conséquent contraires à la Convention européenne des droits de l’homme11. Si une réforme constitutionnelle n’est pas adoptée avant l’été, les élections d’octobre se dérouleront à nouveau sur la base du cadre constitutionnel établi par Dayton.

68.  Le retard dans la mise en œuvre de réformes essentielles et la détérioration du climat politique dans le pays ont conduit la communauté internationale à reporter à plusieurs reprises la fermeture du Bureau du Haut représentant. Les pouvoirs de celui-ci font cependant l’objet de contestations de plus en plus fortes, particulièrement en RS, où les autorités envisagent la tenue d’un référendum sur le territoire de la RS qui aurait pour objet de mesurer le soutien de la population en faveur des accords de Dayton et des pouvoirs du Haut représentant12. La communauté internationale a fortement condamné cette démarche comme contraire à la Constitution et en violation de l’accord de Dayton.    

69.  Quinze ans après la fin du conflit, la Bosnie-Herzégovine semble à nouveau se trouver à un moment décisif. Plusieurs événements dans les mois qui viennent devraient donner une indication importante quant à la volonté et à la capacité de la population et de la classe politique du pays à passer résolument dans la phase de l’après-Dayton. La relance du processus de réforme constitutionnelle, l’organisation possible d’un référendum en RS, le bon déroulement des élections législatives d’octobre 2010, sont autant de défis difficiles qui décideront tant de l’avenir du pays sur le plan intérieur que de son intégration future dans les structures euro-atlantiques. L’OTAN comme l’UE ont en effet clairement fait savoir que la Bosnie-Herzégovine ne pourrait pas passer aux prochaines étapes de l’intégration sans un progrès notable dans les réformes fondamentales, et il est essentiel que cette conditionnalité continue d’être appliquée de façon stricte et cohérente.

D. LE KOSOVO

70.  Après neuf années d’administration internationale du Kosovo et deux années de négociations infructueuses sur le statut final de la province, les autorités kosovares ont décidé, le 17 février 2008, de proclamer l’indépendance du Kosovo13. Pour Pristina, cette déclaration était l’aboutissement logique d’un processus et consacrait la seule solution viable à long terme. Dans le même temps cependant, cette initiative a aussi créé de nouvelles incertitudes et des défis difficiles, qui, deux ans plus tard, ne sont toujours pas résolus. 

71.  Incertitude juridique d’abord, puisque la déclaration d’indépendance du Kosovo a fait éclater le consensus qui existait jusque-là au sein de la communauté internationale sur le Kosovo. Des clivages sont apparus au sein de l’Alliance et de l’UE, ainsi que dans la région. Au 13 avril 2010, l’indépendance du Kosovo avait ainsi été reconnue par 66 Etats, dont 22 des 27 Etats membres de l’Union européenne, 24 des 28 membres de l’OTAN14 et 4 des 6 Etats issus de l’ex-Yougoslavie15. La Serbie a porté la question de la légalité de la déclaration d’indépendance du Kosovo sur le terrain juridique, en initiant une procédure d’avis consultatif auprès de la CIJ16. Cet avis, bien que non contraignant, aura nécessairement des répercussions politiques importantes.

72.  La situation sécuritaire est, elle, globalement restée relativement calme, contrairement aux craintes qui avaient précédé la déclaration d’indépendance. Néanmoins, cette stabilité relative est « potentiellement fragile »17. Des incidents et violences ponctuels à caractère interethnique, ainsi que des attaques contre la présence internationale, continuent d’entretenir un climat d’insécurité et de tension, notamment dans le nord du Kosovo.

73.  Les autorités kosovares ont cherché à établir le cadre légal et les institutions d’un Etat indépendant, s’inspirant notamment des principes et priorités établis par le plan Ahtisaari. Elles ont aussi engagé un vaste processus de réformes dans les domaines politique, économique et social. Ces mesures se sont néanmoins heurtées à la faiblesse et aux problèmes propres aux nouvelles institutions, parmi lesquels il faut citer notamment une corruption encore trop répandue et des capacités administratives limitées, qui font que nombre de réformes ne sont que partiellement mises en œuvre dans la pratique. Par ailleurs, le rejet par une partie de la population de la légitimité des institutions de Pristina, de même que l’absence d’une reconnaissance universelle de l’indépendance du Kosovo sur le plan international, limitent également la capacité des autorités kosovares à exercer pleinement les compétences et pouvoirs qui reviennent normalement aux institutions étatiques. En conséquence, de nombreux problèmes demeurent dans des domaines essentiels comme la consolidation de l’Etat de droit. A cela, il faut ajouter les difficultés et faiblesses structurelles de l’économie kosovare, et notamment un taux de chômage qui reste particulièrement élevé. 

74.  Le défi le plus sérieux demeure cependant la situation des zones à population majoritaire serbe du Kosovo, où l’autorité de Pristina est contestée et concurrencée par la mise en place de structures administratives parallèles liées à et soutenues par Belgrade. C’est surtout dans le nord du Kosovo que la situation est la plus complexe et la plus sensible.

75.  Dans un contexte aussi délicat, les élections locales du 15 novembre 2009, qui se sont tenues dans 36 municipalités y compris dans les zones à population majoritaire serbe, représentaient un enjeu important. Ces élections, entièrement organisées et administrées par les autorités kosovares, se sont globalement déroulées dans le calme. Le processus électoral a été généralement salué par les instances internationales compétentes, y compris l’UE et l’OTAN, qui ont notamment souligné la participation accrue de la population serbe. C’est en effet là l’un des développements notables mis en évidence par ces élections. A Shtërpce/Štrpce, une municipalité à population serbe majoritaire, le taux de participation a atteint plus de 54 % au deuxième tour. Un maire serbe y a été élu, tout comme dans trois autres municipalités (Graçanicë/Gra?anica, Kllokot/Klokot et Ranillug/Ranilug).

76.  La situation est cependant radicalement différente dans les municipalités du nord du Kosovo, où la participation de la population serbe a été extrêmement limitée. Par ailleurs, les autorités kosovares ont renoncé à tenir des élections à Mitrovica Nord et à Partesh/Parteš dans l’est du Kosovo, arguant que les conditions n’étaient pas encore réunies pour pouvoir organiser une consultation dans des circonstances acceptables.  

77.  Il convient de souligner le fait que, bien que les autorités serbes aient dénoncé ces élections comme contraires à la résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations unies, Belgrade, contrairement à certaines instances serbes du Kosovo, n’a pas officiellement appelé la population serbe au boycott. Néanmoins, dans le même temps, les autorités serbes ont organisé le 29 novembre 2009, une élection locale partielle dans la municipalité de Leposaviq/Leposavi? dans le nord du Kosovo, afin de remplacer les autorités qui avaient été élues lors des élections organisées par Belgrade dans les municipalités à population majoritaire serbe en mai 200818 et dont le mandat avait par la suite été annulé.

78.  Les élections locales de novembre-décembre 2009 ont donc à nouveau mis en évidence la complexité de la situation actuelle en ce qui concerne le statut des populations serbes du Kosovo. Outre la lutte d’influence que se livrent Belgrade et Pristina pour affirmer leur autorité sur les zones et les populations serbes du Kosovo, et qui se traduit notamment par le fonctionnement en parallèle d’institutions politiques et administratives concurrentes, on observe également différentes influences et approches au sein même de la population serbe du Kosovo. On constate notamment un clivage entre, d’une part, une approche pragmatique, plus répandue dans le sud et l’est, qui reconnaît qu’un certain degré d’interaction voire de coopération avec les autorités de Pristina est inévitable, et, d’autre part, une politique stricte de non-reconnaissance et de non-coopération qui domine au nord. Par ailleurs, il faut aussi compter avec les influences parfois divergentes exercées respectivement par Belgrade et par les instances représentatives des Serbes du Kosovo, qui sont dominées par des partis politiques concurrents de ceux actuellement au pouvoir à Belgrade.

79.  Il serait donc erroné de considérer la population serbe du Kosovo comme un groupe homogène et uniforme sous l’influence exclusive de Belgrade. La situation est beaucoup plus complexe et requiert donc une approche qui prenne en compte la diversité des situations, des intérêts, des approches, et des influences à l’œuvre, tout en évitant de renforcer le clivage existant entre le nord et le reste du Kosovo. Si l’on ne peut ignorer le souhait légitime de certaines populations de maintenir des liens avec Belgrade, ceci ne saurait en aucun cas justifier la mise en place de structures qui remettent en cause l’unité administrative et territoriale du Kosovo. La communauté internationale a un rôle essentiel à jouer afin de promouvoir des canaux de communication et d’interaction qui concilient ces deux impératifs.

80.  D’une façon générale, la priorité pour tous les principaux acteurs devrait être de replacer les besoins des populations locales au cœur des politiques. Ceci signifie avant tout d’assurer la sécurité des populations partout au Kosovo. Le Service de police du Kosovo (SPK) a un rôle-clé à jouer en la matière, non seulement en démontrant sa capacité à exercer efficacement ses fonctions de maintien de l’ordre au service de la population, mais aussi en agissant comme vecteur d’intégration des différentes communautés. Il est donc essentiel de poursuivre la réintégration des officiers de police serbes qui avaient quitté le SPK après la déclaration d’indépendance de février 2008. Par ailleurs, le transfert de responsabilité pour la protection des sites religieux et culturels serbes du Kosovo de la KFOR au SPK sera un test important pour ce dernier et il convient donc de s’assurer que celui-ci se fasse dans les meilleures conditions possibles19. Il faut aussi gérer avec précaution la réduction progressive de la présence KFOR dans le cadre du passage à une présence dissuasive.

81.  Replacer les besoins de la population au cœur des politiques signifie aussi mettre l’accent sur les réformes et les mesures qui permettent d’améliorer les conditions de vie des habitants du Kosovo, quelle que soit leur appartenance ethnique : développement des infrastructures, assainissement de l’économie et soutien à la croissance et à l’emploi, accélération de la décentralisation et promotion de la gouvernance locale, consolidation de l’Etat de droit, lutte contre la corruption et la criminalité organisée. 

82.  Enfin, on ne saurait trop insister sur la nécessité de maintenir autant que possible l’unité et la clarté des objectifs de l’action internationale dans la région. A l’heure actuelle coexistent une présence MINUK-EULEX-KFOR fondée sur la résolution 1244 du Conseil de sécurité et le Représentant civil international, dont le mandat résulte du plan Ahtisaari et de la Constitution kosovare. Par ailleurs, depuis sa création, la fonction de RCI est remplie par le Représentant spécial de l’UE au Kosovo, Pieter Feith. Il est essentiel que cette cohabitation imparfaite de présences aux mandats différents ne nuise pas à l’efficacité d’ensemble de l’action internationale. En particulier, la KFOR et EULEX doivent continuer à être perçues par tous comme impartiales et à coopérer aussi étroitement que possible sur le terrain. En ce sens, il convient de saluer la décision de la KFOR, en mars 2010, de suspendre temporairement sa coopération avec la Force de sécurité du Kosovo à la suite d’incidents qui auraient pu mettre en doute la neutralité du mandat de la KFOR.

ANNEXE 1 : PRINCIPALES OPERATIONS DE L’OTAN ET DE L’UE DANS LES BALKANS DE 1995 JUSQU’A PRESENT

ANNEXE 2 : PROGRES DU PROCESSUS D’INTEGRATION DES PAYS DES BALKANS DANS L’OTAN

ANNEXE 3 : PROGRES DU PROCESSUS D’INTEGRATION DES PAYS DES BALKANS DANS L’UE 

*   La Turquie reconnaît la République de Macédoine sous son nom constitutionnel.

1   On est ainsi passé d’une armée de 400 000 à 11 000 hommes et 5 000 réservistes en BosnieHerzégovine, et de 120 000 à 14 000 hommes en Albanie.
2   Si la Slovénie, la Croatie, la Bosnie-Herzégovine et l’exRépublique yougoslave de Macédoine furent toutes considérées comme de nouveaux Etats, accédant aux Nations unies entre 1992 et 1993, la question de savoir si la Serbie-et-Monténégro était l’Etat successeur ou était également un nouvel Etat fut loin de faire l’unanimité. Le statut de la Serbie-et-Monténégro est demeuré incertain jusqu’à la chute du régime de Milosevic en l’an 2000 et la décision du nouveau gouvernement de poser sa candidature pour devenir membre des Nations unies. Le Monténégro est devenu membre des Nations unies en 2006 après son accession à l’indépendance.
3   Le TPIY a pour mandat de juger les personnes inculpées de certaines violations du droit international humanitaire (violations graves des Conventions de Genève de 1949 et violations des lois et coutumes de la guerre, crimes contre l'humanité et génocide), commis sur le territoire de l'exYougoslavie depuis 1991. Sa compétence a également été étendue aux crimes commis pendant le conflit au Kosovo.
4   Parmi celles-ci, 11 ont été acquittées, 61 condamnées et 13 renvoyées devant les juridictions nationales pour y être jugées ; par ailleurs, les procédures ont été abandonnées à l’encontre de 36 personnes en raison soit du retrait de l’acte d’accusation soit du décès de l’accusé.
5   Des délais plus longs sont néanmoins prévus pour le procès contre Radovan Karadzic, le leader des Serbes de Bosnie, remis au tribunal en juillet 2008.
6   Il faut noter cependant que l’exercice par l’ONU de fonctions d’administration civile de territoires n’a pas commencé dans les Balkans et n’est pas propre à cette région. On peut citer notamment l’exemple des missions d’administration intérimaire des Nations unies au Cambodge en 1992-1993 et au Timor-Leste en 1999-2002. 
7   Il est important de souligner qu’en Bosnie-Herzégovine comme au Kosovo, les autorités locales ont explicitement consenti à la mise en place de tels mécanismes d’administration internationale.
8   Les contributions des pays partenaires représentent aujourd’hui quelque 20 % des effectifs de la KFOR, avec des contributions de l’Autriche, de la Finlande, de l’Irlande, du Maroc, de la Suède, de la Suisse et de l’Ukraine. Côté UE, on peut citer notamment la contribution américaine à la mission EULEX au Kosovo, ou encore la participation de l’Albanie, du Chili, de la Suisse, de la Turquie et de l’ex-République yougoslave de Macédoine dans l’opération EUFOR-Althea en Bosnie-Herzégovine.
9   La Cour a cependant rejeté la demande de réparation financière, estimant que « dès lors qu’il n’a pas été établi que le génocide de Srebrenica aurait été effectivement empêché si [la Serbie] avait tenté de le prévenir, l’indemnisation n’apparaît pas comme le moyen approprié de réparer le manquement à l’obligation de prévenir le génocide à Srebrenica. »
10   Sur ce sujet, voir notamment le rapport général préparé par Vitalino Canas (Portugal) pour cette Commission en 2006 « La Bosnie-Herzégovine, perspectives pour l’après-Dayton » [164 CDS 06 F rév. 1], de même que le compte rendu du séminaire Rose-Roth tenu à Sarajevo en mars 2009 « L’Europe du Sud-Est de Dayton à Bruxelles » [092 SEM 09 F].
11   Ces dispositions prévoient en effet que seuls des représentants des trois peuples constituants sont éligibles à ces mandats, excluant de ce fait toute candidature de la part notamment de citoyens bosniens appartenant à d’autres minorités ethnolinguistiques.
12   Le parlement de RS a adopté le 10 février 2010 une loi qui ouvre la voie à un tel référendum. Aucune date n’a cependant encore été fixée et la question exacte n’a pas non plus encore été définie. Les autorités de RS ont également évoqué l’idée d’un référendum sur l’adhésion de la Bosnie-Herzégovine à l’OTAN. Le Premier ministre de RS, Milorad Dodik, a cependant rejeté les craintes d’organisation d’un référendum sur la sécession de la RS, les jugeant infondées.
13   Sur les étapes qui ont conduit à l’indépendance, voir notamment les deux rapports « Le Kosovo et l’avenir de la sécurité dans les Balkans » [163 CDS 07 F rév. 1 et 155 CDS 08 F bis] préparés par Vitalino Canas (Portugal) pour cette Commission en 2007 et 2008.
14   Les quatre Etats membres de l’OTAN qui n’ont pas reconnu l’indépendance du Kosovo sont la Grèce, la Roumanie, la Slovaquie et l’Espagne. Du côté de l’UE, il s’agit des quatre mêmes, plus Chypre.
15   La Serbie et la Bosnie-Herzégovine n’ont pas reconnu l’indépendance du Kosovo.
16   Un avis concernant « la conformité au droit international de la déclaration unilatérale d’indépendance des institutions provisoires d’administration autonome du Kosovo »  a été demandé par l’Assemblée générale des Nations unies en octobre 2008. Des audiences publiques ont été tenues en décembre 2009 et l’avis de la Cour devrait être rendu fin 2010.
17   Rapport du Secrétaire général des Nations unies du 5 janvier 2010, S/2010/5, par. 22.
18   Belgrade avait décidé d’organiser les élections législatives et les élections locales prévues en Serbie le 11 mai 2008 dans 23 municipalités du Kosovo où vivaient des populations serbes. Les institutions internationales ne se sont pas opposées à la participation des Serbes du Kosovo aux élections législatives, mais elles ont estimé que la conduite d’élections à l’échelon municipal au Kosovo relevait exclusivement de la MINUK, et ont par conséquent qualifié les résultats de ces élections organisées par Belgrade d’illégaux. Les élections ont néanmoins été suivies par la création d’assemblées municipales parallèles, et dans plusieurs municipalités, les représentants serbes du Kosovo élus le 11 mai 2008 ont remplacé les représentants par intérim nommés par la MINUK après le boycott par les Serbes du Kosovo des élections de novembre 2007.
19   Un premier transfert a commencé en mars 2010 pour la protection du monument de Gazimestan. Chacun de ces transferts doit faire l’objet d’une approbation spécifique du Conseil de l’Atlantique Nord sur la base d’une évaluation de la situation sur le terrain.