I.  INTRODUCTION

II.  ANCIENS ET NOUVEAUX DEFIS MARITIMES

III.  ROLE DE L’OTAN EN MATIERE DE SECURITE MARITIME
     A.  DEFENSE COLLECTIVE SUR LES MERS
     B.  PARTENARIATS MARITIMES ET DIPLOMATIE NAVALE
     C.  OPERATIONS DE SECURITE MARITIME : LA CONTRIBUTION DE L’ALLIANCE A LA GESTION ET A LA REPONSE AUX CRISES MARITIMES
     D.  REPENSER LA STRATEGIE MARITIME DE L’OTAN
     E.  PUISSANCE NAVALE AMERICAINE : UNE DIMENSION INDISPENSABLE DE LA SECURITE MARITIME DE L’ALLIANCE

IV.  ROLE DE L’UNION EUROPEENNE EN MATIERE DE SECURITE MARITIME 
     A.  TRANSFORMER UN MAQUIS D’INITIATIVES DANS LE DOMAINE MARITIME EN UNE POLITIQUE MARITIME INTEGREE
     B.  SURVEILLANCE MARITIME : UN ELEMENT CENTRAL DE LA PMI ET UN TERRAIN D’ESSAI POUR L’INTEGRATION CIVILO-MILITAIRE
     C.  GENERATION DE MOYENS ET DE CAPACITES NAVALS
      D.  EUNAVFOR – SOMALIE : LA PREMIERE OPERATION NAVALE RELEVANT DE LA PESDC

V.  VERS UNE PLUS GRANDE COORDINATION INTERNATIONALE
     A.  COORDINATION OTAN-UE
     B.  COORDINATION AVEC D’AUTRES ORGANISATIONS INTERNATIONALES
     C.  COORDINATION AVEC DE NOUVEAUX PARTENAIRES 
     D.  COORDINATION AVEC LE SECTEUR PRIVE 

GLOSSAIRE DES PRINCIPALES ABREVIATIONS

ACT - Commandement allié Transformation
AMS - Stratégie maritime de l’Alliance
CPG - Orientation de politique globale
EDA - Agence européenne de défense
EUNAVFOR - Force navale européenne
EUROMARFOR / EMF - Force maritime européenne
FRONTEX - Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures
GMP - Partenariats maritimes mondiaux
MSC-HOA  Centre de sécurité maritime de la Corne de l’Afrique
MSO - Opérations maritimes de sécurité
NRF - Force de réaction de l’OTAN
OAE - Opération Active Endeavour
OMI - Organisation maritime internationale
PESDC - Politique européenne de sécurité et de défense commune
PMI - Politique maritime intégrée
SES - Stratégie européenne de sécurité
SNMCMG - Groupe maritime permanent OTAN de lutte contre les  mines
SNMG - Groupe maritime permanent OTAN

I. INTRODUCTION

1.  Soixante-dix pour cent de la surface de la terre sont recouverts d’eau, 90 % des échanges internationaux et environ la moitié du pétrole mondial sont acheminés par mer. Les zones maritimes sont un élément vital de l’économie européenne. Selon les estimations, 90 % du commerce extérieur de l’Union européenne et 40 % du commerce intérieur sont acheminés par mer. Quelque 350 millions de passagers et environ 3,5 milliards de tonnes de marchandises passent chaque année par des ports et des voies maritimes européens, y compris un certain nombre de points d’étranglement, comme la Manche, les détroits du Danemark ou le détroit de Gibraltar.

2.  Il ne faut donc pas s’étonner que la protection des voies maritimes mondiales soit désormais considérée comme une dimension essentielle de la sécurité. Plusieurs événements marquants survenus récemment sur les mers, comme l’attaque terroriste contre le USS Cole en 2000, l’attentat contre le pétrolier français Limburg en 2002, et l’essor de la piraterie au large des côtes de la Somalie, ont mis en évidence qu’il est nécessaire et urgent de prendre en compte les dimensions maritimes des nouvelles menaces et des nouveaux défis qui sont nés dans le contexte de la sécurité globalisé de l’après-guerre froide.

3.  Nombre des menaces qui sévissent actuellement dans le domaine maritime – terrorisme, prolifération des armes de destruction massive, trafic illégal de drogues, d’êtres humains et d’armes, piraterie – sont de nature transnationale ou planétaire, et par conséquent demandent une approche concertée.

4.  La sécurité maritime, pour l’OTAN comme pour l’Union européenne (UE), n’est pas un problème récent. Ces deux organisations ont déjà mis au point plusieurs politiques et mécanismes pour faire face aux menaces maritimes. Toutefois, elles font actuellement le point sur le rôle qu’elles jouent et envisagent de le renforcer. Ce rapport se propose d’étudier ces processus et les questions qu’ils soulèvent pour chacune de ces organisations, ainsi que pour les relations qu’elles entretiennent entre elles et avec d’autres acteurs importants.

5.  Après avoir fait le point des menaces qui pèsent aujourd’hui sur les océans et des défis qu’elles représentent pour ce qui est de la sécurité euro-atlantique et internationale, nous verrons dans le deuxième chapitre comment l’OTAN et l’UE s’emploient à résoudre ces problèmes et quelles sont les mesures qu’elles envisagent de prendre. Le dernier chapitre traite des questions de coordination et de coopération. Ce rapport sera revu et étoffé avant d’être soumis pour adoption à la Commission lors de la session annuelle de l’Assemblée, qui doit se tenir en novembre 2010 à Varsovie.

II. ANCIENS ET NOUVEAUX DEFIS MARITIMES

6.  Traditionnellement, les stratèges maritimes se sont intéressés principalement à la menace d’un affrontement interétatique, c’est-à-dire à la puissance navale comme l’un des piliers de la défense nationale et des capacités. Par exemple, durant la guerre froide, la principale mission de la marine américaine, telle que définie dans la Stratégie maritime adoptée au milieu des années 80, était de prévenir les attaques, et, au cas où la dissuasion ne suffisait pas, d’être préparée à livrer le combat et à vaincre la marine soviétique.
 
7.  Les problèmes de sécurité militaires traditionnels n’ont pas disparu aujourd’hui, et le maintien d’une puissance navale traditionnelle demeurera par conséquent un objectif clé des marines alliées. La Stratégie maritime américaine de 2007 précise que « si une guerre contre une autre grande puissance semble improbable pour beaucoup, la quasi-certitude de ses conséquences désastreuses fait qu’il faut s’employer activement à la prévenir en utilisant tous les éléments de la puissance nationale » et que « défendre notre patrie et vaincre l’adversaire demeurent les buts incontestables de la puissance maritime ». Avec l’émergence de nouvelles puissances navales, comme la Chine et l’Inde, la rivalité pour la domination des mers du monde entier est une réelle source de préoccupation. Le risque d’affrontement sur mer ne peut être exclu, lui non plus. La guerre de Géorgie durant l’été 2008 constitue un exemple récent et clair de l’utilisation de moyens maritimes dans un conflit armé sur le continent européen (1) .
 
8.  Or les défis maritimes aujourd’hui ne se limitent plus au champ étroit de la défense dans le cadre d’un conflit interétatique. Ils sont plus divers, complexes, imprévisibles et interdépendants.

9.  Tout d’abord, depuis les attentats du 11 septembre 2001, la menace que représente le terrorisme international a changé d’échelle. Des incidents comme les attaques contre le USS Cole et le Limburg ont montré que les terroristes ne négligent pas le domaine maritime et s’en servent pour parvenir à leurs fins. Empêcher les terroristes de lancer des attaques en mer ou depuis la mer et de franchir les frontières maritimes est donc devenue une préoccupation majeure pour les gouvernements européens et nord-américains. On s’est attaché particulièrement à la vulnérabilité des infrastructures énergétiques vitales basées en mer et du transport maritime des ressources énergétiques face aux attaques terroristes. Il ne faut pas négliger non plus la menace que le minage par des terroristes de grands ports comme Rotterdam, Anvers ou New-York représenterait pour le commerce maritime.

10.  Deuxièmement, une menace connexe est l’utilisation de routes maritimes par les terroristes ou des acteurs étatiques pour la prolifération de matériels et de technologies liés aux armes de destruction massive (ADM).

11.  Troisièmement, l’essor du trafic de drogues, d’êtres humains et d’armes ainsi que le flux croissant d’immigrants clandestins, notamment en provenance d’Afrique et à destination de l’Europe, posent le problème du contrôle des frontières et d’une gouvernance maritime efficaces, notamment aux frontières maritimes poreuses.

12.  Quatrièmement, la forte progression ces dernières années des attaques de piraterie et des vols à main armée au large des côtes de la Somalie montre que cette ‘ancienne’ menace est loin d’avoir disparue. Notamment, dès lors que l’Etat est extrêmement faible et que les attaques visent des voies maritimes vitales pour le commerce, la piraterie peut représenter une menace non seulement au niveau local ou régional, mais également à l’échelle internationale (2) . La situation en Somalie a fait en outre surgir le spectre d’une éventuelle collusion d’intérêts entre les pirates et les terroristes. D’autres régions instables, comme le delta du Niger, sont par ailleurs toujours en proie à des problèmes de piraterie importants.

13.  Cinquièmement, la survie de l’environnement océanique à proprement parler est de plus en plus menacée par la pollution des mers – qu’elle soit accidentelle ou intentionnelle – et par l’épuisement progressif des ressources marines dû notamment à la pêche illégale et à la surpêche, dont les conséquences peuvent être catastrophiques au niveau local, régional et mondial.

14.   En dernier lieu, l’éventuelle ouverture de voies navigables dans le Grand Nord en raison du réchauffement de la planète fait redouter une nouvelle rivalité géopolitique dans une zone qui abrite de vastes ressources naturelles encore inexploitées. Le changement climatique accroît encore la probabilité de catastrophes naturelles, comme les ouragans et les tsunamis, avec d’éventuelles conséquences dramatiques dans les régions insulaires et côtières.
 
15.   Dans le contexte de la sécurité de l’après-guerre froide, les sources de menaces ainsi que leurs cibles sont donc plus diversifiées. Les menaces en mer provenant d’acteurs non étatiques, qu’il s’agisse de terroristes, de pirates ou de la criminalité organisée, sont de plus en plus importantes. De surcroît, les menaces maritimes posent des difficultés non seulement en  matière de puissance et de prépondérance navales, mais aussi du point de vue du bien-être économique, de la protection de l’environnement, et de l’intégrité de nos sociétés.

16.  C’est cette constellation de menaces en mer, dites asymétriques ou irrégulières, que le concept de sécurité maritime – à distinguer de la défense navale traditionnelle – entend recouvrir. Les principaux objectifs des stratégies de sécurité maritime sont donc d’empêcher l’utilisation des espaces maritimes à des fins illégales et d’assurer la sécurité de la circulation des êtres humains et du transport des ressources vitales sur les mers du monde entier.

17.  En soi, la sécurité maritime n’est pas une mission nouvelle pour les marines. Protéger les voies de communication maritimes essentielles a toujours été un objectif-clé des grandes puissances navales. Cela étant, comme le montre l’inventaire qui précède, de nouvelles menaces sont apparues et d’anciennes posent de nouveaux défis et exigent des réponses nouvelles.

18.  Nombre des problèmes identifiés plus haut ne sont pas exclusivement d’ordre maritime, et ne peuvent donc pas être abordés avec des mesures exclusivement maritimes. De même, la plupart de ces défis ne sont pas – ou pas uniquement – de nature militaire, et requièrent donc un mélange de moyens militaires et autres. Ces menaces ont également une dimension mondiale et par conséquent demandent une réponse concertée, aucun Etat n’ayant suffisamment de ressources pour les combattre à lui seul. Elles sont par ailleurs une bonne illustration de la globalisation de la sécurité, c’est-à-dire la nécessité pour les Etats de s’attaquer aux menaces à leur source, souvent sur des théâtres d’opération lointains, afin de défendre leur propre sécurité. Ce qui suppose à son tour la capacité de mobiliser et de projeter une puissance navale à l’appui des activités de  prévention, de réaction ou de gestion des crises.

19.  Si chaque menace maritime pose des problèmes différents, les menaces sont souvent liées entre elles. En Somalie par exemple, les effets conjugués d’une gouvernance maritime faible, de problèmes de pêche illégale, d’un essor de la piraterie, et de liens éventuels avec le terrorisme, créent un environnement complexe et particulièrement dangereux.

20.  La situation en Somalie montre par ailleurs qu’une menace maritime qui s’est en partie développée dans des eaux territoriales peut avoir des implications pour la sécurité mondiale. Une gouvernance maritime efficace et des moyens de répression en mer sont donc essentiels pour prévenir et lutter contre les menaces qui pèsent sur la sécurité maritime. La gestion de la haute mer pose un problème différent, étant donné qu’il faut trouver un juste équilibre entre l’impératif de la sécurité et le principe de la liberté de navigation. Il est de l’intérêt de l’OTAN comme l’UE d’être en mesure de conduire des opérations tant en haute mer que dans les zones côtières, ce qui peut requérir des capacités différentes. Ainsi, les opérations dans les zones côtières impliquent souvent l’utilisation d’unités de combat de plus petite taille et de navires de patrouille capables de naviguer en eaux peu profondes.  

21.  Le climat de menace qui règne actuellement demande donc que l’on repense la question et réoriente la politique stratégique. Assurer la sécurité du domaine maritime aujourd’hui suppose une vaste stratégie : interinstitutionnelle, fédérant l’ensemble des institutions nationales concernées (la marine, les garde-côtes, les douanes, la police, etc.) ; concertée, grâce à des initiatives bilatérales, régionales ou multinationales ; et globale, en tenant compte des origines des menaces maritimes en mer ainsi que sur terre.

22.  Les politiques nationales et la structure des forces navales ont dû s’adapter à ces nouvelles réalités et exigences. Les marines ont été amenées à assumer des missions et un rôle nouveaux, tout en se conformant à la nécessité de maintenir des capacités dans le domaine de la guerre maritime traditionnelle. Le nouveau visage des menaces et des risques oblige également à repenser la coopération multinationale dans le domaine maritime, comme  nous le verrons dans les chapitres suivants qui traitent de la manière dont l’OTAN et l’UE envisagent la question de la sécurité maritime.

III. ROLE DE L’OTAN EN MATIERE DE SECURITE MARITIME

23.  Alors que pendant la guerre froide, le rôle de l’OTAN en matière de sécurité maritime se limitait au cadre de la défense collective, l’évolution de l’environnement de sécurité a amené l’Alliance à assumer une multitude de missions dans le domaine maritime, allant de la création d’un climat de confiance et du partenariat à des opérations complexes d’interdiction maritime et de lutte contre le terrorisme et la piraterie. Dans ce but, l’OTAN peut compter sur un certain nombre de structures et de moyens existants.

24.  La structure militaire intégrée de l’OTAN inclut en effet plusieurs éléments. Deux Commandements maritimes alliés (CM) sont chargés d’élaborer et de mettre en oeuvre les éléments maritimes des opérations et des politiques de l’OTAN. CM Northwood relève du Commandement de forces interarmées Brunssum, tandis que CM Naples est destiné au Commandement de forces interarmées Naples. L’Alliance maintient également des forces maritimes multinationales intégrées, élément central des capacités maritimes de l’OTAN, auxquelles on peut faire appel en toutes circonstances pour fournir un appui maritime aux opérations de l’Alliance. Ces forces comprennent les deux Groupes maritimes permanents de l’OTAN (SNMC) et les deux Groupes permanents OTAN de lutte contre les mines (SNMCMG).  SNMG 1 et SNMCMG 1 sont en général déployés dans le secteur oriental de l’Atlantique et relèvent du CM Northwood, tandis que SNMG 2 et SNMCMG 2 sont en général déployés dans la mer Méditerranée et relèvent du CM Naples. Cela étant, tous les groupes maritimes sont disponibles, le cas échéant, pour être déployés dans d’autres zones. Bien que spécialisés dans le déminage, les SNMCMG remplissent, pour l’essentiel, les mêmes fonctions que les SNMG. 

25.  D’autres organismes de l’OTAN – le Centre maritime de l’OTAN à Northwood et le Conseil de planification pour le transport maritime sur les océans qui relève du Haut Comité pour l’étude des plans d’urgence dans le domaine civil (SCEPC) – appuient également la politique maritime de l’OTAN ; notamment, ils constituent un lien essentiel avec l’industrie des transports maritimes et d’autres moyens maritimes civils, permettant des échanges d’informations, de conseils et d’assistance, ainsi que l’élaboration de plans prévoyant l’appui de bâtiments civils à des opérations maritimes.

A. DEFENSE COLLECTIVE SUR LES MERS

26.  La défense collective, telle que la consacre l’article 5 du Traité de l’Atlantique Nord, demeure bien évidemment l’objectif principal de l’OTAN, et les moyens navals de l’Alliance sont une partie essentielle de l’architecture d’ensemble de la défense et de la dissuasion collective. Les SNMG et SNMCMG constituent un excellent exemple de la solidarité de l’Alliance et de l’action collective. L’engagement d’une partie des forces nucléaires américaines basées en mer, et de la totalité des forces britanniques du même ordre, pour la protection de tous les Alliés sont un autre aspect-clé de la défense collective en mer. De manière plus générale, la puissance navale de l’Alliance repose en grande partie sur la puissance navale de chacun des Alliés, et notamment sur les moyens et la stratégie des Etats-Unis, comme nous le verrons en détail par la suite.

27.  Etant donné que les menaces sont de plus en plus mondialisées, il est désormais capital de pouvoir déployer des forces militaires sur des théâtres d’opération éloignés. Dans le cadre de son programme de transformation, l’OTAN s’attache à mettre au point des capacités de réaction rapide qui peuvent être déployées à tout moment selon les besoins. Le projet phare de l’Alliance dans ce domaine est la Force de réaction de l’OTAN (NRF). La NRF a pour but de fournir à l’Alliance des forces de haute technologie et de réaction immédiate, réunissant des composantes terre, air, mer et des forces spéciales, capables de mener des missions à travers le monde dans tous les secteurs des opérations, qui peuvent se déployer dans un délai de cinq jours et d’une autonomie de 30 jours. Les SNMG et les SNMCMG représentent la composante maritime de la NRF, une force navale qui comprend un groupe aéronaval, une force opérationnelle amphibie et un groupe d’action en surface.

28.  Qui plus est, avec l’émergence de nouvelles menaces asymétriques d’acteurs non étatiques, la défense collective a désormais une signification plus large. D’où des missions nouvelles pour l’Alliance dans le domaine  maritime, comme en témoigne l’Opération Active Endeavour (OAE). Cette opération est la seule opération de l’Alliance relevant de l’article 5. Lancée au lendemain des attentats terroristes du 11 septembre 2001, c’est l’une des huit mesures de défense collective décidées par l’Alliance à l’appui des Etats-Unis. Elle a pour principal objectif de détecter et de prévenir par la dissuasion les menaces terroristes grâce à une présence maritime de l’OTAN en Méditerranée. L’OAE a considérablement évolué au fil des années. Son mandat a été élargi en mars 2004 pour couvrir non seulement le secteur oriental de la Méditerranée mais aussi l’ensemble des eaux internationales de la mer Méditerranée. L’Opération a également rempli plusieurs autres missions de lutte contre le terrorisme, comme l’escorte de navires marchands dans le détroit de Gibraltar entre mars 2003 et mai 2004, et une assistance aux autorités grecques pour assurer la sécurité des Jeux olympiques de 2004. Les règles d’engagement de l’OAE ont également été renforcées en avril 2003 pour permettre l’arraisonnement selon le droit international de bâtiments suspects (soit la possibilité d’arraisonner un navire avec le consentement du commandant de bord et de l’Etat du pavillon). Depuis octobre 2004, l’OAE est devenue une opération axée sur l’information et le renseignement, qui s’emploie à rassembler et à traiter des informations concernant certains navires d’intérêt particulier plutôt que de patrouiller. 

29.  Plusieurs succès sont à mettre au compte de Active Endeavour. Tout d’abord, cette opération a encouragé le partage d’informations, notamment avec d’autres services responsables du maintien de l’ordre, ainsi qu’avec des compagnies de transport commercial. Deuxièmement, Active Endeavour a contribué à renforcer la coopération pratique et l’interopérabilité avec plusieurs partenaires de l’Alliance. Ainsi, à plusieurs reprises, l’Ukraine et la Russie ont fourni des moyens, et l’Albanie - avant son adhésion à l’OTAN -, l’Algérie, la Géorgie, Israël et le Maroc ont appuyé l’Opération. Troisièmement, même si l’Opération est axée sur les menaces terroristes, la présence continue de bâtiments de l’OTAN dans la Méditerranée et les données recueillies ont également aidé les autorités à s’attaquer à d’autres activités criminelles en mer, dont le trafic illégal de drogues, d’êtres humains et d’armes.

30.  La pérennité de l’OAE dépendra de la détermination des Alliés à réaliser les objectifs de la mission, de la confiance accordée à la valeur ajoutée que représente l’Opération - notamment sa contribution à la lutte contre le terrorisme, mais aussi ses atouts supplémentaires en matière de coopération avec les partenaires et de lutte contre d’autres activités criminelles -, ainsi que de la volonté des gouvernements alliés de contribuer aux moyens requis pour appuyer l’Opération.

B. PARTENARIATS MARITIMES ET DIPLOMATIE NAVALE

31.  Avec la fin de la guerre froide, le partenariat est devenu une des priorités de l’Alliance. L’OTAN a par conséquent mis au point des outils permettant d’établir le contact avec les marines des pays partenaires. La diplomatie et la coopération navales par le biais d’activités de formation communes, d’exercices, de visites de courtoisie, et autres activités similaires, contribuent à l’objectif global qui consiste à créer un climat de confiance entre l’OTAN et un éventail de plus en plus large de partenaires, parmi lesquels un grand nombre de pays maritimes – par exemple la Russie, les pays faisant partie du Dialogue méditerranéen et de l’Initiative de coopération d’Istanbul, ou des pays de contact comme le Japon ou l’Australie (3) . Les activités de partenariat contribuent également à renforcer les capacités et, à terme, facilitent l’interopérabilité dans le domaine maritime. Les SNMG et les SNMCMG jouent un rôle de premier plan à tous les niveaux de la politique d’ouverture maritime de l’OTAN, réalisant des visites diplomatiques de routine aux pays membres, pays partenaires et autres pays non membres de l’OTAN (4) . D’une façon générale, il est important de préserver la capacité des marines de l’OTAN à participer pleinement à ces activités essentielles liées à la coopération et l’interopérabilité dans le domaine maritime. 

C. OPERATIONS DE SECURITE MARITIME : LA CONTRIBUTION DE L’ALLIANCE A LA GESTION ET A LA REPONSE AUX CRISES MARITIMES

32.  Depuis la fin de la guerre froide, l’OTAN a participé à plusieurs opérations de gestion et de réponse aux crises maritimes ne relevant pas de l’article 5.

Interdiction maritime
33.  De juin 1992 à octobre 1996, l’Alliance a été chargée de faire respecter l’embargo décrété  par l’ONU sur tous les transports de marchandises dans la mer Adriatique en provenance et à destination de la République fédérale de Yougoslavie. Durant le déroulement de cette opération, menée conjointement avec l’UEO (Union de l’Europe occidentale) à partir de juin 1993, plus de 74 000 bâtiments ont été interpellés, près de 6 000 arraisonnés et inspectés et près de 1 500 détournés vers des ports pour inspection.

Déminage
34.  En juin 1999, l’Alliance a déployé une force combinée comprenant 11 démineurs/dragueurs et un navire de soutien en mer Adriatique pour éliminer les munitions larguées en mer durant la campagne du Kosovo. L’opération, appelée Allied Harvest, a duré 73 jours. Au total, 93 pièces d’artillerie ont été localisées et éliminées dans une zone de 2 700 km². La capacité de lutter contre les mines demeure essentielle pour les marines alliées et partenaires, tant en soutien d’opérations militaires (5)  qu’en réponse à de possibles « minages terroristes ».

Secours en cas de catastrophe
35.  En septembre 2005, les composantes mer-air de la NRF ont été mises en œuvre après l’ouragan Katrina qui a frappé les Etats-Unis, afin de fournir un transport stratégique de l’aide accordée par des pays partenaires et des pays membres de l’OTAN par l’intermédiaire du Centre euro-atlantique de coordination des réactions en cas de catastrophe.

Lutte contre la piraterie (6)
36.  En octobre 2008, en réponse à une demande du Secrétaire général de l’ONU, les ministres de la Défense de l’OTAN ont décidé de déployer trois navires du SNMG 2 pour contribuer aux opérations de lutte contre la piraterie au large des côtes de la Somalie. Dans le cadre de cette opération appelée Allied Provider, des bâtiments de l’OTAN ont fourni une escorte aux convois du Programme alimentaire mondial et de l’Union africaine et ont mené des patrouilles de dissuasion. L’opération s’est achevée le 12 décembre 2008 lorsque l’OTAN a passé le relais à l’opération Atalanta de l’UE.

37.  Début mars 2009, les Alliés se sont mis d’accord pour une deuxième contribution aux actions de lutte contre la piraterie en Somalie. L’opération Allied Protector a été menée d’avril à août 2009, des navires des deux SNMG y ayant pris part à tour de rôle. Le 17 août 2009, le Conseil de l’Atlantique Nord a adopté un mandat élargi et a lancé la nouvelle opération Ocean Shield.

38.  Ocean Shield entend fournir une contribution à long terme de l’OTAN aux actions de lutte contre la piraterie. Tout comme les précédentes opérations de l’OTAN, Ocean Shield a pour but de dissuader, combattre et démanteler les activités de piraterie dans la zone. Toutefois, le mandat de l’opération prévoit des règles d’engagement plus fermes, ainsi qu’une nouvelle mission d’aide au renforcement des capacités régionales sur demande. Les Alliés ont décidé en février 2010 de proroger cette opération jusqu’à fin 2012.

39.  Les actions de lutte contre la piraterie au large des côtes somaliennes ont déjà permis de tirer de précieux enseignements pour les futures opérations maritimes, notamment en matière de  coordination et de coopération entre diverses initiatives nationales et internationales. La coopération au niveau tactique entre les déploiements navals de l’OTAN et de l’UE a également été remarquable à divers titres, et a sans aucun doute bénéficié de la proximité géographique des deux quartiers généraux opérationnels à Northwood, une solution qui pourrait peut-être être réutilisée en cas de nouveaux déploiements concomitants. Autre enseignement capital des opérations en Somalie : l’importance de mettre en œuvre tôt une politique active d’ouverture et de diplomatie publique envers les gouvernements de la région, et d’encourager leur participation, afin de promouvoir un large soutien politique et d’établir des conditions opérationnelles favorables aux opérations navales.

40.  Cela étant, Ocean Shield, ainsi que d’autres déploiements navals nationaux et multinationaux dans la région, rencontrent toujours un certain nombre d’obstacles politiques et opérationnels. En dépit d’une présence navale internationale importante dans la région, les attaques de pirates ne cessent de progresser. Les pirates ont également montré qu’ils étaient capables d’adapter leurs techniques et de changer leur zone d’opérations pour échapper aux mesures prises par les marines étrangères. Par ailleurs, maintenir la volonté politique et le niveau de moyens navals dédiés à la mission de lutte contre la piraterie est un exercice difficile. Par exemple, Ocean Shield continue à s’appuyer sur des moyens provenant des deux SNMG (7) . Les moyens de surveillance aérienne se sont révélés essentiels au succès de la mission, mais cette capacité a besoin d’être renforcée. Une utilisation plus importante d’hélicoptères, d’avions de patrouille maritime, de véhicules aériens sans pilote et d’images satellites, a aidé les marines à améliorer leurs délais de réaction et à étendre leur rayon d’action, notamment lorsque les informations ont été partagées et utilisées dans le cadre d’actions concertées.

41.  Les problèmes que les opérations de lutte contre la piraterie ont rencontrés  soulèvent la question d’une « stratégie de sortie ». Personne ne doute qu’éliminer la piraterie au large des côtes somaliennes demande un effort de longue haleine et que la principale solution est une solution politique en Somalie. Les opérations de lutte contre la piraterie ne représentent qu’une mesure de dissuasion partielle.

D. REPENSER LA STRATEGIE MARITIME DE L’OTAN 

42.  Le dernier document stratégique adopté par l’Alliance en matière de défense et de sécurité maritime est celui de 1984, appelé Stratégie maritime. Le Concept stratégique de 1999 ne fait pas explicitement mention de la piraterie ou d’autres menaces en mer de la part d’acteurs non étatiques ; au mieux peut-on lire que « les intérêts de l’Alliance en matière de sécurité peuvent être menacés par d’autres risques de plus grande portée, dont des actes de terrorisme, de sabotage et la criminalité organisée, et par l’interruption de la circulation de ressources vitales ». De même, l’Orientation de politique globale mentionne uniquement la menace que représente l’interruption de la circulation de ressources vitales comme l’un des principaux risques ou défis pour l’Alliance dans les 10 à 15 prochaines années. 

43.  L’Alliance, ces dernières années, s’est intéressée de plus près à la sécurité maritime. La Directive de la Commission militaire pour l’application militaire de l’Orientation de politique globale de septembre 2008 appelait de ses vœux une étude sur les opérations de sécurité maritime, estimant que celles-ci pourraient constituer une mission future pour l’Alliance. Plus récemment, l’étude « Futurs multiples » d’avril 2009, réalisée sous les auspices du Commandement allié Transformation (ACT) et dont le but est d’éclairer les discussions entre les gouvernements alliés sur les menaces futures – notamment, par rapport au nouveau Concept stratégique -, mentionne à plusieurs reprises la sécurité maritime, à la fois dans le cadre de missions autres que de combat, dans le domaine de la prévention des conflits, de la résolution et de la gestion des conséquences, et par rapport à la nécessité de renforcer les capacités expéditionnaires de l’Alliance. L’étude recommande par conséquent l’élaboration « d’une stratégie maritime globale capable de s’attaquer aux menaces contre la sécurité de l’Alliance dans le domaine maritime, qui résultent des mutations démographiques, de la raréfaction des ressources, de la criminalité organisée, des attaques technologiques, du terrorisme et de la prolifération des armes de destruction massive. »

44.  L’élaboration d’un concept Opérations maritimes de sécurité (MSO) et d’une nouvelle Stratégie maritime de l’Alliance (AMS) a été approuvée par le Conseil de l’Atlantique Nord au printemps 2009. ACT est l’organisme responsable de cette initiative. Les deux documents qui devraient être terminés en 2010 contribueront aux discussions sur le nouveau Concept stratégique, même si l’on ignore encore dans quel ordre ces documents seront adoptés et la façon dont ils seront reliés entre eux (8).

45.  Tout comme le nouveau Concept stratégique, l’AMS et le Concept MSO doivent prendre en compte l’évolution des conditions de sécurité, notamment les nouveaux défis et menaces maritimes, et identifier quels sont ceux qui sont importants pour la sécurité de l’Alliance et dans quelle mesure l’Alliance pourrait apporter sa contribution. Ces documents devront aussi tirer les enseignements des précédentes opérations maritimes, et notamment de Active Endeavour et des diverses actions de lutte contre la piraterie. Les Alliés devront décider de la façon dont ils envisagent l’avenir de ces opérations. Ils leur faudra également évaluer la probabilité et l’utilité d’opérations maritimes du même type, et décider si elles justifient que l’OTAN y contribue de façon importante. Le rapporteur a toujours été d’avis, et l’est encore aujourd’hui, que la contribution de l’OTAN à la lutte contre la piraterie ne peut être que limitée et ponctuelle, venant appuyer des objectifs plus vastes. En revanche, le rôle qu’elle joue dans la lutte contre le terrorisme est beaucoup plus important et se situe au cœur même des objectifs de l’Alliance, et l’Opération Active Endeavour demeure un élément important sur le plan symbolique et utile du point de vue opérationnel dans le cadre des efforts déployés. Reste à savoir quel est l’état final souhaité pour cette opération et si l’OAE peut servir de modèle pour d’autres activités à venir de lutte contre le terrorisme maritime.

46. Même en tenant compte de tout ce qui précède, les missions futures de l’Alliance à l’appui de la sécurité maritime ne seront probablement pas très différentes de ce qu’elles sont aujourd’hui :

- contribuer à la dissuasion et à la défense collective ;
- promouvoir la confiance dans le domaine maritime ; une zone importante des activités futures à cet égard pourrait être le Grand Nord/la région arctique ;
- mener une diplomatie navale active et développer la dimension maritime des partenariats de l’OTAN ;
- contribuer plus activement au renforcement des capacités et à la réforme du secteur de la sécurité dans le domaine maritime ;
- renforcer la coopération avec les acteurs civils (transport maritime, organismes chargés de l’application du droit maritime civil), ainsi qu’avec d’autres acteurs internationaux dans le domaine maritime (Organisation maritime internationale, Union européenne) et avec des initiatives multinationales (notamment les nombreuses initiatives maritimes menées par les Etats-Unis) ;
- développer la connaissance de la situation du domaine maritime dans la zone euro atlantique, ainsi que sur les théâtres d’opérations ;
- continuer à se prémunir par la dissuasion et à se défendre contre les menaces transnationales (terrorisme, prolifération des ADM) grâce à une présence maritime ; à cet égard, un rôle plus ciblé pourrait être envisagé pour l’Alliance, notamment en contribuant à la protection des voies de communication maritimes vitales et des détroits (9) ; ceci répond aux inquiétudes exprimées dans le Concept stratégique de 1999 et dans le CPG 2006 concernant la perturbation des approvisionnements en ressources vitales perçue comme menace potentielle contre la sécurité de l’Alliance, et devrait être considéré notamment dans le cadre du rôle que joue l’Alliance en faveur de la sécurité énergétique (10) ;
- maintenir la capacité des Alliés et des partenaires à lutter contre les mines ;
- améliorer la planification et la conduite des opérations maritimes dans tous les domaines liés à la gestion et à la réponse aux crises, y compris les capacités maritimes de réaction rapide dans le cadre de la NRF.

E. PUISSANCE NAVALE AMERICAINE : UNE DIMENSION INDISPENSABLE DE LA SECURITE MARITIME DE L’ALLIANCE

47.  La marine américaine avec près de 300 bâtiments, plus de 3 700 appareils et un réseau de bases  navales aux quatre coins du monde, est la force navale la plus importante de l’Alliance et au monde. La puissance maritime américaine – y compris les forces conventionnelles et les forces nucléaires basées en mer – représente par conséquent une dimension indispensable de la sécurité maritime et de la défense collective de l’Alliance.
 
48.  La Stratégie maritime américaine actuelle, adoptée en 2007, accorde une place très importante à la coopération multinationale pour faire face aux nouveaux défis maritimes. Intitulé « Une stratégie concertée pour la puissance maritime du XXIe siècle », ce document, élaboré et approuvé pour la première fois par les trois services maritimes – la marine, les garde-côtes et les troupes de marines – reconnaît qu’aucune nation ne peut à elle seule assurer la sécurité et la sûreté dans l’ensemble du domaine maritime, et qu’une approche globale et concertée est par conséquent nécessaire. 

49.   Il convient toutefois de noter que la coopération par le biais de structures formelles d’’alliance telles que l’OTAN n’est qu’un des instruments permettant la mise en œuvre de cette stratégie collective. Les autorités américaines ont également encouragé le concept de Partenariats maritimes mondiaux (GMP, également désigné par l’expression « une marine de mille navires »), un réseau volontaire et autonome de partenaires déterminés à promouvoir la coopération maritime en matière de sécurité. Ce partenariat n’est fondé sur aucune structure d’appui formelle ou accord contraignant, et les Etats-Unis n’entendent jouer aucun rôle de direction dans la mise en œuvre de ce concept.

50.  Il est assez difficile toutefois de dissocier totalement le concept de Partenariat maritime mondial des initiatives que mènent actuellement les Etats-Unis dans le domaine maritime. Citons à cet égard les « stations de partenariat » établies en Afrique, en Amérique latine et aux Caraïbes ou dans le Pacifique, qui fournissent un cadre pour la création de capacités en matière de sécurité maritime dans ces régions. Les Forces maritimes combinées de la Cinquième flotte américaine, qui opèrent dans le golfe d’Aden, le golfe d’Oman, la mer d’Oman, la mer Rouge et l’océan Indien, et inclut le Groupe de forces multinationales 150 de lutte contre le terrorisme, le Groupe de forces multinationales 151 de lutte contre la piraterie et la Force opérationnelle 152 de renforcement des capacités, donnent un autre exemple de cadres de coopération volontaire destinés à renforcer la sécurité maritime régionale et, par extension, mondiale. En dernier lieu, citons également l’Initiative de sécurité contre la prolifération, une autre initiative sous la houlette des Etats-Unis, qui a pour but de prévenir la prolifération des ADM grâce à des actions communes permettant d’identifier et d’arraisonner des navires suspects.

51.  Comme c’est le cas dans d’autres domaines, les initiatives des Etats-Unis et de l’OTAN dans le domaine de la sécurité maritime sont en grande partie complémentaires et synergiques. Nombre de pays de l’OTAN participent également aux initiatives menées par les Etats-Unis. Celles-ci vont souvent au-delà des missions que l’OTAN peut et est en mesure de remplir, étant données les limites géographiques et fonctionnelles de son mandat et ses ressources actuelles. Quoi qu’il en soit, certaines se chevauchent en partie, comme en témoignent par exemple les déploiements parallèles des moyens navals de l’OTAN et du Groupe de forces multinationales 151 au large des côtes de la Somalie. Alors que l’OTAN définit actuellement sa propre stratégie maritime, il est donc important de prendre en compte les initiatives multinationales existantes, auxquelles participent déjà non seulement les Etats-Unis mais aussi plusieurs autres alliés de l’OTAN, et d’identifier les domaines où l’OTAN peut apporter une contribution efficace. Ce qui ne veut pas dire privilégier dans tous les cas les initiatives en place dirigées par les Etats-Unis. Afin de remplir son mandat, l’OTAN a besoin d’une stratégie maritime précise et distincte, qui ne saurait être une simple extension de la stratégie américaine. S’il est probable que la stratégie de l’OTAN s’efforcera d’améliorer la planification et la conduite des opérations maritimes, il faut aussi bien se rendre compte, comme l’indique la stratégie américaine que « la confiance et la coopération ne peuvent pas augmenter considérablement » en temps de crise mais doivent se renforcer progressivement. Créer un climat favorable est donc essentiel. Il s’agit notamment d’intensifier la dimension maritime des partenariats de l’OTAN, ainsi que de promouvoir la coopération avec un plus grand nombre d’intéressés, dont l’industrie des transports maritimes et les organisations internationales compétentes.

IV.  ROLE DE L’UNION EUROPEENNE EN MATIERE DE SECURITE MARITIME

52.  Les principaux documents stratégiques de l’UE, la Stratégie européenne de sécurité 2003 et le Rapport 2008 sur la mise en œuvre de la Stratégie européenne de sécurité, ne traitent pas précisément de la sécurité maritime en tant que telle, mais s’intéressent à plusieurs menaces pouvant avoir une dimension maritime : terrorisme, prolifération des armes de destruction massive, changement climatique, migration illégale et criminalité organisée. Ainsi, le Rapport 2008 indique que le changement climatique peut démultiplier la menace et avoir des répercussions dans le domaine maritime, vu « qu’il peut aussi provoquer des conflits à propos des routes commerciales, des zones maritimes et des ressources auparavant inaccessibles », un risque particulièrement d’actualité pour la région arctique. Les deux documents mentionnent également explicitement la piraterie comme « une nouvelle dimension de la criminalité organisée ». Le document de 2008 lie également la piraterie aux Etats défaillants. Cela étant, la piraterie ne figure pas sur la liste des principales menaces, mais plutôt comme un élément à prendre en compte dans le cadre des initiatives de l’UE visant à promouvoir la stabilité au-delà de ses frontières. 

53.  De surcroît, les deux documents mentionnent de façon indirecte la possible dimension maritime des partenariats de l’UE avec ses voisins, notamment avec les pays de la rive méridionale de la Méditerranée, à propos de questions comme la sécurité maritime et la migration. Enfin, selon le Rapport 2008, la surveillance maritime est l’une des capacités essentielles aux missions militaires de l’UE. 

54.  Cela étant, l’UE n’a pas de politique ou de stratégie maritime globale. Compte tenu de la répartition des compétences au sein de l’UE - les trois piliers dans les traités UE pré-Lisbonne -, l’Union a abordé les questions de sécurité maritime sous des angles différents. Diverses initiatives régionales et à l’échelle de l’Union existent dans différents secteurs. En vue de rationaliser et de relier ces initiatives, l’UE s’efforce d’élaborer une Politique maritime intégrée de l’Union. La sécurité n’en représente toutefois qu’un aspect limité. Parallèlement, dans le cadre de la Politique européenne de sécurité et de défense commune (PESDC) (11), l’UE s’est efforcée d’accroître sa capacité de générer des moyens et capacités navals pour participer aux opérations de gestion des crises. Ces efforts ont débouché sur le déploiement de la première opération navale de l’Union européenne au large des côtes de la Somalie.

A. TRANSFORMER UN MAQUIS D’INITIATIVES DANS LE DOMAINE MARITIME EN UNE POLITIQUE MARITIME INTEGREE

55.  L’UE a mis en place tout un réseau de diverses initiatives et d’institutions pour faire face à certains des problèmes de sécurité maritime identifiés au chapitre II ci-dessus. Des programmes et des agences communautaires ont été établis pour traiter par exemple de la pollution et de la sûreté en mer (12), ou encore de la pêche illégale (13) . Ces programmes ont bénéficié également de l’appui de nombreuses initiatives régionales et multilatérales mises en place au sein de groupes d’Etats membres de l’UE, par exemple dans le domaine de la lutte contre le trafic de drogues (14) . 

56.  Les politiques communautaires ont été plus loin s’agissant du contrôle des frontières maritimes externes de l’Union. L’organisme phare à cet égard est l’Agence européenne pour la gestion de la coopération opérationnelle aux frontières extérieures (FRONTEX). FRONTEX effectue des analyses de risques et des recherches, coordonne la coopération opérationnelle entre les Etats membres, assiste ces derniers en matière de formation et d’opérations notamment, et fournit l’appui nécessaire pour organiser des opérations conjointes de retour de migrants illégaux. Depuis 2007, les Etats membres du sud ont établi, en partenariat avec FRONTEX, le Réseau européen des patrouilles, qui leur permet de partager des informations relatives aux opérations et d’assurer la coordination des patrouilles sur les frontières maritimes méridionales de l’Union. 

57.  Ce n’est que récemment que l’UE s’est efforcée de fédérer les initiatives qui existent dans le domaine maritime. La première étape a été l’adoption par la Commission européenne en octobre 2007 du Livre Bleu sur une Politique maritime intégrée (PMI). Les principaux objectifs de cette Politique sont de fournir un cadre uniforme pour les initiatives existantes de l’UE et de ses Etats membres dans le domaine maritime, de créer des synergies et de mettre au point des outils permettant d’améliorer la cohérence, l’efficacité et la visibilité des politiques déjà en cours. La PMI entend par conséquent :  intégrer plus efficacement les institutions qui existent actuellement au niveau national, régional et de l’UE dans le domaine maritime ; fournir des outils contribuant à approfondir les connaissances communes du milieu marin, la surveillance maritime et la gestion des espaces maritimes ; accroître la qualité des politiques sectorielles ayant une dimension maritime (dont les transports, l’environnement, l’énergie, l’industrie, l’emploi, la recherche, la pêche et les relations extérieures) ; et compléter les initiatives à l’échelle de l’UE en apportant des solutions adaptées aux mers régionales.

58.  Cela étant, la politique maritime intégrée vise principalement à promouvoir la croissance économique dans les secteurs maritimes et des régions côtières, encourageant une utilisation durable des ressources maritimes et protégeant l’environnement marin. Les aspects propres à la sécurité de la PMI sont assez limités et les dimensions militaires quasi-inexistantes.
 
B. SURVEILLANCE MARITIME : UN ELEMENT CENTRAL DE LA PMI  ET UN TERRAIN D’ESSAI POUR L’INTEGRATION CIVILO-MILITAIRE

59.  Les initiatives de la PMI en matière de surveillance maritime constituent dans une certaine mesure la contribution la plus directe à la sécurité maritime de l’UE. L’objectif que poursuit l’UE dans ce domaine est de promouvoir progressivement « un système de surveillance d’une plus grande interopérabilité pour regrouper les systèmes de contrôle et de suivi en place » aux niveaux national, régional et de l’UE, permettant ainsi aux différentes autorités concernées par la surveillance maritime de récolter les informations que chacune d’entre elles rassemble dans son secteur, leur permettant ainsi de remplir leur mission d’une façon plus efficace et plus rentable. 

60.  Le principal objectif de l’intégration de la surveillance maritime est d’accroître la capacité de l’UE à sécuriser ses frontières maritimes contre l’immigration clandestine, le trafic illégal et autres activités illicites en mer. Cette initiative constituera un élément important du futur Système européen de surveillance des frontières (EUROSUR) (15).

61.  Il s’agit toutefois d’établir à long terme un cadre qui permettra aux Etats membres et à l’UE de partager les informations sur les activités en mer, qui ont un impact non seulement sur le contrôle des frontières en tant que tel, mais aussi, plus généralement, sur la sécurité maritime, la protection de l’environnement marin, le contrôle de la pêche, les intérêts commerciaux et économiques, ainsi que sur l’application de la réglementation et la défense. Les informations  partagées dans ce cadre seront donc accessibles à une large base de collectivités d’utilisateurs intéressées. 

62.   Renforcer l’échange d’informations entre les autorités civiles et militaires constituera une priorité importante des efforts que déploiera l’UE pour intégrer la surveillance maritime (16). L’Agence européenne de défense a été chargée d’étudier les aspects propres à la surveillance maritime de la PESDC et la façon dont ils se rattachent à d’autres aspects civils dans le cadre d’une approche intégrée de l’UE. Le Conseil de l’UE, en novembre 2009, a également chargé la Commission de mettre au point des options stratégiques pour la mise en œuvre d’une approche intégrée de la surveillance maritime, dont les volets appropriés civils et militaires. La Commission doit présenter avant la fin 2010 une feuille de route, laquelle sera précisée en 2011, pour tirer parti des enseignements tirés des diverses initiatives et des opérations de la PESDC. Les recommandations à venir devront porter sur un certain nombre de problèmes et d’obstacles persistants, dont la multiplicité et la diversité des collectivités d’usagers et d’opérateurs, les limitations techniques et l’interopérabilité réduite des systèmes existants, ainsi que les barrières légales. , Eviter une répétition d’initiatives menées dans d’autres cadres, et en particulier au sein de l’OTAN, sera également une priorit&, #233;.

C. GENERATION DE MOYENS ET DE CAPACITES NA, VALS

63.  Les initiatives liées à la dimension maritime de la PESDC, menées parallèlement à l’adoption de la PMI, sont le plus souvent sans lien avec cette dernière. En 2004, l’UE a traduit les objectifs politiques fixés par la Stratégie européenne de sécurité (SES) en exigences opérationnelles avec l’Objectif global 2010. D’après ce document, l’UE doit être capable « de répondre par une action rapide et décisive en adoptant une approche parfaitement cohérente concernant l’ensemble des opérations de gestion des crises que couvre le Traité de l’Union européenne (17) », et « se réserve la possibilité de mener des opérations concurrentes, appuyant de ce fait simultanément plusieurs opérations à différents niveaux d’engagement ».

64.  Les capacités maritimes jouent naturellement un rôle dans la gestion des crises de l’UE. L’Objectif global, par exemple, prévoit des transports stratégiques, dont le transport maritime, comme capacité essentielle au soutien de futures opérations de l’UE. En 2005, l’UE a commandé une Etude sur la dimension maritime, chargée d’examiner l’ensemble des missions maritimes de la PESDC, les forces disponibles pour une réponse rapide et les processus de déploiement de forces. A la suite de cette Etude, l’état-major de l’UE a adopté le Concept maritime de réaction rapide ; d’après ce Concept, l’UE devrait être capable « de générer les forces nécessaires, à partir de l’ensemble du spectre des capacités maritimes, dont les nécessaires accords C2 [Commandement et Contrôle], dans le délai de réaction rapide de 5 à 30 jours pour permettre de  produire les effets nécessaires dans le cadre de la réponse de l’UE à une crise ». Compte tenu des moyens maritimes limités des Etats membres et du nombre croissant de missions maritimes, le Concept reconnaît que « l’élément essentiel pour débloquer les capacités en matière de réaction rapide maritime et pour produire en temps voulu les effets maritimes voulus est l’utilisation souple des capacités nécessaires des Etats membres, et l’optimisation du temps nécessaire pour réagir ». On s’attache donc en priorité à améliorer et à accélérer le processus d’identification et de génération de forces. Une mesure-clé à cet égard est l’établissement d’une Base de données de réaction rapide maritime des capacités et des moyens susceptibles d’être mis à disposition, dans laquelle l’UE pourrait puiser en cas de besoin.

65.  Il faut noter que plusieurs initiatives navales multinationales existent déjà parmi les Etats membres de l’UE. Par exemple, l’Espagne la France, l’Italie, et le Portugal contribuent à l’EUROMARFOR, une force multinationale non permanente mais pré-structurée, laquelle peut être constituée dans un délai de cinq jours. EUROMARFOR, déployée en octobre - novembre 2002 dans le cadre de l’opération de l’OTAN Active Endeavour, participe depuis 2003 à l’opération menée par les Etats-Unis Enduring Freedom. EUROMARFOR a été inclus dans le catalogue de forces de l’UE en tant que Commandement de composante maritime à très haute réactivité. 

D. EUNAVFOR – SOMALIE : LA PREMIERE OPERATION NAVALE RELEVANT DE LA PESDC (18)

66.  L’opération de lutte contre la piraterie au large des côtes somaliennes, EUNAVFOR Atalanta, est la première opération navale déployée sous la bannière de la PESDC (19) . EUNAVFOR-Atalanta, lancée en novembre 2008, a pour mission d’assurer la protection des bateaux acheminant l’aide alimentaire à la Somalie pour le Programme alimentaire mondial - et, de façon générale, des navires marchands vulnérables - et de décourager, prévenir et faire échouer les actes de piraterie et les vols à main armée au large des côtes de la Somalie. Le mandat de l’opération a été prorogé le 8 décembre 2009 pour une année supplémentaire. Sa zone d’intervention a également été élargie vers la zone de l’archipel des Seychelles. A partir de fin mars 2010, deux nouveaux objectifs ont été confiés à la mission : contrôler les ports somaliens où les pirates sont basés, et « neutraliser » les navires-mères.

67.  L’UE a également créé un Centre de sécurité maritime de la Corne de l’Afrique (MSCHOA) à Northwood, Royaume-Uni, qui assure une liaison avec la communauté maritime. Les marins opérant dans la zone peuvent s’enregistrer sur le site web de MSCHOA et recevoir des informations sur la piraterie et les activités internationales dans la région.

68.  Les résultats obtenus par EUNAVFOR la première année sont notamment la protection des acheminements de l’aide alimentaire, l’établissement d’une communication active et efficace avec l’industrie des transports maritimes, la mise en œuvre d’une coordination étroite avec d’autres opérations navales dans la région, et la conclusion d’accords juridiques avec le Kenya et les Seychelles selon lesquels les pirates arrêtés peuvent être transférés vers ces pays pour être traduits en justice. La décision récente d’élargir le mandat d’EUNAVFOR de sorte qu’elle puisse se charger des navires-mères et des bases de pirates sur terre a pour but de remédier à deux points faibles des activités menées jusqu’alors. Dans l’ensemble, EUNAVFOR a montré que l’UE était en mesure de se déployer dans un délai raisonnable et de réaliser une opération maritime complexe avec succès. Elle se heurte toutefois aux mêmes écueils que l’opération Ocean Shield de l’OTAN, notamment pour ce qui est de faire concorder ressources et ambitions. Moins de dix navires sont actuellement déployés dans le cadre de l’opération.  

69.  Outre sa présence navale par le biais d’EUNAVFOR, l’UE s’attaque au problème de manière plus globale pour agir sur les causes profondes de la piraterie au large de la Somalie en soutenant le processus de paix et de réconciliation du Gouvernement fédéral de transition, en formant les forces de sécurité somaliennes (20) , en appuyant la mission militaire de l’Union africaine en Somalie (AMISOM), en finançant des initiatives pour améliorer la gouvernance, l’enseignement et le développement rural en Somalie, ainsi que la protection des routes maritimes vitales dans la région.

70.  Les opérations réalisées au large des côtes de la Somalie ont effectivement montré qu’il faut s’attaquer au fléau de la piraterie et à ses causes profondes d’une manière globale. A cet égard, étant donné le large spectre des interventions de l’UE en Somalie, EUNAVFOR constituera un test intéressant de la capacité de l’UE à coordonner des mécanismes communautaires et de la PESDC, et permettra de tirer les leçons des efforts actuellement déployés pour faire coïncider les dimensions civile et militaire des initiatives de l’UE dans le domaine de la surveillance et de la stratégie maritime.

71.  Depuis l’adoption de la PMI en 2007, l’UE a déployé des efforts considérables pour intégrer les différentes dimensions de sa politique maritime. Le Traité de Lisbonne, qui abolit la division des politiques de l’UE selon trois piliers et établit des passerelles entre les domaines de compétence communautaire et ceux qui incombent au premier chef  aux Etats membres, fournit un cadre favorable à ces activités. Beaucoup reste à faire, toutefois, pour permettre à l’UE de donner toute la mesure de ses moyens face aux menaces qui pèsent sur la sécurité maritime à l’intérieur des frontières de l’UE et au-delà. A cet égard, il est révélateur que deux des principales menaces identifiées dans la SES – terrorisme et prolifération des armes de destruction massive – sont quasiment absentes pour le moment des politiques maritimes de l’UE, alors que, semble-t-il, des efforts pour développer une capacité intégrée de surveillance maritime contribueraient également à lutter contre ces fléaux. 

V. VERS UNE PLUS GRANDE COORDINATION INTERNATIONALE

72.  La coopération navale n’est bien entendu pas un phénomène nouveau ou une priorité récente pour les marines. Cela étant, on a vu dans les chapitres précédents que l’environnement de sécurité globalisé de l’après-guerre froide rend d’autant plus nécessaire une démarche globale et concertée vis-à-vis de la sécurité maritime, qui prend en compte toutes les dimensions des menaces (dont leurs causes profondes) et mobilise toutes les parties prenantes (agences nationales, secteur privé, partenaires internationaux, etc.). La principale valeur ajoutée de la coopération et de la coordination internationales face aux menaces maritimes consiste à mieux faire connaître la situation dans le domaine maritime – grâce au partage des informations provenant de sources très diverses – et à développer une plus grande capacité de réaction – en regroupant les ressources. 

73.  L’OTAN et l’UE, qui envisagent de jouer un rôle plus important dans le domaine maritime, devraient chercher le moyen de contribuer à la coordination des efforts menés au niveau international pour améliorer la sécurité maritime mondiale. Plusieurs moyens sont possibles pour renforcer la coordination et la coopération :

A. COORDINATION OTAN-UE

74.  L’auteur du présent rapport, qui a eu de multiples occasions au fil des années de discuter de la question de la coordination OTAN-UE dans divers domaines, est parfaitement conscient des obstacles politiques qui empêchent la mise en place d’un véritable partenariat stratégique entre les deux organisations. L’année 2009 a été marquée, pour l’OTAN comme pour l’UE, par plusieurs faits nouveaux dont il est possible de tirer parti pour donner un nouvel élan et débloquer la situation. A cet égard, on ne peut que se féliciter de la participation du Secrétaire général de l’OTAN à la réunion des ministres européens de la Défense, tenue en février 2010 en Espagne, et des propositions ambitieuses qu’il a présentées en vue d’une coopération concrète (y compris dans le domaine de la sécurité maritime), ainsi que pour lever les obstacles politiques qui existent actuellement. La très bonne coordination établie au niveau tactique entre les opérations de l’OTAN et de l’UE au large des côtes somaliennes autorise à penser qu’une coopération concrète peut fonctionner en dépit des obstructions politiques.  

75.  L’OTAN et l’UE cherchant actuellement à (re)définir leur rôle respectif dans le domaine de la sécurité maritime, le danger est grand que ces processus soient menés de façon séparée sans concertation aucune. Les pays de l’UE et de l’OTAN n’ont qu’un arsenal de forces navales. Vu la situation actuelle où les ressources sont mises à rude épreuve, aucune des deux organisations ne peut se permettre de se lancer dans un « concours de virilité », qui risquerait de se traduire par des objectifs audacieux irréalisables et une répétition inutile d’activités.

76.  Il est donc urgent de rechercher les synergies possibles et utiliser au mieux les moyens maritimes limités des Etats membres face au renouveau des menaces maritimes. La surveillance maritime est l’un des secteurs où la coordination est possible et souhaitable. Dans les conclusions qu’il a rendues en novembre 2009 à ce sujet, le Conseil de l’UE soulignait « la nécessité de prendre en compte les secteurs possibles de coopération selon les besoins des pays tiers, ainsi qu’avec des organisations concernées* [*notamment les Nations unies, l’Organisation maritime internationale (OMI) et l’OTAN] ».  Ceci devrait constituer l’un des grands principes directeurs de la réflexion actuellement engagée par la Commission européenne et l’Agence de défense européenne en matière de surveillance maritime.   

B. COORDINATION AVEC D’AUTRES ORGANISATIONS INTERNATIONALES

77.  Plusieurs organisations internationales – et, en particulier, l’OMI - encouragent depuis des années les actions tant internationales que régionales  pour renforcer la sécurité maritime. Etant donné le nombre de ses membres, l’OMI est le cadre indispensable qui permet d’agir face à la nature globalisée des menaces maritimes et de promouvoir une réponse à l’échelle internationale. Notamment, l’organisation a mis en œuvre des mesures pour renforcer le cadre juridique international et harmoniser les législations nationales. Les opérations de lutte contre la piraterie au large des côtes somaliennes ont montré qu’un cadre juridique insuffisant peut nuire aux actions de la communauté internationale pour combattre ces fléaux. Elles ont aussi montré que les problèmes tiennent souvent plus à la mise en application nationale qu’au cadre juridique international.

78.   L’OMI permet aussi de coordonner l’aide des donateurs et les projets de renforcement des capacités dans certaines régions. Le Code de conduite de Djibouti concernant la lutte contre la piraterie et les vols à main armée contre des navires dans l’océan Indien occidental et le golfe d’Aden, qui vise à fournir un cadre de coopération entre les Etats de la région, en est un exemple récent. 

79.  Des initiatives régionales ont également été mises sur pied dans d’autres parties du monde, et, dans nombre de cas, elles sont adaptées aux défis maritimes locaux. Toutefois, le caractère planétaire des menaces demande également une réponse plus large. Les initiatives qui seront prises pour renforcer la sécurité maritime mêleront donc vraisemblablement approches régionale et internationale. Dans les deux cas, une instance mondiale, comme l’OMI, où les enseignements tirés des expériences menées à l’échelon régional peuvent être partagés, continuera à jouer un rôle de premier plan.

80.  L’OTAN comme l’UE ont noué des liens avec l’OMI dans le cadre de leurs opérations au large des côtes de la Somalie. Il serait bon de les mettre à profit pour mettre en place une coopération et une coordination plus systématique et non plus établie en fonction des circonstances. Ce qui répond au besoin d’adopter une démarche globale concernant les défis en matière de sécurité, besoin souligné à la fois par l’OTAN et l’UE. Il est aussi particulièrement important que l’OTAN et l’UE se consacrent plus activement au renforcement des capacités dans le domaine maritime et le soutien aux organisations régionales - notamment l’Union africaine -, comme semblent l’indiquer les opérations actuellement en cours au large de la Somalie. Pour éviter la répétition inutile d’activités, il est donc essentiel de prendre en compte les initiatives existantes et de recourir aux mécanismes de coordination disponibles, notamment à la structure de l’OMI.

C. COORDINATION AVEC DE NOUVEAUX PARTENAIRES

81.  Face à la globalisation des menaces maritimes, l’OTAN et l’UE ont d’ores et déjà noué le dialogue avec une série de partenaires, afin de mettre au point une action concertée. Elles se sont efforcées bien entendu de renforcer la coordination et la coopération avec les voisins et les partenaires traditionnels. L’Otan et l’UE cherchant à jouer un rôle plus dynamique dans le domaine maritime, elles sont appelées à rentrer en contact avec un nombre croissant de partenaires éventuels. Les opérations au large des côtes somaliennes constituent, là encore, un précédent intéressant, les marines européennes et américaines tissant des liens et mettant des mécanismes en place en vue d’une coopération tactique avec, notamment, les marines chinoise et indienne, et naviguant aux côtés de navires iraniens. Ces contacts doivent être également renforcés en dehors du cadre d’opérations données, afin de créer un climat de confiance durable avec ces nouveaux partenaires. 

82.  Un objectif plus ambitieux à long terme consiste par ailleurs à améliorer l’interopérabilité des opérations communes avec des partenaires dans le secteur maritime.  C’est un domaine où l’expérience de l’OTAN, s’agissant d’intégrer des moyens militaires entre les Alliés et de renforcer l’interopérabilité avec des partenaires, peut, à n’en pas douter, apporter une contribution précieuse aux initiatives internationales.

D. COORDINATION AVEC LE SECTEUR PRIVE

83.  Faire face aux défis maritimes actuels demande un dialogue plus étroit avec le secteur privé, et notamment la communauté maritime. Des progrès notables ont déjà été accomplis par exemple dans le domaine du partage des informations, de la simplification de la signalisation des incidents, des systèmes de poursuite et de communications, et du respect des meilleures pratiques pour l’autoprotection et les plans d’urgence. Cela étant, il est possible d’aller encore plus loin : les filières suivies pour rendre compte des incidents sont encore trop nombreuses ; plusieurs systèmes de poursuite sont encore utilisés en parallèle ; et l’observation des meilleures pratiques de gestion est loin d’être universelle. L’OTAN et l’UE devraient également étudier les moyens d’utiliser plus efficacement les cadres qu’elles ont établis pour la coopération avec l’industrie du transport maritime – notamment le Centre de navigation OTAN et la MSC-HOA UE – au service des initiatives destinées à renforcer la sécurité maritime dans la zone euro-atlantique et au-delà.

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(1)    Au début du conflit, des navires de la flotte russe de la mer Noire ont été déployés au large des côtes de l’Abkhazie et dans le port géorgien de Poti pour appuyer les opérations militaires russes. Les autorités géorgiennes ont informé que la marine russe avait coulé plusieurs navires à l’ancre dans le port de Poti. Des incidents en mer ont également été signalés entre des navires russes et géorgiens. Les autorités russes ont accusé l’OTAN de contribuer à accroître les tensions régionales dans la mer Noire. Elles étaient préoccupées par l’acheminement de l’aide humanitaire à destination de la Géorgie par plusieurs alliés de l’OTAN au moyen de bâtiments militaires, ainsi que par la présence d’autres navires de l’OTAN dans la zone. Quatre navires de l’OTAN ont effectivement été déployés en mer Noire à la fin du mois d’août 2008, mais dans le cadre d’une visite prévue de longue date en Roumanie et en Bulgarie, visite qui, selon les autorités de l’OTAN, n’avait aucune relation avec le conflit en Géorgie. 
(2)    Pour une étude approfondie de la récente recrudescence de la piraterie dans le monde entier, et notamment au large des côtes de la Somalie, voir le Rapport général 2009 de la présente Commission : « La piraterie : une menace croissante contre la sécurité régionale et mondiale » [169 CDS 09 rev. 1].
(3)    Il est également intéressant de noter que la Mission de formation de l’OTAN en Irak comprend un programme de formation pour les officiers de la marine irakienne.
(4)    Il faut noter que SNMG 1 a réalisé des exercices navals conjoints avec la marine sud-africaine en 2007.
(5)    Bien qu’il ne s’agisse pas d’une opération OTAN, l’intervention en Irak en 2003 a également démontré la nécessité de maintenir ouvertes les voies d’accès maritimes afin de soutenir les opérations militaires, d’assurer leur continuité et de permettre la délivrance de l’aide humanitaire par bateaux. Les voies d’accès au port irakien d’Oum Kasar avaient été fermées pendant plusieurs jours après avoir été minées par les forces irakiennes. 
(6)    Pour une analyse détaillée des opérations de lutte contre la piraterie au large des côtes de la Somalie, voir le Rapport général 2009 de cette Commission « La piraterie : une menace croissante contre la sécurité régionale et mondiale » [169 CDS 09 rév. 1].
(7)    En mars 2010, les cinq bâtiments de SNMG 2 (du Royaume-Uni, des Etats-Unis, de Turquie, de Grèce et d’Italie) ont succédé à SNMG 1.
(8)    Le processus de révision du Concept stratégique de l’Alliance, lancé officiellement au Sommet de Strasbourg-Kehl en avril 2009, devrait, quant à lui, s’achever fin 2010, à Lisbonne, au Sommet des chefs d’Etat et de gouvernement.
(9)    Il est entendu que la protection des voies de communication maritimes et des détroits est avant tout de la responsabilité des Etats côtiers.
(10)    A cet égard, voir le Rapport Spécial 2008 de cette commission « Sécurité énergétique: coopérer pour améliorer la protection des infrastructures critiques énergétiques » [157 CDS 08 rév. 1].
(11)    Depuis l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne,  la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) a changé de nom : on parle désormais de la Politique européenne de sécurité et de défense commune (PESDC). Le présent rapport utilise donc cette dernière appellation. 
(12)    L’agence européenne phare dans ce domaine est l’Agence européenne pour la sécurité maritime (EMSA).
(13)    L’Agence communautaire de contrôle des pêches (CFCA) est l’agence européenne chargée de promouvoir l’application des règles communes en matière de contrôle, d’inspection et de surveillance selon la politique commune de la pêche.
(14)    On peut mentionner deux initiatives qui, bien que ne faisant pas partie du cadre institutionnel de l’UE, y sont rattachées : le Centre maritime d’analyse et d’opérations – Narcotiques (MAOC-N), qui recueille des informations auprès de ses sept pays participants (France, Irlande, Espagne, Portugal, Pays-Bas, Italie et Royaume-Uni) et coordonne leurs actions ; et le Centre de Coordination pour la Lutte Anti Drogues en Méditerranée (CeCLAD-M), qui sert de centre de coordination pour le partage bilatéral du renseignement entre les Etats membres de l’UE et les pays d’Afrique du Nord.
(15)    EUROSUR vise à intégrer dans les systèmes existants de surveillance des frontières nationales terrestres, aériennes et maritimes les nouveaux outils mis au point au niveau communautaire, dans le but de fournir, en 2015, un cadre commun - un « système des systèmes » décentralisé - qui permettra aux Etats membres et aux agence européennes d’acquérir une parfaite connaissance de la situation aux frontières orientale et méridionale de l’Union européenne, et d’augmenter la capacité de réaction des  patrouilles de police des frontières.  
(16)    Par exemple, les données recueillies dans l’espace (satellites) peuvent servir des objectifs à la fois civils et militaires, par exemple surveiller le trafic maritime, la pollution des mers, la lutte contre les activités illégales en mer, mais aussi appuyer des opérations navales. L’UE met au point en partenariat avec l’Agence européenne de l’espace sa propre capacité opérationnelle pour l’observation de la terre par l’intermédiaire du programme Surveillance mondiale pour l’environnement et la sécurité (GMES). Les premiers satellites devraient être lancés en 2011-2012.   
(17)    Soit ce que l’on appelle les Missions de Petersberg, qui prévoient des missions humanitaires et d’évacuation, des missions de maintien de la paix, le déploiement de forces de combat  pour la gestion des crises, y compris pour des opérations de rétablissement de la paix. La SES prévoit en outre des opérations conjointes de désarmement, l’assistance à des pays tiers pour lutter contre le terrorisme et réformer le secteur de la sécurité.
(18)    Pour plus de précisions, voir le Rapport général 2009 de cette Commission « La piraterie : une menace croissante contre la sécurité régionale et mondiale » [169 CDS 09 rév. 1].
(19)    Il est intéressant de noter toutefois qu’existent plusieurs  précédents en matière d’opérations navales dans le cadre de l’UEO : « Operation Cleansweep » pour déminer le détroit d’Ormuz après la guerre entre l’Iran et l’Irak en 1987-1988 ; la mise en œuvre du blocus maritime sur les biens en provenance d’Irak et du Koweït durant la guerre du Golfe de 1990 ; et la surveillance de l’embargo décrété contre l’ex-Yougoslavie dans l’Adriatique de 1992 à 1996.
(20)    Le Conseil de l’UE a décidé en janvier 2010 de déployer une mission de formation en Ouganda pour les forces de sécurité somaliennes.